城市社区参与式管理模式研究
——以江门市横岭小区为例

邵燕斐，钟何娟

(五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529020)

城市社区参与式管理模式研究
——以江门市横岭小区为例

邵燕斐，钟何娟

(五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529020)

在当前社会治理转型的背景下，城市社区参与式管理方兴未艾。江门市横岭小区参与式管理的成功经验值得关注与总结。其社区参与式管理由业主自治制度与居民公约、居民认同、参与式管理技术和全民参与与监督等四个模块所构成。其模式的建立受社区精英、政府支持与居民公约等三大要素的影响，具有从上到下整合、从下往上发力的运作逻辑。建议未来可从引入社会资金、推进社区营造与引导社区参与等方面提升社区参与式管理的效用。

社区治理；参与式管理模式；业主自治

治理大国需从小社区做起。[1]城市社区是由聚集在城市某一定空间内的个人、组织与团体等互相交往与相互联系所形成的相对独立的社会共同体。城市社区建设是社会治理的重点，也是社会管理创新的重要领域。在当前的社区治理中，行政系统不堪重负，管理方式亟待转型。减轻行政压力与推进民主自治的多元共治机制在现代社区建设体系中的定位较为模糊，其联运机制所发挥的作用仍很薄弱。因此，推进社区治理创新在中国社区建设中还有艰巨的探索任务。传统管理下的社区行政式单向主导模式已经不能契合和满足新式社区的需求，多元共治、自主组织与民主参与成为社区治理的必然取向。社区建设应不断向社区的本质靠近。[2]为了应对社区形态的变化给公共治理带来的一系列变化与挑战，需要把社区治理的视角由外生型转向内生型，即城市社区建设不应只有公权力的主导，还应建立内生型的社区建设机制，使政府、社会和居民在内生型框架中互动。[3]埃诺莉·奥斯特罗姆提出自主组织治理理论，综合了新制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义，开辟出了公共事物的治理之道：以社群为切入点，引进当事人自行协商达成一个有约束力的合约，通过制度安排来解决公共选择中的集体行动困境；建立起除了私有化和利维坦之外的第三条路径——自筹资金的合约博弈，即自主组织治理模式。[4]

社区参与式管理是城市化与社区治理改革的产物,通过多元主体自主参与社区公共事务，从而实现社区自我管理与自我服务，由此创新解决以商品房住宅小区为分割的城市社区治理问题。其实践的前提是建立制度赋权，强调以人为中心，提倡多元参与和协调共治，把满足社区实际需求为目标，具有自治的特色。江门市横岭村宝城苑小区(以下简称横岭小区)是较早走向参与式管理的典型，具有自主组织式治理的基本特点，值得关注与总结。

一、城市社区参与式管理的案例介绍

(一)横岭小区参与式管理情况

横岭小区属于江门市胜利社区的行政辖区，现有150多家住户。该小区是由商品房开发商建设，居民于2008年入住。与大多数普通的小区一样，2012年前横岭小区也是外部内居委员管理和内部由物业公司管理的传统物业管理模式。然而2010年前后，因为物业管理公司的管理不力，居民与物业之间的矛盾不断加大，最终物业退出小区。此后2年，小区处于没有物业服务状态，管治问题愈加严重。由这系列问题产生的多米诺骨牌效应，使小区内居民怨声载道，矛盾升级，纠纷不断。于是在2012年，经过小区内“精英”业主们的提议，居民们响应并参与，组建了小区业主委员会。在区政府、街道办、当地公安局、居委会等部门的支持与帮助下，小区正式实行业主自治制度，开启了业主自治的社区参与式管理模式。

在全体业主的积极参与和相关部门的大力支持下，大家有钱出钱、有力出力，对小区进行全面整改。小区日常事务由业主自治委员会管理，重大问题通过召开业主大会作出决议，最后由业主委员会具体执行。另外，招募门卫、“管家”(事务协调员)等志愿服务人员提供日常服务，同时发动居民亲身参与，在经济优化小区建设的同时节省开支，为小区的公共建设节省资金，最后以美化环境并降低物业管理费用的形式使全体居民受益。

社区参与式管理模式促进了社区居民自主地处理社区公共事务、完成各方利益协调与社区共建，减少了居民在社区内的冲突，推进了社区资源优化利用，并减轻了政府行政管理的负担。目前，横岭小区业主委员会自成立至今将近5年，社区参与式管理模式已初具成效。

(二)横岭小区参与式管理的运行模式

社区参与式管理模式是在集体组织过程中，依靠规范的制度建构与演化、居民的认同和参与来解决公共事务治理问题的自我管理模式，其实质是社区自治。城市社区参与式管理模式根据社区自治的情况，设置与社区实际相适应的运作模式，能有效地解决业主们最关心的问题。

图1 横岭小区参与式管理的运行模式

总结横岭小区的参与式管理，可以清晰地发现：首先通过确立业主自治制度、签订居民公约建立起社区的参与式管理体制；其次应用参与式管理技术有效处理小区内大小事务、协调好各方的利益，结合管理与监督机制，落实委员会切实为小区服务的职能并将小区事务运营透明化；再次主动营造社区参与的氛围，充分发挥居民自主治理与自我服务的效用；最后不断扩展居民在小区管理与服务中的决策、参与和建议，令居民们在共同参与决策和自愿服务的同时促进互相间的深层次沟通和理解，适应并认同参与式管理模式(见图1)。

横岭小区的参与式管理，通过自主自觉的管理探索，建立起一种可以自我约束和成长的小区管理运行体系，使小区的公共财产公开透明，保证了公款公用与资源优化利用。同时，居民借助共同参与的机会与切实参与的平台，推动日后的生活中交往更密切、行为更协调，减少了矛盾与冲突，增加了“服务小区，自我参与”的热情与活力，更有利于小区的管理。最终，小区形成了全面覆盖社区治理内容——人、情、事的作用机制，以及从上到下整合治理资源与从下到上着力解决治理难题的良性循环，建构成为以“制度与原则，自我规范与共同理解”为内在动力的社区自治模式。

二、城市社区参与式管理的运行模块

(一)自治制度与居民公约：根本保证

“没有正式规则，非正式规则也无法聚合共同行动。”[5]居民公约是城市社区参与式管理模式开展的法理性文件，是由全体业主签署的共同行为协议。公约确立了小区业主大会的权力与地位，确定了业主自治委员会组建的章程、行使权力的范围以及执行的程序等等，为社区参与式管理提供了组织保证与制度保证。同时，它明确了居民的行为守则，建立个体在公共事务参与中的秩序，反过来又保证了业主自治制度的法理性并落实了参与式管理。

(二)居民认同：建设参与的力量源泉

由社区精英引导到自主参与，居民把对社区参与式管理模式的认同转化为参与的源泉动力。该模式很好地解决了遗留的问题，重设了良好的居住环境，小区的气氛和谐起来了。此外，业主自治搭建了便利的居民交流平台，很多不熟悉的邻居都走动起来了。最后，参与式管理给了普遍居民参与的机会，使居民回归到主人翁当家作主的使命感与自豪感，真正实现了“我的地盘我作主”，为社区建设创造了不竭的力量源泉。

(三)参与式管理技术：有效管理的秘诀

社区参与式管理技术是应用于社区自治的一种行动有组织、行事有章程、民众有参与、管理为协调的组织管理技术。其核心是赋权，使居民有序地参与社区的建设与服务。该技术的应用促进小区管理工作有条不紊的进行，使居民的需求与小区的公共事务有效的达成和处理。横岭小区所运用的社区参与式管理技术完善了小区的自治管理运营，促进了业主自治委员会的工作效率。

(四)全民参与与监督：良性循环的保证

业主公约明确了小区的监督与反馈机制，同时也明确了居民的参与权力。业主自治委员由居民组成，其工作受到业主大会的监督与居民们的评价反馈。自治委员们从居民中来到居民中去，居民之间互相约束与谅解。这种居民日常参与与监督共存的机制使得小区公共财产公开而透明、委员会的工作到位而处事端正、居民信任加深而社会资本增值，保证了社区参与式管理模式的良性循环。

图2 城市社区参与式管理的运行模块

三、城市社区参与式管理模式建设的关键因素

横岭小区参与式管理模式的形成过程中，有三种因素发挥的作用不可忽视，它们分别为：社区精英、政府支持和居民公约(见图3)。这些因素集中了现有的优势资源，为社区治理新取向打下了坚实基础。

(一)社区精英

社区精英是指居住在社区内的拥有高学识、财富以及丰富社会资本的居民。在传统小区管理模式转型的过程中，他们最先看清传统管理模式的局限和弊病，率先发起业主自治运动并规划业主自治下的社区参与式管理蓝图；利用学识引导居民认识自治的内涵，通过个人毅力与能力推动业主自治建设；积极地与居民一起建设小区，落实和完善参与式管理，在小区建设中动员和引导居民参与、促进了社区沟通，推动了社区居民之间的融和与信任。另外，还为社区的公共建设捐钱捐物，让社区的环境更美好。社区精英普遍具有专业技能，能高效维护区内部工作的运转，是促进社区参与式管理可持续发展的中坚力量。从社区自治实践来看，草根领袖和权力精英这两类非体制内精英相对于体制内精英更有意愿进行社区自治，也更能引领社区居民走向自治。[6]

(二)政府支持

政府，在组织上具有其他角色无法比拟的权威。一直以来政府是社区建设的主体，因此政府的支持首先清扫了制度确立的障碍，大大推动了业主自治成立所需的行政程序的进度；增强了社区自治组织的威权，给予横岭居民自己能管理好小区的信心与决心，促进了模式的接受与实施速度；为社区建设的新阶段提供了公共物品支持，解决了小区参与式管理建设启动阶段物质馈乏的难题。面对复杂的社会关系，如果获得政府的支持，社区参与式管理便具有合法性的基础。所以，政府支持为参与式管理的实践提供极大的保障。

(三)居民公约

公约是具有法理性质的文件，它的签定代表着居民对小区实行参与式管理的认可，对业主自治制度的落实具有基础性意义。公约详尽表述了业主的权力与义务，以及小区内所有居民的行为规范。一方面，它的出台使居民行使参与权利有了依据与保障，令“参与”制度化；另一方面，居民公约是居民的行为范式，明确了行动的范围，减少了人情的阻碍，亦减少了邻里之间因模糊的行动空间所造成的摩擦，促进了小区的管理工作。居民通过制度维度的“三驾马车”与空间维度的“楼组自治”，以居民公约为基础，借助议事会、评议会、听证会、协调会等制度载体，逐步完善社区治理体系。[7]

图3 影响社区参与式管理模式的关键因素

四、优化城市社区参与式管理模式的建议

目前，城市社区参与式管理的进一步推广与发展还面临着许多问题，从横岭的实践情况来看，存在社区建设缺乏财政资金、城市化发展带来的原生态人际网络瓦解与社会资本重塑需求并行的矛盾尚未解决等问题。为此，可以从以下几方面提升城市社区参与式管理的能效。

(一)合理引入社会资本

在公共财政拨款不足、社会资金难以引流的情况下，社区建设首先还要靠自身灵活变通。可以通过业主自筹资金模式，以业主自身资源为优势，充分调用业主的人力、物力、社会信息等，利用业主捐资改造小区环境，推进社区整体资源优化，最终调整资源利用机制以增加社区建设资金。当前中国的经济资本实力雄厚，是世界第二大经济体，在经济资本充足的情况下，解决社区建设资金缺口的办法除了调整公共财政的利用比例，更可行的是促进社会资金在社区建设中充分流动。国内外实践表明，社区基金会是解决社区治理发展资金不足的一条可行路径。社区基金会定位为本地化的社区公益的支持型组织，其价值和使命是构建本地化的社区公益支持体系。[8]在规范的制度之下，社区基金会的建设，对于激发社区公益、摆脱行政性资源依赖、解决社区问题、转变政府职能、推动社区合作治理都有重要的意义。[9]

(二)推进社区“善治”

社区治理是不同主体之间在“求同存异”基础之上的有效互动的过程。[10]虽然在城市社区治理中存在诸多问题，但这些问题往往具有局部性，极少有意识形态的挑战，通过构建基层政府与社区居民间的社会共识，可以有效推动实际问题的化解。经验表明，鼓励和容纳积极有效的社区参与，发挥社区居民和社会组织等力量的积极性，逐步推进社区自主，对实现社区治理的“善治”大有裨益。[11]城市社区发展成为能够自主治理、自我规范发展的社区，应着力加强社区共同体文化建设，一方面重视提升居民素质和公约意识，重视社区精英的带动效应，充分整合社区资源，着力构建社区文化，推进社区文化和价值认同；另一方面积极搭建社区群众活动交流平台，增加社区各种文体活动，特别是通过公益性活动等来增强社区公民的公共精神和社区意识，以业主自治与群众参与带动更多社会群体的合作、服务与互动，调动各方资源为社区营造建立良好的社区资源链条，达到推进社区参与式管理水平提升的目的。

(三)引导社区参与

多元主体参与是体现参与式管理的重要标志，所以在社区日常管理当中需要真正地实现社区公民、社会组织的主体参与性。然而，社区公民参与扩大的关键在于提高社区的发展和管理水平。因此，我们须进一步引导社区主体参与，应打破封闭式治理的方式，充分开放社区内外环境以获取发展所需的各种要素，提高参与层次。一方面要促进居民与社区组织在社区政治、经济、文化建设、生态维护等方面的参与实效性；另一方面可以通过制度规范促进社区居民的参与，建立社区内参与机制，提升居民的整体参与水平。引导社区参与需要借助居委员与第三方社会群团的力量，以培养参与主体的习惯与能力。

[1] 吴晓林，郝丽娜. “社区复兴运动”以来国外社区治理研究的理论考察[J]. 政治学研究，2015(1)：47-58.

[2] 王义保，李宁. 社会资本视角下新型农村社区治理秩序困境与能力创新[J]. 思想战线，2016， 42(1)：141-146.

[3] 刘剑明，陈昊. 公权力重构视角下内生型城市社区建设的逻辑理路[J]. 学习与实践， 2016(4)：83-91.

[4] 埃莉诺·奥斯特罗姆. 公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M]. 上海：上海三联书店，2000.

[5] 杨涛. 共同行动的基础:规则设计原则——兼评埃莉诺·奥斯特罗姆自主自治理论[J]. 行政论坛，2013， 20(1)：39-42.

[6] 卢学晖. 城市社区精英主导自治模式：历史逻辑与作用机制[J]. 中国行政管理，2015(8)：94-99.

[7] 宋道雷. 转型中国的社区治理:国家治理的基石[J]. 复旦学报(社会科学版)，2017(3)：172-179.

[8] 徐宇珊. 我国社区基金会的功能定位与实现路径——基于美国社区基金会与地方联合劝募经验的启发与借鉴[J]. 中国行政管理，2017(7)：81-86.

[9] 徐家良，刘春帅. 资源依赖理论视域下我国社区基金会运行模式研究——基于上海和深圳个案[J]. 浙江学刊，2016(1)：216-224.

[10] 张大维，陈伟东. 城市社区居民参与的目标模式、现状问题及路径选择[J]. 中州学刊， 2008(2)：115-118.

[11] 苗大雷，曹志刚. 台湾地区社区营造的历史经验、未竟问题及启示——兼论我国城市社区建设的发展路径[J]. 中国行政管理， 2016(10)：87-93.

[责任编辑文俊]

2017-09-10

本文为广东省教育厅大学生创新创业训练项目“城市社区参与式管理的提炼与提升——基于江门市横岭社区的提炼与提升”(批准号：201511349042)的阶段性成果。

邵燕斐(1979—)，女，山东德州人，博士研究生，讲师，主要从事公共管理研究。

C916

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1009-1513(2017)04-0052-04