我国大学体育政策执行制约因素与路径研究*

陈 宝 黄爱峰 郭宝科 陈 峥

（华中师范大学体育学院，湖北 武汉 430079）

我国大学体育政策执行制约因素与路径研究*

陈 宝 黄爱峰 郭宝科 陈 峥

（华中师范大学体育学院，湖北 武汉 430079）

执行主体不完善、政策执行效率低，政策执行方式僵硬、执行手段枯燥单一，政策更新不及时、政策目标不明确，监督机制不健全、信息反馈不准确等因素制约了我国大学体育政策的有效执行。基于此，提出促进政策有效执行的优化路径：健全政策执行主体、提高政策执行效率，提升政策执行的灵活性、丰富执行手段的多样性，完善政策本身的科学性、实现政策目标的明确性，加强政策执行监控机制、提高政策执行的认同度等。

大学体育政策；政策执行；制约因素；路径

新中国成立以来，党和政府高度关注大学体育事业的发展，颁布了大量大学体育政策、法规。2015年11月国家体育总局发布的《2014年国民体质监测公报》显示，大学生身体素质继续呈现下降趋势，视力不良检出率居高不下，继续呈现低龄化倾向，各年龄段学生肥胖检出率持续上升[1]。大学体育政策的不断颁布与我国大学生身体素质的持续下降现象形成了不协调的局面，而现役的大学体育政策也未能从根本上遏制大学生体质状况下滑的局面，只是在一定程度上缓解大学生身体素质的不断下滑的现状。这是政策本身的问题，还是政策执行落地的问题？研究表明，我国体育政策法规的制定与实施之间存在巨大的差异，对上级部门制定的体育政策法规中，没有执行（26.0%）和没有被完全执行（53.6%）占到了79.6%[2]。西方学者艾利森认为：“政策方案对于政策目标的贡献率只占10%，其余90%则取决于政策的有效执行。[3]”基于此，梳理大学体育政策执行现状，正确认识和系统的分析大学体育政策执行过程中的制约因素，探索大学体育政策有效执行的优化路径，对于促进大学体育“止跌回升”，缓解大学体育政策执行与大学生身体素质持续下滑的“尴尬”局面具有现实的意义。

1 我国大学体育政策的执行现状

新中国成立以来，我国先后颁布实施了112件涉及大学体育内容的相关政策文件，年均颁布1.7件，其中，21世纪以来，共颁布大学体育政策54件，年均颁布3.4件[4]。大学体育政策的频繁颁布对于大学体育事业的发展却收效甚微，大学生体质20年来持续下滑，与大学体育政策的频繁颁布形成鲜明的对比。如，2014年教育部组织专家组对全国各级各类学校《国家学生体质健康标准（2014年修订）》测试的上报数据进行抽查复核，《中国学校体育发展报告（2015）》数据显示：抽查数据与上报数据一致性比例为小学38.6%，初中为23%，高中为20.2%，大学低至14.1%，表明我国学生体质测试上报数据造假现象普遍存在，但大学体测上报的数据造假现象最为严重。在大学体育政策执行过程中，这种“上有政策，下有对策”“有令不行，有止不禁”的政策执行方式很多见。国家相关部门也意识到在大学体育政策执行过程中的相关问题，采取了相应的措施。如，为督促和落实2014年6月教育部印发的《高等学校体育工作基本标准》，2015年6月和2016年6月教育部办公厅对于《高等学校体育工作基本标准》实施情况组织专项调研。但是，大学体育政策的执行并不顺畅，依然存在政策内容的选择执行、变通执行、象征执行或抵制执行等各种问题干扰和挑战。

2 我国大学体育政策执行制约因素分析

2.1 政策执行方式僵硬，执行手段枯燥单一

政策执行主体在政策执行过程中不注重原则性和灵活性的统一。现阶段，我国大学体育政策执行方式问题主要表现在两个方面：第一，我国政策执行采取“上令下行”单向流程，缺乏上下沟通，导致“上有政策，下有对策”、机械执行、表象执行、选择执行以及错误执行等偏离大学体育政策轨迹的执行方式的不断出现。2014年6月教育部关于印发《高等学校体育工作基本标准》的通知，部分高校在不理解其内涵和价值意义的状况下将其作为一项“任务”指标，为了更好的迎合2015年6月和2016年6月教育部办公厅关于组织开展《高等学校体育工作基本标准》实施情况的专项调研工作，简单机械的执行该政策，甚至过分的强调体育工作开展的形式、规模、影响力等。第二，政策执行的单一性“一刀切”。我国幅员辽阔，高校众多，分布较广，但我国东西部地区，城乡之间经济发展水平参差不齐，不平衡性显著。因此，各高校的体育设施、场地器材等存在的差异较大，同时，各高校大学生在锻炼习惯、锻炼意识以及锻炼的项目之间也有显著性区别。基于这些现状，在大学体育政策的执行过程中就不能采取统一的“一刀切”模式，而应该在同一标准的基础上“因域而异”的差异性具体执行。根据 2014年最新修订的《国家学生体质健康标准》来看，该《标准》规定大一、大二年级男生引体向上及格为10个；大三、大四年级男生引体向上及格为11个，但就现阶段我国大学生体质现状来看，部分地区的高校大学生是很难达到及格的标准。这样“一刀切”的标准在部分地区已经脱离了实际情况，对部分地区失去了其存在的价值意义。

2.2 政策更新不及时，政策目标不明确

正确合理的政策首先体现它是针对客观的社会问题，表现在政策所规定的各项内容能够很好地反映客观存在的现实情况[5]。任何政策的提出都应该符合当时的时代背景，与政治、经济、文化等相适应。如，1983年原国家体委颁布的《关于进一步加强学校体育工作的意见》措施3中明确提出：在经济发展落后地区可以不实施体质测试，符合当时的时代背景。显然这些条款如果不及时的更新，必然与当下的我国社会环境相悖，影响着大学体育政策的执行。当然，目前这些大学体育政策大部分都已经进行了更新，但仍然还存在着部分政策更新不及时，政策的前瞻性不足等问题，当大学体育问题产生时，才意识到政策更新不及时所带来的政策不完善的弊端。其次，我国大学体育政策目标的存在含糊其词、模糊表达的现象。如关于大学体育资源供给的问题，《高等学校体育工作基本标准》第20条规定：“体育场馆、设施和器材等符合国家配备、安全和质量标准，完善配备、管理、使用等规章制度，基本满足学生参加体育锻炼的需求”。《学校体育工作条例》第22条规定：“地方各级人民政府在安排年度学校教育经费时，应当安排一定数额的体育经费，以保证学校体育工作的开展。国家和地方各级体育行政部门在经费上应当尽可能对学校体育工作给予支持”[6]。以上规定在内容表达上使用了“基本、应当、一定数额、尽可能”等词语，为高校体育政策执行人员对大学体育政策的敷衍、表象执行提供了可乘之机。

2.3 监督机制不健全，信息反馈不准确

政策执行监督是政策执行者为使实际执行状态与计划所要达到的状态实现一致而进行的管理活动，是政策执行的保障环节[7]。首先，从制度上看，我国大学体育政策监督体制不完善，缺乏独立、常态化、过程化的监督。当前，我国在大学体育政策执行的监督方面，“对政策执行进行监控的主体单一，只注重对政策执行结果的监控，而做不到对政策执行的全过程进行监督”[8]。例如：2015年教育部办公厅关于组织开展《高等学校体育工作基本标准》实施情况专项调研和2014年教育部等六部门开展全国学生体质与健康调研工作等，这样缺乏常态化、过程化的短时间督促方式也只能捉襟见肘，很难起到实质性的作用。其次，从形式上看，大学体育政策监督形式化、表面化，很难采取强有力的措施。“对于现在的检查、监督只需做好材料就可对付，无需认真执行有关的政策；相反，必然要付出大量的时间和资源。既然能用很小的代价就可以搞定的事，那么在当今的社会环境下谁还愿意花大的代价来执行相应的政策呢?[9]”有学者都总结出领导检查监督的惯例：“学校会议室一坐，一听学校汇报，二看材料，三到体育场馆走一走。[10]”高校、政府部门对于上级了监督采取应付、敷衍等态度，最大的原因在于现阶段我国高校、政府的业绩考核评价指标中，缺乏大学生体质健康指标的考核。最后，从结果上看，大学体育政策监督反馈的信息缺乏，很难反作用到政策的本身。

3 促进我国大学体育政策有效执行的优化路径

3.1 提升政策执行的灵活性，丰富执行手段的多样性

任何政策的是否顺利执行，政策目标能否得以圆满实现，在很大程度上取决于政策执行主体的执行方式。因此，要提高大学体育政策的执行效率，必须注意政策的执行方式。由于我国“上令下行”僵硬的执行方式，缺乏政策的沟通与交流，导致政策执行过程中出现的利益冲突很难彻底消除，所以通过耐心说服，正确引导的方式讲明厉害关系，对于增强政策的认同感，为大学体育政策的有效执行扫清障碍。其次，要切合实际，以“因域而异”的原则落实大学体育政策。在大学体育政策的执行过程中，全国各地的社会、经济、文化、教育等都存在着一定的差异，所以要充分尊重“差异性”，根据实际情况落实政策目标，创造性的执行政策，切不可照章办事，一味坚持“原则性”执行政策[11]，争取从宏观上保持全国的统一性，从微观上包容地方的差异性。最后，采取适当的激励措施来引导大学体育政策的执行。适当的激励可以充分调动大学体育政策执行部门和人员的积极性，对于消除“政策执行与不执行一个样，政策执行好坏一个样”的思想具有不可替代的作用。

3.2 完善政策本身的科学性，实现政策目标的明确性

大学体育政策应该不断完善自身，要努力做到政策的前瞻性，未雨绸缪，从根本上改变我国大学体育“头痛医头，脚痛医脚”被动的尴尬局面，高位入手，顶层设计，从宏观上对大学体育未来的发展进行整体的规划。针对大学体育已经产生的相关问题及时完善相关政策，做好缺失政策的补充，并及时更新现有的大学体育相关政策，最终形成从大学体育政策的整体规划、配套政策的制定以及政策的更新和完善为一体的综合政策体系，使得我国大学体育政策自身不断合理化、科学化。同时，进一步明确大学体育政策目标，为政策的执行提供行之有效的依据和执行的效果做出合理的评价。因此，大学体育政策的制定和执行相关部门坚决杜绝具有模棱两可、表达不清和理论抽象的大学体育政策目标，通过对大学体育政策目标的不断层级细化，形成以总目标、子目标和次级目标三级目标为一体的具有可操作性、明确化、简洁化的大学体育政策目标体系。

3.3 加强政策执行监控机制，提高政策执行的认同度

任何政策不可能自动得到执行。在大学体育政策执行过程中必须建立行之有效的执行监督机制，增强主客体对大学体育政策的认同度。首先，完善大学体育政策执行监督机制，形成多元监督主体为一体的常态化、过程化、透明化的独立监督体系。在大学体育政策的执行过程中，在各级主管部门中形成“管办分离”的独立的监督机构，不定期、不间断的进行“拉网式”层层监管。其次，建立健全大学体育政策的监督过程反馈机制。对大学体育政策的执行过程中存在的问题，及时、准确、有效地进行过程反馈。最后，不断拓宽大学体育政策的外部监督途径。一方面充分调动高校师生对于大学体育政策执行情况的监督，大学生作为政策的利害关系人最有发言权，同时也增强了他们对于大学体育政策的认同度，为政策的落实实施减小阻力；另一方面努力形成体制外部的多元化监督体系，加强报刊、网络等媒体的监督力度，及时曝光各高校在大学体育政策执行过程中存在的各方面的问题，最终实现内外互动的“两层多极化”的监督体制。

[1]国家体育总局.2014年国民体质监测公报[EB/OL]．

[2015-11-25]．http∶//www.sport.gov.cn/n16/n1077/n14 22/7331093.html.

[2]杜宇峰.我国体育政策的制定与实施机制的研究[J].西安体育学院学报,2003（5）∶14-15.

[3]Allison C T. Essence of Decision [M]. Boston，Mass∶Little Brown,1971∶176.

[4]陈宝,郭宝科,李娟,等．新中国成立以来大学体育政策演进脉络研究[J].体育科技文献通报,2016（7）∶1-3.

[5]王书彦,孙晓婷．普通中学体育政策执行力影响因素探析[J].北京体育大学学报,2009（2）∶104-106+110.

[6] 杨成伟,唐炎,张赫,等.青少年体质健康政策的有效执行路径研究——基于米特-霍恩政策执行系统模型的视角[J].体育科学,2014（8）∶56-63.

[7]黄顺康.公共政策学[M]．北京∶北京大学出版社,2013.

[8]白媛媛,牛海彬．素质教育政策执行偏差分析及对策研究[J].现代教育科学,2010（2）∶106-107.

[9]谭震皖.对加强高职院校体育政策监督的思考[J]. 南京体育学院学报(社会科学版),2012（2）∶73-77.

[10]王书彦．学校体育政策执行力及其评价指标体系实证研究[D].福建师范大学,2009.

[11]李兰英.政策学[M].北京∶中国农业出版社,2013∶84.

On the Restraining Factors and Path of Policy Implementation in Domestic College PE in China

CHEN Bao, etal.
(Central China Normal University,Wuhan 430079, Hubei, China )

教育部人文社会科学青年基金项目(15YJC890007)。

陈宝（1992-），安徽庐江人，研究生，研究方向：体育政策、学校体育学。

郭宝科（1982-），山东邹平人，硕士，讲师，研究方向：体育社会学 。