民国时期现代大学治理模式的移植与本土化

鲁幽++周安平

收稿日期：2017-07-15

作者简介：鲁幽，西南大学教育学部博士生；周安平，西南大学出版与传播科学研究中心、西南大学域外汉籍研究中心主任，西南大学教授，博士生导师。（重庆/400715）

摘要：北洋政府时期，中国大学教育改革者效仿美国大学治理模式，在《国立大学校条例》中拟定了中国现代大学治理模式。《国立大学校条例》确立了由校长、教授、社会人士等利益相关主体共同参与的“多元共治”治理体制，这是移植美国大学治理体制的结果。《国立大学校条例》形成了由董事会、评议会、教务会和教授会组成的“四会共治”治理结构，这是中国大学治理结构本土化的展现。

关键词：治理模式；多元共治；国立大学校条例

中国大学治理现代化是我国高等教育研究的重要议题之一。在中国现代大学百年发展史中，美国大学模式曾对中国大学的发展产生重要影响，集中体现于《国立大学校条例》之中（以下简称《条例》）。“任何社会的法律都是为了维护并巩固其社会制度和社会秩序而制定的”[1]，《条例》亦是如此。立法者在拟定《条例》时，借鉴美国大学治理模式，孕育出中国现代大学治理模式，并通过立法的形式予以确定，这对当时及后来的大学治理实践都产生了深刻的影响。然而，受本土因素的影响，《条例》并没有完全照搬美国大学治理模式，而是对其进行了本土化改造，从而形成具有本土特色的中国大学治理结构。本文基于《条例》文本，通过探讨美国大学治理模式在我国大学发展过程中的移植与型变，来梳理我国现代大学治理模式的发展理路，为我国大学治理模式的完善提供借鉴。

一、《国立大学校条例》制定的历史背景

北洋政府时期，中国正处于现代社会的奠基和转型时期，政治经济文化环境跌宕起伏，这为中国现代大学教育的发展制造了一个极为复杂的历史环境。政治上，虽然北洋政府当政者都较为重视大学教育，但是政权的频繁更替和政局的复杂混乱，使得政府在处理大学教育的发展上显得力不从心，从而形成了相对宽松和自由的政治环境。经济上，西方列强因第一次世界大战，无暇顾及东方国家，中国迎来工业化发展的黄金时代，民族资产主义经济得到一定程度的发展，经济的发展为大学教育奠定了物质基础，也激励大学教育改革，以培养符合经济社会发展需要的各类人才。文化上，随着新文化运动发展，民主科学思潮大盛，各种教育思潮或教育观点得到广泛传播和讨论，教育界逐渐形成了学习美国大学模式推进中国大学教育改革的主导思想。

1915年4月召开的全国教育联合会指出了“壬子癸丑学制”的弊害，提出改革学校系统的草案。1921年10月仿效美国教育系统，制定新学制系统草案。1922年正式颁布新学制，即“壬戌学制”，这标志着新时期中国教育改革运动全面开始。在大学教育方面，主要借鉴美国大学的理念与制度，1924年颁布的《条例》标志着美国大学模式被正式引入中国大学法律制度之中。

二、《国立大学校条例》的主要内容及其核心成果

1924年2月23日，北洋政府教育部令第二十三号颁布了《条例》，其有正文20条，附则3条，在附则第三条中明确规定：“大学令、大学规程自本条例施行日起废止。”由此可见，《条例》替代了民国初期的《大学令》，成为调整大学教育的主要法律，开启了“壬戌学制”时期大学教育改革的新篇章。

《条例》的主要内容包括教育宗旨、科目设置、基层组织、入学结業、教学管理、学位制度和治理模式等多个方面。其一，在教育宗旨方面，《条例》第一条保留了《大学令》所确定的“教授学术”和“人才培养”教育宗旨，而且在第十条中规定“大学得设推广部”，以此增加了“服务社会”的教育宗旨。其二，在科目设置方面，《条例》第二条依然保留了文、理、法、医、农、工、商七科设置，并在第三条中规定允许设立单科大学。其三，在基层组织上，《条例》删除了《大学令》中的讲座制，在第四条中将“学门”修改为“学系”，成为大学的最基层组织。其四，在入学结业方面，《条例》在第五、第八条分别规定本科和大学院的入学资格和毕业条件，与《大学令》基本保持一致。其五，在教学管理方面，《条例》在第六条中改《大学令》的“年级制”为“选课制”。其六，在学位制度方面，《条例》在第七条中进一步明确了“学士”学位，并规定得设“学位规程”。除此之外，《条例》在第九至十八条都是关于大学治理模式的规定，而且相比于《大学令》，《条例》在治理模式方面发生了重大变革，治理模式成为《条例》革新的核心成果。

民国初期，《大学令》确立了“三体两会一座”的大学治理结构，“三体”为校长、学长、教授；“两会”为评议会和教授会；“一座”指代讲座制，其核心是以评议会和教授会为中心的“教授治校”治理体制，评议会是大学的最高权力机构和最高决策机构，教授会是大学教授主导学术事务的重要载体。《条例》在《大学令》的基础之上，仿效美国大学治理模式，确立了董事会、评议会、教务会和教授会四会共治的治理结构，其中董事会为政府和社会人士参与大学治理提供了条件，校长在大学治理过程中居于主导地位，评议会和教授会是教授参与大学治理的主要路径，从而形成由校长、教授、社会人士和政府共同参与的“多元共治”治理模式，这是我国现代大学“多元共治”治理模式的最早尝试，也是《条例》移植美国大学模式所取得的核心成果。

三、美国大学治理模式的典型特征

美国大学“共同治理”模式是由校长、教授、学生和社会人士共同参与的“多元共治”治理体制，其主要有以下三点典型特征：其一，以学术自由为基点。1915年1月，以杜威为代表的美国部分大学的教授在纽约联合成立了“美国大学教授协会（AAUP）”，公布有关学术自由的声明，提出学术自由在大学中的基石地位，并在制度上确立学术自由理念。学术自由是现代大学的精神内核，也是大学内部治理的逻辑基点，摒弃了学术自由思想，大学治理也就不能实现其功能。美国大学秉持学术自由思想，把学术自由理念作为大学治理的基点，将学术自由作为一种精神贯穿于大学治理的整个过程，并通过制度加以维护，以保障大学治理朝着实现大学功能的方向发展。其二，以民主化管理为原则。民主化管理是美国大学治理的传统思想，也是美国大学治理的基本原则。根据实用主义教育思想的观点，民主社会的存续需要教育的支持，而民主社会所蕴含的“民主秩序”又是民主教育存在的前提。为了实现大学教育之目标，首先应在大学营造一个良好的“民主秩序”，而“民主秩序”的营造要求大学教育趋向民主化方向发展，实行民主化管理，美国大学设置以校长、教授、学生和社会人士共同参与的治理模式正是这种民主化管理理念的具体呈现。其三，以社会参与下的多元共治为路径。“社会参与”是美国大学治理模式的典型特征之一，其实现路径是董事会统摄下的“四会共治”治理结构。美国大学董事会制度的发展较为完善，无论公立或者私立大学，董事会都是美国大学的最高权力机构和最高决策机构。董事会的成员由工商企业界人士、慈善家、卸任官员、杰出校友等社会人员组成，其职责主要是处理任命校长、管理经费等重大事务，这就为社会力量参与大学治理提供了实施路径。endprint

四、《国立大学校条例》对美国大学治理体制的移植

《条例》在移植美国大学过程中取得的核心成果是“多元共治”治理体制。效仿美国大学“多元共治”治理体制，《条例》确立了由校长、教授、社会人士和政府等多元主体共同参与的大学治理体制，这是我国大学“多元共治”治理体制的最早实践，对之后我国大学治理体制的演变和治理理论的发展都产生了深远的影响。

（一）设立社会人士参与治理的董事会制度

效仿美国大学董事会制度，《条例》增设了大学董事会。《条例》第十三条第一款规定：“国立大学校得设董事会，审议学校进行计划及预算、决算暨其他重要事项”。并规定了董事会的组成人员：“（甲）例任董事，即校长；（乙）部派董事，由教育总长就部员中指派者；（丙）聘任董事，由董事会推选呈请教育总长聘任者，第一届董事由教育总长直接聘任”。《条例》第十三条第二款规定：“国立大学校董事会议决事项，应由校长呈请教育总长核准施行”。

在中国大学教育发展史中，董事会制度较早存在于中国独立创办的私立大学教育实践之中。清末时期，中国独立创办的私立大学就开始尝试设立董事会制度，如1874年徐寿在其拟定的《格致学院章程》中提到“经理书院各务，公举董事八人”[2]；1905年马相如等创办复旦公学（复旦大学前身）时，为筹得办学经费奔走努力，虽无董事之名，却行董事之事，被认为是中国校董事会制度的萌芽。民国以来，国家处于持久动乱之中，教育经费难以保障，筹措和管理经费成为创办大学的首要大事。为了筹集经费，私立大学在创办之初一般会成立董事会，专责筹措和管理经费的事宜。1913年1月16日，北洋政府教育部制定了《私立大学规程》，其中专门规定了“私立学校的代表是校董事会”。《私立大学规程》关于设立董事会的规定，促进了董事会制度在中国私立大学中的推广，如1913年1月24日的《民立报》关于复旦公学召开第二次董事会议的报道。[3]

中国公立大学设立董事会制度始于新文化运动以来的北洋政府时期，影响其形成的因素有内外两个方面。外部因素主要有两点：其一，美国大学董事会理念和制度的移植；其二，中国传统校董事会实践经验的影响。内部因素主要也有两点：其一，教育经费问题。北洋政府时期，无论公私大学都面临着教育财政危机的问题，引入董事会制度成为公立大学解决教育财政问题的客观需求。如1917年清华大学创建时设立董事会主要负责对庚子赔款等教育经费的管理工作；1921年东南大学创办时设立董事会除增强社会影响力之外，主要还是为了解决经费不足的问题；1924年北京师范大学创办时设立董事的直接动因便是筹措经费。设置董事会制度为政府解决教育财政危机提供了契机，使得政府也支持公立大学设立董事会，甚至通过立法形式在全国推广，这就直接促成董事会制度在《条例》中的确立。其二，大学自治问题。民国时期，大学教育改革先驱极力倡导大学自治，试图在大学中引入董事制度，保障办学自主权，使大学独立于政治之外，如蔡元培《致北京国立各校教职员联合会议函》中提到：“北京政府破产之势已成，而政客官僚摧残教育之计划方兴未艾……鄙意似宜及此时机，由八校教授会公推全国最有信用之人物，组织一北京国立八校董事会，负经营八校之全责。”[4]由此可见，大学中设立董事会也是部分教育界人士追求大学自治的美好期望。

基于《条例》第十三条之规定，我们可以得出以下两个观点：第一，董事会在大学治理过程中居于统摄地位。《条例》规定董事会处理学校计划、经费筹支等与学校干系重大的事务，而且在第二款中还规定了经教育总长核准的其他事项，如此规定实际上赋予了董事会相当大的权力，使得董事会在大学治理结构中居于最高统摄地位。美国大学董事会是最高的权力机构和决策机构，由此可见，中国大学董事会是移植了美国大学董事会制度。第二，董事会体现出社会力量参与大学治理的鲜明特征。根据第十三条之规定，允许聘任社会人士出任董事，这就为社会力量参与大学治理提供了条件，这也是移植美国大学董事会制度的结果。

（二）确立校长在大学内部治理结构中的主导地位

《条例》第十一条规定“国立大学校设校长一人，总辖校务，由教育总长聘任之”；第十二条规定了教授由校长延聘；第十三条规定了校长是董事会的当然组成人员；第十四条规定了由校长参与组织评议会。

与《大学令》一样，《条例》也规定校长总辖校务、校长负责组织评议会，但是《条例》还进一步扩大了校长的权限，这主要体现在三点：其一，校长不仅是大学董事会的当然组成人员，并且当董事会需要增加其他议决事项时，须由校长呈报教育部，这就凸显了校长在董事会中的特殊地位。其二，《大学令》中没有关于教授延聘问题的规定，《条例》规定国立大学教授由校长延聘，这就使得教授的延聘、晋级皆由校长管控，教授须对校长负责，这为校长通过选拔教授来干涉学术自由提供了机会。其三，民国大学校长在实践中发挥着重要作用。民国时期的大学校长可谓校长之典范，他们基于自身的学术威望和教育热情，为大学的创建与发展发挥极为重要的作用，如蔡元培之于北京大学，郭秉文之于东南大学，李登辉之于复旦大学，张伯苓之于南开大学等等。这些校長享有较高的声誉，也获得政府的支持，无论是在董事会，抑或是评议会，大学校长都居于核心地位，在其带领下的评议会、教务会等机构几乎完全获得了大学的行政管理权，在大学治理中发挥着主导作用。

19世纪初期，美国大学校长在大学内部治理结构中同样也是居于主导地位。一方面，那一时期的美国大学涌现出许多著名校长，如哈佛大学的艾略奥特校长、康奈尔大学的怀特校长、霍普金斯大学的吉尔曼校长等，他们自身具有比较高的社会威望，为大学发展作出了重要贡献，从而奠定了校长的主导地位；另一方面，随着社会的发展、大学规模的扩张，大学校长已经不能仅局限于学者、牧师、医生等群体，其在行政管理方面的能力愈加受到重视，这就凸显了校长在大学中行政管理者的角色。因此，虽然不能认为是绝对的移植，但是可以看出《条例》中对校长的定位与美国大学校长的地位具有很强的相似性——校长在大学内部治理结构中居于主导地位。endprint

（三）设计教授参与大学治理的评议会和教授会机制

立法者在拟定《条例》时，为了满足教育界关于倡导教育独立、学术自由的期望，设计了保障教授参与大学治理的两条路径：评议会和教授会。

第一，关于评议会。中国大学评议会制度始创于民国初期的《大学令》，其中评议会是大学最高的权力机构和决策机构，也是教授参与大学行政管理的主要路径。《条例》第十四条规定：“国立大学校设评议会，评议学校内部组织及各项章程暨其他重要事项，以校长及正教授、教授互选若干人组织之。”由此可见，《条例》虽然保留了评议会制度，但评议会已不是大学里最高的权力机构和决策机构，其权限受到了极大的限制，主要负责评议学校内部组织及章程等事项，成为学校重大事务建议、咨询的立法机构。在世界教育史中，评议会制度起源于欧洲中世纪大学，在德国大学得到制度化完善，后被世界上其他国家所借鉴，包括中国（民国时期）、美国和日本等。19世纪后期，评议会制度传入美国，最早于1880年在霍普金斯大学设立评议会。后来由于学校规模扩大、管事事务繁增，评议会的权力内容发生了变化，大学中的行政、教学管理等工作逐渐不再由评议会直接管理，而由评议会其下成立的各专门委员会具体负责，评议会成为负责学校规划、校长遴选、财务规划等重大事务的建议和咨询机构，使得大学决策和执行机构分离，大学治理更加趋向于民主化。因此，从内容上看，《条例》中所规定的评议会实际上是移植美国大学评议会制度的结果。

第二，关于教授会。中国大学教授会制度最初也是在《大学令》中得以确定，教授会是教授处理大学学术事务的主要手段，是民初大学“教授治校”制度的核心表征。《条例》第十七条规定：“国立大学校各科、各学系及大学院，各设教授会，规划课程及其进行事宜，各以本科本学系及大学院之正教授、教授组织之。各科系规划课程时，讲师并应列席。”因此，从内容上看，《条例》中规定的教授会也是负责规划课程和教学等学术事务的机构。然而，《条例》仅在科系两级设有教授会，在校级层面并没有设立教授会，而是设立了评议会。教授会负责科系两级的学术事务，评议会负责学校层面的学术事务，教授会和评议会相结合，是教授参与大学治理的主要路径。

五、美国大学治理模式在《国立大学校条例》中的流变

《条例》所确定的大学治理模式主要是仿效美国大学治理模式的结果。然而，为了满足政府的需要、兼顾教育界的期望，立法者在参照美国大学模式拟定《条例》时，对美国大学治理模式进行了修改，展现出具有本土特色的变化，形成由董事会、评议会、教务会和教授会组成的“四会共治”治理结构。

（一）政府借助董事会参与大学内部治理

根据《条例》十三条之规定，董事会实质上受制于政府。一方面，董事会的所有组成人员都要由教育总长来聘任；另一方面，董事会的部分权限须经教育总长核准。由此可见，董事会的组成和权限都是由政府控制，董事会实质上并不能完全独立地行使决策权，政府借助于董事会可以参与大学的内部治理，这与美国大学中董事会完全独立于政府截然不同。究其缘由，主要是因为两国大学治理传统的不同。美国大学教育史中，美国大学（英式学院）先于联邦政府而存在。联邦政府成立之后，为了保障美国各州教育的自主权，联邦宪法规定联邦政府不具有直接管理教育（包括大学教育）的权限，教育由各州政府负责。1918年的达特茅斯学院案中，最高法院的判决认为学院一旦建立，便自己掌握自己的命运，政府无权干预，即使是公立大学，政府也只能通过财政、规划、评估等手段施以影响，以此强化大学独立自治的原则。[5]董事会作为美国大学最高权力机构和决策机构，不受政府控制，独立行使决策权和管理权，确保大学的独立自治。与美国大学自发而生不同，中国高等教育自古以来主要都是依靠统治阶层的推动而得以持续发展，因此，高等教育受到统治阶层的严密管控。近代以来，我国长期奉行国家主义教育思想，尤其在1922年之后，国家主义教育思想更为倡盛[6]，政府不断强化对大学的管控，设立董事会成为政府管控大学的理想方式。

（二）董事会、评议会、教务会和教授会“四会共治”的治理结构

相比于美国大学治理结构，《条例》增设了教务会议。《条例》第十七条规定：“国立大学校设教务会议，审议学则及关于全校教学、训育事项，由各科各学系及大学院之主任组织之。”从文本内容来看，教务会议的职责主要是审议学则、全校教学、训育等教学和行政管理事务，与《大学令》中规定的评议会权力内容相仿，是《大学令》中评议会和教授会权力的拨离与重新组合，属于大学内部的教学行政管理机构。实际上，在《条例》规定教务会议之前，我国已有与教务会议相关的立法与实践。清末时期的大学堂章程中设有“教务提调”，专门负责教务事务，如1904年的《奏定大学堂章程》在教员管理员章第一节中规定大学堂应设“教务提调”[7]。民国以来，多数国立大学设有教务会议，如北京大学、北洋大学、东南大学等，这些大学在教务会方面的运作实践为《条例》确立教务会制度提供了经验借鉴。

《条例》确立了由董事会、评议会、教务会和教授会组成的“四会共治”治理结构。从内容上看，董事会负责规划、预算等重大事务，评议会负责提供建议和咨询，教务会负责审议全校教学和行政事务，教授会负责科系两级的学术事务，从而保证学术和行政事务各行其道；从结构上看，董事会居于统摄地位，评议会、教务会议和教授会三会处于分权共治的关系，从而形成一个相互制衡、互为补充的治理秩序；从人员上看，董事会为政府和社会力量参与大学治理提供了条件，评议会辅助校长权力的正当行使，教务会和教授会是教授参与大学治理的主要路径，四会结构有利于充分吸收校长、教授、社会人士和政府等多元主体共同参与大学的内部治理，从而实现“多元共治”的治理效果。

“四会共治”治理结构使大学内部权力各行其道、相互制衡、互为补充，使大学利益相关主体能够更广泛地参与大学治理，使大学治理更加趋向科学化、规范化和体系化，其反映了社会参与的民主化、多元化的治理理念，其運作过程对当下我国大学治理模式的变革和治理理论的完善都具有重要的借鉴价值。

参考文献：

[1]瞿同祖.中国法律与中国社会[M].上海：中华书局，2007：1.

[2]陈学恂.中国近代教育史教学参考资料（上）[C].北京：人民教育出版社，1986：232.

[3]复旦大学校史编写组.复旦大学志（第一卷1905-1949）[C].上海：复旦大学出版社，1985：92.

[4]高平叔，王世儒.蔡元培书信集（上）[C].杭州：浙江教育出版社，2000：672.

[5][美]亚瑟·科恩.美国高等教育通史[M].李子江，译.北京：北京大学出版社，2010：55.

[6]舒新城.近代中国教育思想史[M].福州：福建教育出版社，2006：233.

[7]上海商务印书馆编译所.大清新法令[M].上海：商务印书馆，2011：171.

（责任编辑钟嘉仪）endprint