去行政化激活公立医疗机构

去行政化激活公立医疗机构

■ 专栏 ■何继明清华大学中国医疗服务治理研究中心副主任

目前，我国医疗卫生服务机构仍具有浓厚的行政色彩，还在按行政隶属关系授予公立医疗机构行政级别，其中，基层卫生机构（社区卫生中心和卫生院）工作人员也按公益一类实行编制管理。由于管办不分，有关部门通过药品统一招标干预医药价格也就顺理成章；各公立医疗机构基于行政文件规定的职责分工，其卫生服务体系也只围绕“以疾病为中心”“以病人为中心”。

由于医疗卫生机构行政级别的差异，在获得政府资源配置和吸引社会资源进入等方面都形成严重不平等，而不同行政级别的医疗机构之间事实上都在直接进行业务竞争，形成医疗机构的规模两级分化。为数不多的三甲医院膨胀为世界一流的“巨无霸”挤在大都市的闹市区，散布在普通居民区的基层医疗机构则是惨淡经营。大大小小的医院都在提供着业务雷同、质素不同的医疗服务，都在为病人诊疗、开药、手术。基层卫生机构还长期被行政管理机构制定的各种任务指标压得喘不过气来，天天要应付上级部门没完没了的各种检查考核。

另外，公立大医院由于数量规模空前增加，医疗专业人才培养跟不上，大医院就变着法子从基层医疗卫生机构挖人才，掏空基层技术骨干。由于行政体制的制约，长期以来公益性健康事业似乎只为不健康的人群服务，受到行政规范严格管制的经营范围、分配机制都是卡住新业务的瓶颈，面对健康服务市场新需求，公立医疗机构迟迟没有反应。更因为基层卫生机构是一类公益单位人员编制管理，没有人事管理自主权，健康管理等非医药人才难以进入，本来很有优势的基层卫生机构无法相应转型为符合民众需要的健康服务机构。

党的十八届三中全会提出“逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”，可是，将近5年时间过去了，我国医疗卫生机构管理行政化格局几乎还是“铁板一块”，公立医疗机构管理人员官僚化依旧，医院管理行为行政作派亦然。

我国新医改推进“医联体”和“医共体”建设，希望通过区域内就近整合医疗服务供给侧资源，改善我国医疗卫生资源总体效率长期偏低的局面。但是，不同行政隶属关系的围墙隔断了资源整合，甚至以大医院帮扶小医院为初衷的松散型医联体机制都异化为大医院对基层医院的“虹吸”。

可喜的是，当前深圳罗湖医院集团模式的医疗联合体改革，采用理事会制度实现去行政化，医院更加快速地发展壮大。罗湖明确规定新组建医共体模式的罗湖医院集团保持公益一类性质，但不定行政级别。原来5家区医院处级行政待遇和35家社康中心科级行政待遇都不再延续，其管理班子成员由理事会面向全国公开招聘，全院工作人员也不再有行政级别待遇，一律按专业职称系列和岗位职责以及绩效等指标确定待遇。医院集团没有行政级别，原来最为复杂的人事管理变得简单高效，为集团内部因事设岗、因岗聘任、竞争上岗，形成了制度性优势，为集团吸引国内外高级人才创造了有利条件。安徽天长医共体模式改革，确定两所公立医院事业编制周转池规模为932个，基层医疗卫生机构编制周转池规模为42个，为医院人才队伍建设提供可持续性编制保障，解决医疗机构人才短缺问题。财政足额安排县级公立医院运行经费，对基层医疗机构实行定项补助政策，按卫生院编制内实有人数全额核拨人员经费。同时创新人才使用方式，营造良好的职业发展空间。两所公立医院实行全员聘用，按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立了能上能下的用人机制。

罗湖的去行政化和天长的编制创新，没有导致基层医疗不稳定。两个综合医改典型地区的最新实践，有力地证明着医疗卫生系统的去行政化和去编制化是可行的。■