高校预算资金政府绩效评价研究

李玉松

摘要：文章首先论述高校预算资金政府绩效评价的主要内容，然后深度分析目前存在的问题与障碍，并有针对性的提出对策与建议，期望为我国高校预算资金政府绩效评价提供借鉴与依据。

关键词：高校；预算资金；政府绩效评价；问题；对策

一、高校预算资金政府绩效评价的主要内容

以被审计单位应履行的公共职责为基础，以预算资金的管理和使用为对象，监督和评价其管理效能、使用效益和职责履行效果，是预算资金绩效评价的主要内容。

（一）资金管理效能评价

资金的管理效能评价涉及三方面内容，一是评价预算编制的科学性，主要评价预算编制的完整性、合法性、合理性三方面；二是评价预算执行的有效性，主要是评价预算执行过程的有效性，检查预算调整的原因及调整项目、数额、措施和有关说明，预算追加和调整是否编制追加和调整方案，并经法定程序审批后执行；三是评价管理和控制的有效性，主要是评价职责划分的科学性、评价内部管理制度的健全性和评价管理制度执行和内部监督的有效性。

（二）评价预算资金使用效益

无论是否纳入预算管理，资金使用效益评价均涉及经济性、效率性、效果性三方面，是绩效评价的重点。被审计单位内部各部门使用的资金数量不同，各类资金的使用目标不同，因而评价的侧重点也有所区别，应结合实际确定具体的评价内容。

按照事业单位支出及分类，本文将高校支出项目归并为5大类：第一类拨出经费、拨出专款、对附属单位补助、上缴上级支出四项内容；第二类经营支出、成本费用、销售税金三项内容；第三类专项支出；第四类事业支出；第五类结转自筹基建。

二、开展高校预算资金政府绩效评價存在的问题

预算资金政府绩效评价的开展受到多因素的综合影响，需要各种资源条件的配套支持。

（一）现行绩效评价体制的不完善

在我国现行行政模式的评价体制下，各级审计机关在本级政府和上级审计机关的领导下开展审计工作。审计机关对本级政府的审计实际上属于政府的“大内审”，这种监督行为的独立性必然受到一定的影响，这种情况对于地方审计机关开展的绩效评价表现尤为突出。地方政府和高校之间的利益关系，以及地方审计部门和地方政府之间的隶属关系，使得地方审计部门的独立性降低，也使得地方高校资金使用的绩效问题长期得不到关注。

1. 政府审计独立性不足

政府审计机关不能独立评价被审计单位，甚至在向本级人大提交审计报告之前都要先经本级政府通过，并以政府的名义提交。在这样的机制背景下开展绩效评价，政府对绩效报告的内容具有选择权，审计工作走过场就成了必然结果。

2. “同级审”模式的弊端

“同级审”模式具有先天的不足，容易受到本级政府的行政影响。地方政府和高校的利益息息相关，政府也希望高校能够管好、用好资金，有较好的教学质量和较高的办学效益。万一高校资金的管理和使用出了问题，政府有可能出于“保护主义”心理而在审查审计机关的审计结果报告时将其“过滤”处理掉。

（二）相关法律法规不完善

依法审计是审计的基本原则，政府绩效评价也不例外。西方国家大多都建立了详细的政府绩效评价准则和指南，我国目前还没有这方面的具体规定，绩效评价工作上无法可依。虽然新颁布的《审计法》已经明确了绩效评价的法律地位，体现了更高层次的立法目标，也体现了评价职责的变化，但仅是对评价目标的一般概述；现行的政府审计准则是针对财务收支审计制定的，与政府绩效评价执业标准、程序方法、评价指标体系等相关的内容尚未形成体系，无法满足开展绩效评价的需要。

（三）责任追究制度不到位

绩效评价反应的问题引起了舆论和社会公众的广泛关注，但是被审计出来的问题未能深入追究、有关责任人未受到严肃查处、拿不出一个负责任且经得起历史检验的处理结果，使人们对评价的价值产生了怀疑。这有两方面原因，一是审计机关本身既缺乏直接处理处罚的权力也缺乏跟踪落实的热情，只注重绩效评价而对结果不能依照法律规定做出责任追究；二是被审计单位评价后的整改压力不大，“年年岁岁错相似”的情形自然屡屡出现。责任追究制度的不到位，已经给绩效评价工作的发展造成了严重的影响。

（四）审计人员的素质限制

绩效评价对审计人员的业务素质要求较高，现有审计人员的业务水平和专业胜任能力可能无法满足绩效评价项目的要求，如管理理论和知识欠缺、缺乏应有的分析判断能力、绩效信息掌握不充分等，都会导致绩效评价的“不伦不类”；绩效评价思路狭窄陷于财务审计之中、方法手段陈旧，也都会是绩效评价“变形走样”。

三、推进高校预算资金政府绩效评价发展的对策与建议

排除现有的障碍性因素，推进预算资金政府绩效评价的发展，本文认为应从以下方面采取行动。

（一）进一步改革现行评价体制

首先，实现中央对地方审计机关的单一领导体制。通过实现中央对地方审计机构的垂直领导来增强地方审计机关的独立性，将地方审计机关从地方行政机关的权力范围中脱离出来，使其业务和行政都直接受国家审计署的领导，不仅使地方审计机构的独立性得以加强，也有利于打击地方保护主义、规范市场经济秩序。

其次，实行“同级审”与“上审下”相结合。由上一级审计机关统筹安排，审计结果报告当地人大和政府，既可以有效消除本级审计机关的顾虑，也可以充分发挥上级审计机关的超脱地位为下级审计机关提供支持，帮助其打开局面、树立权威，有利于绩效评价查出重大违规或效益低下等问题得到依法有效处理。

（二）建立健全政府绩效评价规范

尽快建立健全政府绩效评价规范，使这项工作制度化、规范化、科学化，有助于确保绩效评价工作的质量和效果。审计机关应广泛借鉴国外的成功经验，认真总结经济责任审计和专项资金审计中取得的绩效评价经验，制定科学、系统的政府绩效评价准则，并考虑分门别类出台具体准则，以满足绩效评价推广的需要。endprint

（三）合理确定绩效评价评价标准和评价指标体系

绩效评价标准多种多样，不同的人有不同的理解和判断，所得的结论差异较大。政府审计机关应尽可能地占有相关资料，了解不同机构组织、不同级别的有关经济、生态、社会效益的评价标准如计划标准、历史标准、国际标准、国内标准、行业标准、经验标准等，以便于进行绩效评价时合理采用。

建立一套科学可行的、包括经济效益、社会效益、生态效益的评价指标体系，也是开展政府绩效评价的当务之急。经济效益指标可以参考企业经济效益指标而定，社会效益和生态效益指标则应根据不同行业、不同性质的被审计项目的具体内容而定。

（四）提高审计人员的素质和技能水平

从国外绩效评价实践来看，各国审计机关人员构成呈多元化趋势，审计人员除主修会计、审计以外，还应具备管理学、经济学、社会学等学科的知识。审计师队伍中，既有律师、工程师、数学家，又有计算机专家、政治学家、社会学家。因此，采取有效措施提高审计人员的业务素质和技能水平，是绩效评价能否深入展开的重要条件。

首先，应加大培训力度。要调整培训内容，增加管理学、经济学、统计分析方法、绩效评价方面的知识和技能培训；还可以考虑改进培训方式、增加培训时间、严格成绩考核等措施，以保证培训的质量和效果。

其次，应考虑调整审计队伍的结构。可以在现有审计人员的基础上进行资源重组，充分发挥现有审计资源的作用；也可以考虑充实审计力量，如调入工程师、计算机专家、绩效评估专家等专业人才，借调相关专家参与绩效评价工作，甚至利用被审计单位的内部审计资源来弥补审计队伍的不足。

（五）灵活应用各种绩效评价方法

考察发达国家的绩效评价开展情况，除了传统财务审计方法外，广泛运用于绩效评价的方法还包括管理学、统计學、投入产出分析、生产力经济学等各门学科的方法，如综合指数法、目标评价法、模糊数学分析、生产函数法、成本—效益分析、平衡计分卡等。审计人员在开展政府绩效评价时，应从中选择适合我国国情的技术方法并将其与财务审计方法相结合，灵活地加以运用。当然还应该积极创新，积极探索符合我国国情的新技术、新方法以及是于网络环境下的绩效评价新方法、新手段。

总之，绩效评价对审计资源和审计环境条件要求较高，现在广泛推广还有一定的难度。除了采取以上措施外，还应该尽快建立相关的数据库、丰富和完善绩效评级标准、进一步明确绩效考核指标，为绩效评价的推进创造必要的条件。

参考文献：

[1]王丽萍、郭岚、张勇.高校新绩效预算管理的组合评价方法研究[J].会计研究，2015（02）.

[2]许盛.高等教育财政支出绩效评价问题初探[J].教育财会研究，2006（02）.

（作者单位：河北医科大学财务处）endprint