社会力量参与社会救助的优势、途径及风险防范

唐果+陈恺宇+徐建军+贺翔

摘要：社会力量参与社会救助能够多渠道、有效地筹集社会救助资源，准确了解弱势群体救助需求，及时弥补政府救助范围、方式的不足，提供更加专业化的社会救助。社会力量参与社会救助的途径可以分为间接参与途径和直接參与途径。但社会力量参与社会救助有可能会带来一些风险，为了防范风险，首先要强化政府监管，其次要建立健全独立的第三方评估机制，最后要加强社会监督。

关键词：社会力量；社会救助

中图分类号：D632

文献标识码：A

文章编号：1009-5381（2018）01-0124-05

长期以来，我国比较重视各级政府在社会救助中的责任和作用，在一定程度上忽视了社会力量在社会救助中的作用。2014年2月，国务院颁布了《社会救助暂行办法》，第一次把社会力量参与社会救助作为单独一章进行阐述，这体现了我国政府对社会力量参与社会救助的日益重视。在中国知网（CNKI）上以“社会力量救助”作为内容检索条件对学术论文进行模糊检索，截至2016年10月，只发现10篇相关学术论文。可见，当下国内学术界对社会力量参与社会救助研究比较欠缺。社会力量参与社会救助虽然能够改善我国社会救助水平，但也存在一些风险。目前，没有国内学者对社会力量参与社会救助的途径及其风险防范进行系统研究，课题组对社会力量参与社会救助的优势、途径及风险防范进行了分析与思考，以期有助于推进我国社会救助事业的发展。

一、政府促进社会力量参与社会救助的主要动因

（一）“治理”理念逐渐深入人心

2013年召开的党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，表明党和政府对社会政治发展规律有了新的认识。从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。治理理念重视社会管理力量多元化，强调处于市场与政府之间的第三部门管理社会的必要性。正如弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克所说：“第三部门常常能够，而且也应当能够以更为有效的方式为我们提供大多数我们在当下仍然以为必须由政府提供的服务。”[1]

（二）社会救助形势比较严峻

根据我国制定的每人每天生活支出1美元的贫困标准，截至2016年，中国农村有7000多万贫困人口，城市有1000多万贫困人口，这些贫困人口主要集中在贵州、云南、四川、广西、湖南、河南等经济欠发达省份。如果按照国际上通行的每人每天生活支出1.25美元的贫困标准，那么中国还有两三亿贫困人口。而且，随着供给侧结构性改革进一步推进，钢铁、煤炭、水泥等行业去产能的深入实施，也可能会造成一些人因下岗失业而陷入贫困。

（三）社会救助中存在政府失灵

虽然经过几十年的努力和发展，我国社会救助制度建设取得了很大成就，公民的基本社会保障权益初步得到确立，以最低生活保障制度为核心的社会救助体系框架基本形成，救助力度持续增大，救助发挥的作用越来越大，但是，社会救助中依然存在政府失灵。例如，一些经济欠发达地区的政府受财政状况制约，社会救助资金短缺，无法对困难群众实现应保尽保；有些地方政府对申请社会救助的困难群众的资格审查程序复杂，资格审查耗时较长，造成部分困难群众不能及时得到救助甚至放弃救助；生活救助、医疗救助、住房救助、教育救助等各种社会救助专业性较强，相关政府部门因缺乏相关专业人才而造成社会救助效率不高；部分政府部门工作人员官僚主义严重，缺乏服务意识，导致社会救助水平低下。

二、社会力量参与社会救助的主要优势

（一）能够多渠道、有效地筹集社会救助资源

社会力量具有动员、整合包括公益慈善资源、志愿资源等社会救助资源的功能。非营利组织由于其特殊的价值观、主体的志愿性、盈余不可分等特点，能够吸引民间救助资金。[2]《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2016）》指出，目前，慈善会系统和基金会系统接受的慈善捐赠约占中国慈善捐赠资源的80%，处于中国社会捐赠的主导型地位，政府民政系统接收捐赠量已经不足百亿元。这证明了非营利组织能够多渠道、有效地筹集社会救助资金。

随着中国经济发展及企业管理日益成熟，越来越多的企业主动承担企业社会责任，不仅积极进行慈善捐赠，还为弱势群体提供就业机会。

近几年，随着我国法治慈善不断取得进展，公民个人参与慈善事业的积极性不断提高。尤其是在“互联网+公益”浪潮的推动下，公民个人捐赠行为发生了显著变化，碎片化、随时随地的小额捐款成为“互联网+公益”的主要社会捐助形式。以腾讯公益为例，2015年，腾讯公益平台上的年度捐款总额就超过了5亿元。此外，随着公民社会的逐步形成，志愿服务等志愿活动日益成为公民社会生活中的重要组成部分。2015年，我国登记注册的志愿者人数超过了1亿人，参与志愿服务的活跃志愿者人数为9488万人。[3]

（二）能够准确了解弱势群体救助需求，及时弥补政府救助范围、方式的不足

由于政府财力有限及公平性考量，弱势群体陷入贫困的原因各不相同及其救助需求的多样性，造成包括低保边缘人群、支出型贫困家庭在内的一些困难群众无法被纳入政府救助范围。另外，政府救助方式主要是现金救助，而弱势群体救助需求是多种多样的，既可能需要现金救助，也可能需要看护、心理疏导或能力提升等服务救助。民间性是社会力量的特点之一，社会力量的民间性使其能够深入到弱势群体之中，准确把握他们的救助需求，有助于社会力量根据实际情况及时采取科学、有效的社会救助措施。例如，我国的罕见病患者有千万人之多，但是大多数治疗罕见病的药物没有被纳入医保目录，导致一些罕见病患者因经济原因不能及时得到有效治疗，在精神上、身体上备受煎熬，而民间成立的各种各样的罕见病非营利组织在一定程度上弥补了政府在这方面的欠缺。以瓷娃娃关怀协会为例，该组织根据成骨不全患者的不同情况及需求，通过医疗救助、创办杂志、召开患者座谈会等途径，不仅在医疗、生活等物质方面为患者及其家庭提供帮助，还对患者实施心理疏导，进行精神救助。endprint

（三）能够提供更加专业化的社会救助

志愿性是非营利组织的特点之一，许多非营利组织成员是由从事某一行业的专业人员组成的，他们除了自身本职工作外还参加志愿性活动，故其在提供相关专业性社会救助方面具有较大優势。而且，由于大多数非营利组织、企业和公民个人长期处于某个专门领域，专注于某些特定的社会群体，故其累积了丰富的相关经验，具有较高的专业化能力。例如，河北经济大学心理学教授刘猛成立了“妈妈之家”，为汶川地震中因丧子而成为失独者的母亲们提供心理救助，象这类专业人士或专业团体在向弱势群体提供法律援助方面就具有专业优势。

三、 社会力量参与社会救助的途径

社会力量参与社会救助的途径分为间接参与途径和直接参与途径。

（一）社会力量间接参与社会救助的主要途径

间接参与途径指社会力量通过影响社会救助政策的制定、监控社会救助政策的执行等途径来参与社会救助。政策制定过程包括议程设立、方案规划、方案合法化等功能活动环节，社会力量影响社会救助政策的制定主要体现在两个方面。一是推动与弱势群体相关的问题进入政策议程。通常，社会公众要求政府采取行动解决各种各样社会问题，但是只有一小部分社会问题会被政策制定者关注并感到必须加以处理而提上议事日程。[4]弱势群体作为分散的个体，由于能力、财力、精力、时间有限，难以采取有效行动向政府表达利益诉求和参与社会决策过程。而一些非营利组织、企业和公民能够把弱势群体个体组织起来或者自己出面通过游说、宣传、抗议等方式引起政府对弱势群体相关问题的关注，出台相应政策。例如，由邓飞等500名记者倡议发起的为贫困地区小学生提供免费午餐的计划，使农村学生营养问题得到了政府关注，国家最终出台了农村义务教育学生营养改善计划。二是提高社会救助方案规划的科学性。方案规划是政策制定中的最重要的一个环节，是对政策问题的分析研究并提出相应解决方案的活动过程。它是一种研究活动，需要借助专家学者的力量来展开问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择等活动，一些公民个人、企业和非营利组织中的专业人士能够在社会救助方案规划中提供专业性的意见。同时，方案规划也是一种政治行为，众多规划参与者因各自利益、价值观和信仰不同而相互影响和制约，社会力量在社会救助方案规划中能够为弱势群体争取尽可能多的利益。

（二）社会力量直接参与社会救助的主要途径

社会力量直接参与社会救助的途径指包括公民、非营利组织、企业在内的社会力量直接参与社会救助的途径。

公民个人直接参与社会救助主要有两条途径。一是公民个人通过慈善捐赠参与社会救助。公民个人出于各种原因进行慈善捐赠，这种慈善捐赠行为通常在捐助者与慈善组织之间展开，受到多方面因素、多个环节的影响。1.慈善捐赠者方面。从捐赠者方面来看，捐赠者的人口学特征、人格特质、价值观、当下的情绪状态和认知状态等四个因素综合影响其作出慈善捐赠决定。2.慈善组织方面。从慈善组织方面来看，公众对慈善组织的信任度对募款效益具有举足轻重的影响。善款流向和慈善组织行政支出的不透明都是损害捐赠者信心的主要原因。慈善组织可以从两个方面来促进公民个人的慈善捐赠行为：一方面是从慈善组织的定位、管理和运行上来提高公众的信任度，另一方面是慈善组织在与慈善捐赠者的互动中强化其心理需求或动机。3.社会环境方面。慈善捐赠行为是一项社会性活动，其产生有社会性的原因，是社会文明程度的一个标志。文化影响与社会情境也是影响公民个人的慈善捐赠行为的重要因素。如果社会环境过于强调“钱”这个概念，那么这有可能破坏公民个人的慈善捐赠行为。二是公民个人通过志愿服务参与社会救助。影响公众参与志愿服务的行为主要受到环境（包括组织内环境和社会环境）和公民个体自身因素的影响。为促进公民个人积极通过志愿服务参与社会救助，一要支持、培育志愿组织，创造良好的组织环境；二要鼓励、表彰志愿者，营造宽松的社会环境；三要加强公民参与能力的培育；四要增强公民的志愿服务意识。

非营利组织主要通过两条途径直接参与社会救助。一是非营利组织独自实施社会救助。非营利组织的公益性和自治性决定了其可以独立自主地进行社会救助决策、救助项目设计、管理和评估等活动，在政府财政无力覆盖的社会救助盲区或政府救助失灵的领域，非营利组织能够以自己的独特优势在社会救助中积极发挥作用。目前，我国医疗保障体系无法承担贫困人群的所有医疗费用，医疗救助可以成为非营利组织参与社会救助的重点领域。虽然我国已经建立了临时救助制度，但是它与医疗救助制度一样有救助标准和限额，无法解决突发性意外情况给困难群众造成的所有问题，因此，“救急难”是非营利组织应该重点关注的领域之一。另外，灾害发生的突然性和灾害救助的急迫性决定了灾害救助也是非营利组织参与社会救助的重点领域之一。[5]二是非营利组织与政府合作实施社会救助。为了改善社会救助的绩效，政府越来越多地通过与非营利组织合作来提供社会救助，非营利组织与政府合作实施社会救助的模式主要有三种。第一种是合同承包，由政府提供资金，非营利组织具体实施社会救助，双方以合同形式确立权利、义务关系。例如，上海市民政局与慈善救助服务社签订合同，通过向慈善救助服务社购买救助服务的形式为生活无着的城市流浪乞讨人员提供社会救助。第二种是政府补助，政府通过资金补助、税收减免、低息贷款等形式对参与社会救助的非营利组织进行补助。比如，浙江省衢州市的民间学前早教中心如果招收贫困残疾儿童并让其完成三年学前教育任务，那么政府会按照每名残疾儿童2000元的标准补助民间学前早教中心，以鼓励其参与教育救助。第三种是凭单制，政府向被救助者发放凭单，使被救助者能够在市场上自由选择救助服务。例如，为了提高就业救助的绩效，浙江省衢州市在残疾人就业救助中发放残疾人就业培训教育券，以使持券残疾人能够在培训市场上自主选择培训学校。

企业直接参与社会救助的途径主要有两条。一是企业实施纯粹的社会救助。在传统的“兼爱”慈善理念影响下，一些国企在实施社会救助时“做好事不留名”，采取利他性慈善行为进行社会救助，这种纯粹的企业救助通常具有无偿性、随意性等特点。二是企业通过公益营销参与社会救助。与纯粹的社会救助不同，企业通过公益营销进行社会救助带有较强的目的性，正如迈克·波特所说，“公益营销是营销，而非公益”[6]。企业通过公益营销实施社会救助的形式可以分为社会救助宣传、社会救助关联营销、企业社会营销、企业慈善捐赠、社区志愿者活动、社会责任商业实践等六类。endprint

四、社会力量参与社会救助的主要风险及其防范

社会力量参与社会救助有助于推动我国社会救助事业发展，不过，社会力量参与社会救助可能会带来一些风险。一是少数非营利组织和公民个人以社会救助之名牟利。虽然多数非营利组织和公民个人出于纯粹利他主义动机、精神回报动机积极参与社会救助，但是非营利组织和公民个人违反非营利原则，打着社会救助旗号牟利的现象时有发生。例如，河南省宋庆龄基金会以“公益医保”名义高息揽储，以“投资”名义涉足地产放贷，放贷已成基金会主业，公益支出却寥寥无几；云南“慈善妈妈”王玉琼假借筹建敬老院事由敛财。二是个别非营利组织和公民个人在社会救助中伤害弱势群体。莱斯特·M·萨拉蒙指出，“非营利部门已经被视为值得信任的、灵活的工具，用于满足自我表达、自我帮助、参与、回应和互相帮助等基本的人类需求。由于其在宗教和道德教义中具有深刻的根源，该部门获得了圣洁的自我感觉和角色。”[7]然而，现实生活中个别非营利组织和公民个人在社会救助中的所作所为打破了非营利部门“纯洁美德的神话”。例如，“百色助学网”网站负责人王杰借教育救助之机性侵多名受助女孩。

为了防范社会力量参与社会救助可能带来的风险，首先，政府要强化监管，尽快制定《社会救助法》。立法机关颁布的法律构成了社会力量参与社会救助的基本环境，它既是判断其行为正当性的基本标准，又是对社会力量行为的系统约束。《社会救助法》不仅可以成为判断社会力量在社会救助中行为正当性的标准，还能够有效约束社会力量在社会救助中的具体行为。其次，要建立健全独立的第三方评估机制。政府监管的能力是有限的，且政府监管过严可能会限制遵纪守法的非营利组织的发展，故要建立健全类似美国“全国慈善信息局”的独立的第三方评估机制。这种方式的监管不仅比政府监管高效，还会淘汰不良的非营利组织，促进健康的非营利组织发展。最后，要加强社会监督。一是加强舆论对社会力量参与社会救助的监督，二是加强捐赠者对社会力量参与社会救助的监督，三是鼓励、支持被救助者对社会力量参与社会救助的监督。

参考文献：

[1] 弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克.法律、立法与自由[M].北京：中国大百科全书出版社，2000：344.

[2] Lester Salamon.Global Civil Society （Volume Two）：Dimensions of Nonprofit Sector[M].Kumarian Press，2004：9-10.

[3] 杨团.慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2016）[M].北京：社会科学文献出版社，2016：78-81.

[4] John S.Dryzek and Brain Ripley. The Ambitions of Policy Design [J].Policy Studies Journal，1998， 7（4）：70-71.

[5] 刘喜堂.完善社会救助制度 发挥社会组织作用[J].中国社会组织，2014（20）：12-13.

[6] 刘勇，张虎.公益营销：通过做好事 把事情做得更好[M].北京：中国经济出版社，2011：54-56.

[7] 莱斯特·M·萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].北京：商务印书馆，2008：276-277.

Abstract： Social forces participating in social assistance can help to raise effectively the social relief resources in many ways， accurately understand the assistance needs of social vulnerable groups， timely make up the lack of government relief scope and methods， and provide more specialized social assistance. The ways of social forces to participate in social assistance has indirect and direct ways. However， social forces participation in social assistance may bring some risk. In order to prevent the potential risk， the government should strengthen supervision firstly，and then the government should establish and improve the system of independent third party assessment. Finally， it is also important to strengthen social supervision.

Key words： Social force； Social assistance

責任编辑：王廷国孔九莉endprint