云南省宾川县小河底片区：高效节水灌溉项目水权改革探索

一、基本情况

云南省大理白族自治州宾川县小河底片区高效节水灌溉项目区总面积 25 108 亩（1 亩＝1/15 hm2，下同），位于花桥中型水库控制灌溉范围内，经分析论证可连片开发种植葡萄、柑橘和石榴。

项目区水源由花桥水库和洱海水共同联合调度提供，花桥水库总库容1 960万m3，正常蓄水量1 264万m3。洱海水每年分配给宾川县的指标为7 300万m3，分配给花桥水库灌区1 200万m3，由引洱北干渠调入花桥水库，水库年可供水量2 350万m3，满足灌区供需平衡。另外项目区通过引入社会资本投资建设，所以特干旱年份可适当增加洱海水分配指标，以确保高效节水灌溉项目区用水需求。

存在的主要问题：项目区耕地大多为山坡地，受地形条件的限制，无法自流灌溉，田间渠道不配套，水库水很难输送到田间地头，农田水利工程建设和管理“最后一公里”问题突出。2016年在云南省水利厅和大理州水务局的指导帮助下，宾川县组织开展了小河底片区高效节水灌溉项目水权分配试点工作，以解决农田水利工程建设和管理“最后一公里”问题。

二、工作思路和具体做法

1.工作思路

坚持依法依规的原则，坚持公平公正的原则，坚持尊重现状、兼顾未来的原则，坚持以供定需、高效利用的原则，坚持上下联动、动态调整的原则，坚持严格控制、预留发展的原则。坚持节水优先，紧紧围绕市场在资源配置中起决定作用，以水价机制促进节约用水和水资源优化配置。实行总量控制、定额管理，用水定额逐级分配到村组、农户，明确农业水权。

2.具体做法

（1）水权确权

花桥水库的水资源所有权归国家所有，由工程所有者申请办理花桥水库的取水许可证。项目区实行高效节水灌溉，精准计量设施安装到户，水权明晰到户。农业初始水权以水权证方式确权到户，水权分配实行动态调整，一年一分配，本年底完成下年度的水权分配。在特殊干旱年份，不能满足供水指标需求时，发放给用水户的农业水权使用证，不能作为取水申请的特有凭证。用水户应服从水行政主管部门和当地人民政府的统一调度、安排。水权分配实行按地定水，水随地走，分水到户，实现一户一证，土地发生流转的，水权相应流转，办理水权流转手续。土地征用的，收回征用土地的水权。

水权证由宾川县人民政府统一印制，委托县水行政主管部门向用水户核发，并造册登记。规定持证人拥有的用水总量指标，记录水权使用、交易情况。

水权分配以县级行政区域用水总量控制指标为基础，按照从严从紧的原则，实行总量控制和定额管理。项目区用水总量控制指标根据可供水量和灌溉定额，对比“自上而下”和“自下而上”分配的水量，按照就低不就高的原则取小值确定。具体分配时，如可供水量小于需水量，则按照“以供定需”，将可用水量作为确定农业用水总量控制指标的依据；可供水量大于需水量，按照“就低不就高”的原则，根据核定的灌溉面积和作物灌溉定额核定用水总量控制指标。

第一步：从上向下分解用水总量控制指标。

宾川县人民政府根据全县多年实际供用水情况，按照优先保证生活用水，合理增加生态用水，严格控制灌溉用水的原则，将用水总量控制指标分解到各乡镇，由县人民政府统一发文确认，再由各乡镇分配到各村委会及项目区。

灌区属花桥水库控制，根据宾川县下达给鸡足山镇及力角镇用水总量控制指标4 263万m3，初步确定项目区23 858亩耕地用水总量控制指标为1 232.34万m3，亩均毛灌溉用水指标为516.49 m3。

第二步：从下向上计算用水总量控制指标。

根据 《工程实施方案》，规划年2020年项目区灌溉面积23 858亩（其中葡萄15 383亩、石榴5 090亩、柑橘3 385亩），亩均净用水指标为葡萄270 m3、石榴 190 m3、柑 橘 240 m3，项目区毛灌溉需水量659.23万m3。

第三步：上下结合确定灌溉用水总量控制指标。

根据“自上而下”分配给项目区用水总量控制指标为1 232.34万m3，亩均毛用水指标为526.32 m3；“自下而上”分配给项目区用水总量控制指标为659.23万m3，亩均毛用水指标为276.31m3，按照“就低不就高”原则，最终确定项目区灌溉用水总量控制指标为 659.23万 m3。

具体针对项目区地块进行水权分配时，根据核定的农户种植面积、种植作物和灌溉定额确定农户用水总量控制指标。

《农业水权使用证》主要有农业水权权利人基本情况登记表，记录登记人基本信息，用水情况记录表、水权交易情况记录表，登记记录持证人各年度拥有的用水总量指标，水权使用、交易情况。

农业水权使用证发放给用水户，作为用水凭证。由项目区工程、供用水管理单位宾川县润民灌溉服务农民专业合作社对农户每次用水情况进行记录，年底统计汇总，并将用水、交易、节约情况报宾川县水行政主管部门。

（2）水权交易

水权交易坚持总量控制和水权明晰的原则，交易的水权必须为水行政主管部门核定分配并登记在农业水权证上的水权。坚持自愿、平等、有偿的原则，水权交易尊重受让、出让双方的意愿，以自愿、平等为前提进行民主协商，兼顾各方利益，并在公平、公正的基础上实行有偿交易。坚持权利义务对等的原则，水权交易是权利和义务的转移，采取谁受让谁付费的方式进行，受让方在取得权利的同时，必须承担用水的相应义务。

水行政主管部门按照分级管理权限，负责水权交易的组织实施和监督管理。具体负责交易水权的确认和交易资格审定；发布水权交易供求信息；加强水权交易监管，维护良好的市场秩序；交易水量的调配和输送；建设和完善水利基础设施和用水计量设施，为水权交易提供输水和计量保障；建立健全水事纠纷协调仲裁机制，协调解决水权交易中出现的各种矛盾和问题。水权交易的计量点为斗口或管网末端计量点。农业水权交易不得改变其水权性质，也不得影响国家对农民的各项直接或间接补助和补贴。

用水户可对节约的水量进行交易，也可由灌区管理单位对节约水量进行加价回购，保障用水户获得节水效益。同一农民用水合作组织（灌溉项目区）内部的交易，由农民用水合作组织 （项目区工程运行管理单位）统一协调、用水户之间平等协商；非同一农民用水合作组织 （灌溉项目区）、跨区域、跨行业交易由灌区管理单位组织实施。灌溉用水户水权交易期限原则上不超过一年。

水权交易程序：一是出让方向水权交易中心提出水权交易申请；二是管理单位及水权交易中心受理、核准；三是受让、出让双方签订交易协议；四是水权交易中心记录交易时间、水量、价格等信息备案。

水权交易需提交以下资料：出让方水权使用证复印件，水权交易双方签订的水权交易协议，跨区域、跨行业水权交易需提供双方所在乡 （镇）政府、工程管理单位及水行政主管部门的书面意见。

水权交易的价格由双方以交易期间的农业水价为基数进行协商。

三、解决要点和难点问题的主要经验

初始水权分配方面：到户面积不清楚、不精准。项目区为坡耕地，各户种植的面积农户自己不清楚，加之项目区通过引入社会资本投资建设，农户无需出资，农户为了获得更多的水权总量，虚报面积，致使水权分配不精准。为了解决初始水权分配面积不准确的问题，合作社组织专业技术人员，开展了初始水权面积核查工作，利用技术手段对各户面积进行实地测量，并将测量数据标绘于地图上，同时得到农户签字认可，有效确保了初始水权分配精准。

水权交易方面：用水户水权交易意识不强。大部分用水户由于节约的水量不多，相互间存在借用或私下交易的情况，未通过水权交易中心交易备案，致使节约水量不清楚。为了更好地掌握用水情况和节约水量情况，要求用水必须实名制，严禁借用水权使用证用水，发生水权交易时必须到水权交易中心备案。

四、主要成效

一是通过农业初始水权分配制度的建立，为水权交易的实现提供了必要的前提，为建立科学合理的水价形成机制、节水激励约束机制和超定额累进加价制度提供了坚实依据。

二是通过实行农业用水总量控制、定额管理和超定额累进加价制度，以水资源刚性约束倒逼推动调整优化农业种植结构和布局，促进了农业提质增效。以水价的杆杆作用，促使农户积极采用高效节水灌溉水肥一体化设施和农艺节水措施，提高用水效率，提高科学用水的能力和水平，同时降低了农业面源污染。

三是通过市场机制实现灌区节约水资源在地区间、行业间、用水户间的有效流转，促进水资源的节约、保护和优化配置，保障了水资源、环境和经济的协调持续发展，实现了最严格水资源管理宏观政策落地生根。 ■