我国《职业教育法》：现实问题与完善展望

张晓冬 史京娇

《中华人民共和国职业教育法》（下称《职业教育法》）自从1996年颁布施行，至今已经过去22年。作为职业教育领域的基本法，对于推进我国职业教育制度体系建立，促进职业教育实践发展起到了巨大的推动作用。但是，随着我国经济社会的急剧转型，《职业教育法》与职业教育实践发展不相适应的情况日渐增多，与当下我国推进现代职业教育体系建构有较多的冲突之处。《职业教育法》中部分规定及条文已经不能适应职业教育发展需求，需要予以修订和完善。2017年3月的全国“两会”上，教育部明确表示正在起草新的《职业教育法》草案，这也表明，法律执行部门确实已经看到了该法存在的问题。为此，在《职业教育法》修订过程中，一方面要对现有的已经被职业教育实践所证明的规定予以细化和承继，同时还需要不断修订与当前职业教育发展实践相冲突的内容，在修订过程中充分体现如今的职业教育改革政策及成果。因此，本文就《职业教育法》在实施过程中存在的问题展开分析，并以此为基础提出我国《职业教育法》未来完善的相应对策。

一、现行《职业教育法》存在的主要问题

在过去的20余年时间内，《职业教育法》为规范职业教育的发展作出了巨大贡献，也为职业教育的制度体系构建提供了充分的法律支持。但是在新的时代、新的环境下，《职业教育法》法律条文的相对滞后性与经济社会的快速发展不相适应，也与职业教育的发展不相适应。因此，在《职业教育法》修订之前，需要明确其在职业教育实践中存在的具体问题。

（一）立法理念以及法律定位不够清晰和准确

从法理的角度看，立法理念与法律定位事关法律的运作效果，也关系到法律的实施过程与方式。整体而言，《职业教育法》在制定过程中，受制于时代局限，立法理念及法律定位不够明确，也不够清晰。

第一，立法理念较为模糊。在20世纪90年代中期，我国职业教育发展还较为缓慢，整个社会对非全日制教育、技术技能教育以及实践性教育还存在一定的偏见。为了纠正这些偏见，《职业教育法》将立法理念界定为推进技能型人才的培养[2]。显然，这种理念有较强的实用性和功利主义倾向。经过20多年的发展，立法理念与时代之间的差距逐渐凸显。如今受教育权已经是基本人权的主要内容之一，在职业生涯中接受职业技能训练也是每个个体接受教育的题中之义。从这个意义上看，《职业教育法》过度强调工具价值的立法理念以及职业教育发展的目标设定，与时代发展的要求是有冲突的。在大力促进学习型社会建设以及构建终身教育体系的今天，职业教育对于社会个体的全面发展具有更为重要的意义，法律应该体现出其对社会个体基本教育权的保护，而不再是局限于培养技能型人才，使得职业教育和培训成为每个个体均应该接受的教育权利。

第二，法律定位不够精准。《职业教育法》对职业教育在国家教育体系中的地位并没有做出明确的界定，尽管《职业教育法》中明确了职业教育是社会主义教育事业的一部分，但未能进一步界定职业教育作为教育类型的性质以及在国家教育体系中的价值。特别是在“教育法”做出修订之后，明确了职业教育与普通教育、继续教育一起作为“一级教育类型”的情况下，《职业教育法》中关于职业教育与普通教育、继续教育的关系规定是缺位的。从“教育法”修订的目的而言，就是为了确立“人的全面发展”理念在教育体系中的作用。职业教育作为单独的一类教育，其应该是国家的基本教育制度，也应该是国民教育体系的重要组成部分。显然，职业教育本质上是一种终身教育模式，也是一种能力型教育方式，而不能仅仅将职业教育理解为是一种暂时性的技术技能培训教育。因此，确立职业教育的终身属性以及能力内涵，是时代发展对职业教育的基本要求，也是职业教育应有的法律定位。由此而言，《职业教育法》需要明确职业教育与普通教育、继续教育之间的关系，需要在法律制度的顶层设计上确立职业教育与继续教育、普通教育协调发展的互动机制。但令人遗憾的是，因为《职业教育法》立法理念以及法律定位的模糊与滞后，直到今天，职业教育在整个教育体系中的认同感偏低，甚至是处于边缘化的地位。人们普遍认为职业院校是高考学业失败者的无奈选择，也是学习能力较差以及综合素质较低学生的集中地。显然，这种歧视性的理解和偏见是根深蒂固的，与《职业教育法》长期以来对职业教育定位不明是有密切关系的。因此，进入新时代，为了实现社会个体的全面发展，必须要从终身教育角度大力推进职业教育发展，职业教育的立法理念以及法律定位必须明确，这是《职业教育法》修订必须重视的全局性问题。

（二）法律条文过于抽象，执行的明确性与可操作性较差

就我国现行的《职业教育法》而言，原则性、笼统性的条款太多，影响了法律的执行性，降低了法律的执行力。第一，法律条文过于原则化和政治化。客观而言，我国《职业教育法》的很多条文并没有使用法律语言，而更多使用的是一些带有宣传性、口号性的政治语言[3]。政治语言在法律规范中并不是不能使用，但如果使用过度，就会影响法律的严肃性，无法体现出立法者的真实意图，进而冲淡了法律本身的法理属性，不利于执行。

第二，法律条文较为笼统，对职业教育的重要制度并未作出实际规定。《职业教育法》作为职业教育领域的基本法律，其主要内容本应该是就职业教育的基本制度、机制及实施方式作出明确的规定，否则就会降低法律实施的实效。而现实中就是如此，比如职业教育办学主体本应该是《职业教育法》规定的重要内容，但该法并未对各级各类办学主体的资格、准入条件、法律地位、权利义务、退出方式等作出明确的规定，导致办学主体制度含糊不清。还比如，职业教育的教学主体也应该是《职业教育法》规定的重要内容，但是该法对于职业教育的主体包括教师以及其他教育工作者的任职条件、资格、期限以及权责义务、考核方式等未作具体的规定，在一定程度上严重影响了教师的专业发展。客观看，职业教育中这些重要制度在该法中的缺位，在一定程度上降低了该法的效力。

第三，对于职业教育的办学主体、管理主体、教学主体等违法行为的法律责任也未作明确规定。法律责任是法律实施的基本保障，没有责任的规定，实际上就是对违法者没有实际的震慑力，对于受害者也没有明确的救济机制。从法理上看，一部法律没有责任条款，该法律是不完善的，甚至是“虎头蛇尾”的。《职业教育法》从法律性质上看，属于行政法的范畴，行政责任、民事责任以及刑事责任是该法的主要责任形式，但未做规定，大大影响了该法在执行过程中的效力。显然，法律的有效，必须要求法律条文是明确、具体，法律语言也必须明确的、具体的，对于权利主体的权责义务、责任方式等必须做出明确的设定，如此才能保证法律的可执行和可操作。从这个意义上看，未来《职业教育法》的修订，必须要将可操作和可执行作为立法修改的基本方向。

（三）对职业教育的监督管理、评估奖惩以及财政保障等制度未作规范

《职业教育法》作为教育行政法体系的一部分，职业教育的管理监督、评估奖惩机制以及财政保障制度等方面应当是其核心内容。但是该法对此并未作出科学、严谨的规定，导致了职业院校在办学过程中评价体系不明以及经费保障不力等问题。第一，教育评价以及奖惩机制是教学监督管理过程中的重要环节，但《职业教育法》对此完全未作规定。囿于历史的原因，在《职业教育法》出台之际，相关教学评价的方案、标准与机制在整个教育体系中没有受到足够的重视，这导致职业教育办学主体的办学动力及改革创新意识不足[4]。尽管在实践中教育部门也出台了多项评估政策，但只是宏观政策评估，而对于教学改革过程中的评价机制、评价方式未作规定。教学过程中的评价机制、奖惩体系及评估方式是推动教学改革以及创新的重要环节，相关问题的缺失，对职业教育教学过程的激励作用是极为有限的。

第二，对我国的职业教育管理体制并未理顺，由此导致了管理体制混乱。尽管该法规定国务院教育主管部门负责职业教育的统筹规划、宏观管理等工作，但对于何谓统筹规划、宏观管理并未细化，由此也就使得教育主管部门的职责与权限不明，容易引发“多头管理、政出多门”的问题。受限于多头管理，使得教育、财政等部门在权责上无法明确厘清，加上职业资格管理属于劳动与社会保障部门的职责，由此就导致了职业教育在管理上呈现“两张皮”的问题，进而也就导致了职业教育质量的下降以及社会认可度的降低。

第三，对职业教育的财政保障以及经费支持等未能细化，导致了职业教育财政支持各地差异较大，影响了职业教育的均衡发展。《职业教育法》对职业教育发展的经费保障只做原则性的规定，职业教育经费所占GDP的比例没有在法律上予以明确。1996年的时候，财政部、教育部提出国民教育经费的总体支出应该占到GDP的4%，但这个目标直到2012年才得以实现。而职业教育在这个4%的比例当中，其所分享到的比例还不到20%，而地方政府的配套资金支持受制于分税制改革，大部分地方政府有心无力，难以落实到位[5]。如此少的经费保障及财政支持，造成了职业教育在整个国民教育体系中的地位日渐边缘化，影响了职业教育的持续发展。职业教育属于普惠型教育，带有较强的公益属性，国家的财政保障是政府的基本义务和职责。《职业教育法》修订要在此方面予以强化和完善。

（四）现行立法对国外职业教育发展及管理的经验总结不够，缺乏全球化的发展眼光

在法律发展当中，法律移植是极为重要的，也是实现法制现代化不可或缺的前提。纵观中国百年来的法制化进程，特别是改革开放以来，法律移植是中国法律发展的基础。我国很多部门法在立法、法律实施过程中广泛汲取了发达国家的经验，但现行的《职业教育法》在制定的时候受时代局限，通篇几乎没有涉及到对发达国家职业教育发展经验的借鉴问题，这不得不说是该法实施中的一个重大缺陷。众所周知，德国双元制职业教育模式、美国终身职业教育模式在全球具有广泛的影响力，在实践中也为我国职业教育发展提供了诸多的借鉴与参考，但是在这方面由于法律条文的缺失，使得很多的改革特别是借鉴发达国家的改革模式没有法律依据，导致在改革实践中遇到较大阻力。当然，除了发达国家的经验之外，像韩国、巴西、新加坡、南非等国家的职业教育同样也是特色鲜明，这些国家的职业教育经验同样可以为我国职业教育发展提供参考[6]。因此，在未来的《职业教育法》修订完善过程中，有必要明确借鉴国外职业教育经验的重要意义以及具体的借鉴方式，为中国职业教育“引进来”和“走出去”提供法律支持，也为中国职业教育参与全球职业教育发展提供法律保障。

二、《职业教育法》完善的展望

客观而言，《职业教育法》实施20多年来，在推动中国职业教育制度完善等方面做出了重大贡献。但随着时代的发展，法律的适应性、操作性、明确性及规范性等方面还存在较多的问题。因此，需要立足现代职业教育体系构建，形成全球化合作思维，通过修订《职业教育法》来促进我国职业教育的跨越式发展。

（一）以促进“人的全面发展”为基本立法理念，明确职业教育的终身性和能力性

以人为本，促进人的全面发展是终身教育理念下教育发展的基本目标，对于职业教育而言更是如此。职业教育是一种普惠型教育，也是一种跨界性教育，与学习者的生涯发展有密切的关系。而劳动者接受职业教育，促进生涯自我发展也是宪法赋予其的基本权利，更是全面提升社会竞争力的重要手段。随着信息技术的快速发展以及社会急剧变革，职业与岗位变化、转换的速度在加快，这就要求劳动者在职业生涯中需要不断学习，需要终身学习，以保持自身职业转换能力的提升。正是因为经济社会环境的改变，为职业教育的立法理念更新提供了实践基础。因此，在《职业教育法》未来修订完善过程中，必须要立足于职业教育发展的实际情况，明确以人为本、促进人的全面发展为立法理念，明确职业教育的终身性以及能力性的基本内涵，在此基础上明确职业教育与继续教育、普通教育的关系，并确立三大一类教育类型的沟通和衔接方式，将职业教育塑造成为终身教育体系的“立交桥”，为职业教育的持续发展提供法律支撑。

（二）进一步提升法律条文的明确性及可操作性

法律应该具有稳定性，因此在法律修订过程中应该带有一定的前瞻性，明确职业教育发展的实践方向，进而才能够彰显立法的严谨和准确。尽量少用政治化、口号化的语言，由此来提升法律条文的准确性。第一，进一步规范和明确职业教育的基本制度体系，确立职业教育办学主体的资格、条件、权责义务以及退出机制等具体问题。随着经济社会的急剧转型以及产业结构的不断优化升级，《职业教育法》在修订的时候，应该立足于大职业教育观，进一步扩大职业教育的办学主体及其资格范围。职业教育尽管是普惠性、公益性的教育类型，但因其与产业之间的密切关系，应该鼓励社会力量、民间资本进入职业教育领域，在这方面需要与2015年修订的“民办教育促进法”保持一致，以确保法律体系的统一[7]。明确职业教育办学主体资格，特别是当民间资本、社会力量进入职业教育领域，要明确其法律地位、权利责任以及投资回报等问题，进而提升这些主体参与职业教育的积极性，扩大职业教育的社会影响力。

第二，进一步细化职业教育教师以及其他人员的任职资格、权责义务以及考核评价等问题。从实践而言，我国职业教育领域师资较为短缺，特别是双师型教师更是短缺，企业高级技术、管理人员没有进入职业院校任教的动力。因此，在《职业教育法》修订过程中，应该明确职业院校教师任职资格、晋升前景及薪资待遇等问题，鼓励和引导企业技术、管理人员和职业院校教师之间的双向流动，加大力度整合师资队伍，进而解决当前职业院校双师型教师不足的问题。

第三，构建校企合作办学的制度化体系及法治模式。尽管校企合作、现代学徒制在实践中蓬勃开展，但整体看，当前的校企合作模式依然不够成熟。在这方面我国可以借鉴德国、美国职业教育中的校企合作模式及相关经验。相较而言，德国的职业教育比较重视企业的作用，重视企业的广泛参与；美国模式则比较注重学校的作用，但无论是采取哪种模式，必须要做好制度的顶层设计，重视法律框架的安排。在构建校企合作模式中，《职业教育法》需要重视三方面问题的规范：一是政府在校企合作模式中的应有作用。通过法律条文明确政府在校企合作模式中的引导、管理和扶持作用，明确政府的责任和义务。二是要细化企业在校企合作过程中的权利与责任，特别是对于企业参与校企合作获得的补贴、税收以及政策等方面的优惠，应该予以明确，以此来提升企业参与的积极性，保障企业参与职业教育发展的动力。三是明确校企合作模式中的奖惩机制及评价方式，为职业院校、企业的合作奠定规范的法律基础，明确职业院校应有的法律地位。

第四，明确职业教育与普通教育等其他教育类型的沟通衔接机制。一直以来，推进职业教育与其他教育类型的衔接与沟通，是实现职业教育持续发展以及提升职业教育社会认可度的重要方式。构建职业教育与其他教育类型之间的流动和沟通机制，可以更加有效地将职业教育纳入到终身教育体系中。因此，首先在职业教育内部，从法律上明确中职教育和高职教育之间的沟通，打破两者在政策壁垒上的障碍，确立中职升入高职的方式以及比例。其次，明确职业教育与普通教育之间的沟通问题。在法律修订过程中，应该建立这两者沟通的宏观指导政策，明确两者沟通的方式、途径，确保技能教育、学历教育之间能够对接，进而全面提升劳动者素质。

第五，提升法律的权威性，明确职业教育的法律责任及其后果。对于制度构建而言，有了完善的法律条文及明确的法律规范，但关键还在于执行。如果空有完备的法律条文而无法执行，法律也只是剩下空洞的法条。因此，在明确了职业教育办学主体资格、教师主体条件、校企合作模式以及政府责任之后，要在法律中明确违法的责任后果以及责任承担方式，提升法律的震慑力与权威性，加大法律的执行力。

（三）进一步厘清职业教育发展的监管、评价以及财政保障机制

当前，我国职业教育发展体制混乱以及职业教育法律法规、政策执行等方面之所以存在偏差，在很大程度上是因为没有明确的监管、评价以及财政保障机制。在《职业教育法》修订过程中，应该注重解决好三方面问题。第一，关于职业教育发展的监管体制。从我国职业教育发展实践以及行政管理惯性看，职业教育的监管主要涉及到教育、人力资源与社会保障以及财政三大部门。《职业教育法》在修订过程中，应该做好广泛的立法调研，明确上述三个部门具体的职责，并在法律中予以固定和细化，使得三个部门参与职业教育管理能够切实有法可依。第二，关于职业教育发展的评价问题。评价问题一直在《职业教育法》中没有体现，这在一定程度上影响了职业教育评价标准和评价体系的完善。因此，在《职业教育法》修订过程中，应该明确评价机制的主体以及实施方式，特别是要就第三方评价体系做出明确的规定，将职业院校自我评价、政府评价以及社会第三方评价结合起来，共同推进职业教育评价机制的完善。第三，关于职业教育经费保障机制。尽管《职业教育法》对职业教育经费保障机制做了原则性的规定，并要求地方政府制定经费拨付标准。但实际上，我国省一级政府对于职业教育经费投入远远没有达到国家的要求，对于经费增长标准和比例也没有达到国家的要求。显然，教育是一项公共产品和服务，经费保障至关重要。这方面，我们可以借鉴发达国家的经验和做法。美国在职业教育发展中，通过立法的形式确立了联邦、州的投入比例以及分担方式，并且对联邦、州政府的持续投入增长比例也做了明确的规定。因此，我国在《职业教育法》修订中，应该明确职业教育经费在GDP中的比重，并建立相应的保障制度，此外还要明确职业教育经费持续增长的比例以及地方政府的承担部分[8]。当然，为了更好地的吸纳社会资本进入，法律应该通过政策引导和杠杆支持明确民间资本进入方式，进而建立更加完善的职业教育经费投入体系。

（四）职业教育法律修订中应该注重对国外经验的借鉴

我国职业教育法制定于上世纪中期，当时的经济社会发展形势以及对外开放程度与当前有较大的差距，加上当时的立法技术与法学研究水平同当前也有较大的差距。基于这些原因的考量，当时在法律制定过程中，是按照原则性、粗放性的思路来立法的，法律条文的内容过于简单，规定过于原则和笼统，可操作性较弱。重要的是，在立法过程中没有考量对国外经验的借鉴，法律体系较为封闭。但经过20多年的发展，我国经济社会结构以及对外开放程度已经有了较大变化，依法治国，建设社会主义法治国家已经成为国家的基本方略，因此立法思维、思路需要作出调整，改变过去原则性、粗放性的立法模式。具体而言：第一，要注重法律条文的明确、细化以及完善，注重法律权利、义务、后果的一致性，增强法律的严肃性，提升法律的前瞻性。第二，在深入研究国外职业教育发展经验的同时，立足于当下的国情，加大对国外职业教育发展经验的借鉴力度，要用全球化、开放性及包容性的眼光来借鉴发达国家职业教育经验。特别是随着我国“一带一路”战略的实施，职业教育的对外开放也是国家新一轮对外开放战略的重要组成部分，自然需要法律的支持和保障。