论加快发展现代职业教育的制度供给

陈正江

作为我国改革开放40年进程在教育方面的独特折射和中国对世界教育的独特贡献，职业教育发展根源于我国经济社会发展的客观需求和各职业院校主观期望，国家对高等职业教育实施了一系列制度供给，这在职业教育发展过程中体现得更加显著。国家制定实施了一系列推动职业教育发展的重大政策，进一步确立了职业教育的重要地位，明确了职业教育改革发展的指导思想、目标和思路，反映了我国职业教育发展的历史沿革和价值导向。在发展职业教育政策的推动下，大力发展、加快发展、创新发展逐步成为社会共识，为我们提供了一个改革开放历史背景下中国特色教育生成与发展的重要案例。

一、问题的提出

唯物主义揭示了事物发展是内因和外因共同作用的结果。改革开放以来，党中央、国务院高度重视职业教育，加强了对职业教育工作的领导和支持，研究解决职业教育发展中的重大问题，制定出台职业教育改革发展的大政方针，先后发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》《中国教育改革和发展纲要》《面向21世纪教育振兴行动计划》《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》《国务院关于大力发展职业教育的决定》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》等一系列指导职业教育发展的重要政策文件。

2014年6月，国务院召开新世纪以来的第三次全国职业教育工作会议，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平就加快职业教育发展作出重要批示。中共中央政治局常委、国务院总理李克强在会前接见与会全体代表并讲话。会前，国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）；同月，教育部等六部委制定《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》；2014年11月，财政部 、教育部发布《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度 加快发展现代高等职业教育的意见》（财教[2014]352号）；2015年10月，教育部发布《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》（教职成[2015] 9号）。我国现代职业教育发展迎来了新一轮的制度供给高潮。

回顾人类社会发展史，无论是古代的统一度量衡，还是现代的标准化运动，归根到底，背后都有制度做支撑。在现代社会科学研究领域，制度作为一个核心概念，在诸如社会学、经济学、政治学、法学及管理学等学科领域运用广泛且具有较强的解释力。随着现代社会经济的进一步发展，制度分析为现代组织的发展提供了理论上的依据，制度理论逐渐成为政策分析的主要方法，代表了当前政策分析的发展动态和研究走向。可以说，自20世纪七八十年代开始，西方社会科学领域重新发现了制度分析在解释社会现实问题中具有重要的地位和作用，进而形成制度解释经济社会变迁的新范式。与此同时，制度分析也被引入教育学研究中，这集中体现在对一国教育制度（主要包括教育体制和教育政策等）、学校制度（主要包括产权制度和治理制度等）的分析上。在新中国教育史上，职业教育发展是重要的制度变迁。加快发展现代职业教育是促进转方式、调结构和民生改善的战略举措，而制度供给是加快发展现代职业教育的必要条件。为响应加快发展现代职业教育这一时代教育主题，本文尝试运用制度供给理论，阐释制度供给作用于现代职业教育发展的机理，力图理顺加快发展现代职业教育与制度供给二者间的互动关系，为讨论加快发展现代职业教育问题提供一种宏观的历史背景和分析框架。

二、制度与制度供给

（一）制度的内涵

制度，原指一套有形无形的框架和规则体系，它通过规范的整合来降低社会的交易成本。人类社会发展与制度相伴而行，制度影响社会主体的观念和行动。现代产权制度创始人罗纳德·科斯认为，作为一种规则，制度通常被用于支配特定的行为模式与相互关系[1]。新制度经济学代表人物道格拉斯·C·诺思指出，人类发展的各种合作和竞争的形式及实施将人类活动组织起来的规章的那些制度，正是经济史的中心[2]。在此基础上，他进一步指出“制度是社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”[3]。正是在这个意义上，罗尔斯指出，“社会的制度影响着社会成员，并在很大程度上决定着他们想要成为哪种个人，以及他们所是的哪种个人”[4]。前人关于制度的经典研究，特别是卡尔·马克思的国家理论[5]和曼库尔·奥尔森的集体行动理论[6]以及道格拉斯·C·诺思的制度变迁理论等都为本文的讨论提供了基础和启示。

（二）制度供给的重要性

一般认为，诺思对制度的理解和表述中最到位的是“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。制度提供了人类相互影响的框架，它们建立构成一个社会”[7]。而制度的作用是“用以降低规定、谈判和实施构成经济交易基础的契约的成本”[8]。那么，制度供给是为了确保上述框架规则得以执行的相关安排。对于转型期的中国而言，围绕制度、制度与行为关系、制度变迁、制度绩效开展研究无疑会为社会制度的建构提供有益的思路。制度变迁的实现和维持是制度供给和制度需求共同作用的结果，完整的理解制度变迁需要理解制度供给、制度需求、制度均衡和制度失衡，这些部分构成完整的制度内涵。作为分析制度及制度变迁的一个方面，制度供给是指制度供给者在给定的主观偏好、利益结构、理性水平、制度环境、技术条件等的约束下，通过特定的程序和渠道进行正式规则创新和设立的过程。制度供给是制度安排中的关键一环，就其对社会主体行为的激励和约束而言，制度供给是一个有价值的分析工具。

三、制度供给作用于现代职业教育发展的机理分析

职业教育是面向人人的教育，经济社会越发展，越需要高质量的职业教育，这已经成为一种国际共识。诺思曾指出，“资源基础的扩大取决于技术的改进，从而最终取决于知识存量的增长”[9]。正如诺贝尔经济学奖获得者加里·S·贝克尔曾在其经典著作《人力资本：关于教育的理论和实证分析》一书中指出的，“本书所研究的是关于通过增加人的资源影响未来货币与心理收入的活动。这些活动被称之为人力资本投资”[10]。在回顾中国高职教育发展时，任何一个阶段都不能忽略，每个阶段都是对前一阶段的回应，并反映着那一时期的政治经济变化景象。在新的形势下，我国作出加快发展现代职业教育的战略部署，这是优化教育结构的重要举措和基本实现教育现代化的内在要求。党的十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。本文对制度供给作用现代职业教育发展的机理分析主要围绕市场在资源配置中起决定性作用和发挥政府作用两个方面展开。

（一）制度供给涉及对职业教育资源变化的反馈反应

作为一种社会机制，制度供给涉及对资源变化的反馈反应，即制度需求者对于制度供给将如何反馈和反应，这主要体现在制度配置资源的效率上。职业教育以就业为导向，以服务为宗旨，加快发展现代职业教育是建设人力资源强国的必由之路，由职业教育所培养的数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才则为经济社会发展提供重要的人才保障，这正是我国经济转型升级所需要的。改革开放所释放的巨大人力资本需求为我国高等职业教育发轫起到促动作用；同时，我国高等职业教育发展为改革开放提供了人力资源基础。随着现代经济的发展，教育、研究、人力资本、制度环境等因素在经济发展过程中的重要性日益凸显，就提高经济增长质量而言，在劳动力方面有教育与培训的要求，以提高专业化人力资本的积累水平。企业和院校都是重要的制度需求者，前者对需要何种类型的高素质劳动者和技术技能人才形成了制度需求，后者则对如何培养适应经济社会发展的高素质劳动者和技术技能人才形成了制度需求，以上两种制度需求都反映在供给曲线上。职业教育发展关系到亿万劳动力的就业，既是教育问题，也是经济问题，更是重大的民生问题。就职业教育而言，制度供给涉及对职业教育资源变化的反馈反应，这在人力资本市场上得到更加明显的体现。因此，从作为市场主体的行业企业到作为办学主体的学校，都应努力抓住国家加快发展现代职业教育的有力时机，加强创新驱动。

（二）各级政府的政策行为与现代职业教育发展休戚相关

制度供给建立在制度合法性上，国家模式应当是任何有关长期变化分析的一个明确组成部分[11]。国家具有提供基本服务的职能，国家用一组服务——我们称作保护和公正——来交换收入。由于提供这些服务有规模经济，当有组织的专门从事这些服务时，所得到的社会总收入要高于社会上每个人保护其各自财产时所得到的社会总收入。国家所提供的基本服务，是一些根本性的竞赛规则[12]。作为国家的代言人，政府从层级上包括中央政府与地方政府。在市场在资源配置中起决定性作用的基础上，制度供给必须深入理解中央政府与地方政府的政策行为，同时更要深入理解相关政府组织和机构集体行动的逻辑。如2005年，国务院发布《关于大力发展职业教育的决定》[13]，其后地方政府响应中央政府政策，共同推进国家示范性职业院校建设计划实施。纵观改革开放40年来职业教育制度供给，诱致性制度变迁成为各级政府的实践逻辑。项目与政府对职业教育的深层焦虑之间存在着联系，这从政策文本中反映出来，这些政策的背景是产业转型升级，但其内容则涉及到职业教育的发展。这表明高职教育发展政策是随时间推移对问题做出响应而呈现出一种持续渐进的进程。尽管政策内容不断变化，但其动员模式和政策进程在很大程度上仍然与以前是相似的，未能偏离诱致性变迁的轨道。

（三）行业企业参与对现代职业教育发展有显著影响

产教融合、校企合作是职业教育的基本办学模式，行业企业的参与能够激发职业教育办学活力，是办好职业教育的关键所在。为深入贯彻落实党的十九大精神，落实《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》要求，完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作，2017年12月，国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》（国办发[2017]95号），2018年2月，教育部等六部门印发《职业学校校企合作促进办法》（教职成[2018]1号），这些制度供给旨在通过鼓励行业企业举办或参与举办职业教育，发挥行业企业的重要办学主体作用。尤其是引导行业企业参与教学过程，共同开发课程和教材等教育资源，以多种形式支持企业建设兼具生产与教学功能的公共实训基地。同时，加强行业指导、评价和服务，分类制定行业指导政策。行业组织履行发布行业人才需求、推进校企合作、参与指导教育教学、开展质量评价等职责，并建立行业人力资源需求预测和就业状况定期发布制度[14]。

四、加强制度供给和创新驱动，加快发展现代职业教育

加快发展现代职业教育响应了社会的需求与期待，进一步突出了职业教育的地位，促进职业教育从“有学上”到“上好学”转变。而制度供给都是“自上而下”与“自下而上”，职业院校与政府、与行业企业互动与合作的过程，围绕这一战略主题，政府层面将制度供给作为推动发展的主要动力，而行业企业和学校层面则更强调创新驱动。

（一）政府层面：紧扣简政放权实施制度供给

加快发展现代职业教育是建设人力资源强国的必由之路。一个国家制造业在价值链中的位置，取决于技术、管理和技能等诸多因素，而归根结底都与劳动者的人力资本水平密切相关。因此，产业升级的前提是技能升级。相关研究表明，以2010年后15~59岁劳动年龄人口负增长为标志，中国经济增长长期享受的人口红利已经开始消失，刘易斯转折点的出现在实践中表现为从“民工荒”到“技工荒”，这意味着不再可以不涨工资而得到无限的劳动力供给。第一次人口红利终究是会枯竭的，而第二次人口红利的潜力则是无限的。长期以来我们缺的是技术人才和熟练工人，在向效率驱动型经济增长模式加速转变的情况下，更是如此。在这个意义上，职业教育是我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化的重要推力，这是基于对我国当前国情的现实选择。这就要求我们在实践中科学设计、合理确定职业教育发展的规模、结构、效益和强度，职业教育只有与中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路相适应，才有可能得到发展。

对于职业教育而言，政府制度供给的主要目标是提供基本公共服务，构建现代职业教育体系和区域产业发展需求，以共建公共服务平台和协同创新综合体为主要载体，以产教深度融合机制构建为主要抓手。在简政放权的大背景下，政府的制度供给主要体现在战略规划引导、加大经费投入、加强检查督导三方面。一是战略规划引导。2014年6月，教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、农业部、国务院扶贫办等六部委制定《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》。规划内容包括规划背景、总体要求、体系的基本架构、体系建设的重点任务、体系建设的制度保障和机制创新、保障实施等32项，并列出了每项内容完成单位和时限。二是加大经费投入。建立健全财政投入稳定增长机制，各省区市均承诺对加快发展现代职业教育提供坚实的财力支持和保障。如浙江省到2017年底，全省公办高职院校生均财政拨款达到本科院校水平。广东省对开展高职特色的现代学徒制给予经费补贴支持。通过经费投入以及提供基本公共服务，吸引和支持社会力量兴办职业教育，不断增强职业教育发展活力。三是加强检查督导。2015年，全国人民代表大会常务委员会启动职业教育法执法检查，全国人民代表大会常务委员会委员长张德江担任组长。通过深入了解实施情况，抓住关键问题，提出解决对策，确保职业教育法正确有效实施。

（二）行业与企业层面：紧扣转型升级实施创新驱动

加快发展现代职业教育是适应经济转型发展的内在要求，通过加强校企合作，深化产教融合，实现职业教育与产业协同创新，推动教育、科技、产业资源集聚和整合，创新产教融合体制机制，促进校地共建、行业指导办学、产教协同等方面合作发展，为打造中国经济升级版提供有力支撑[15]。着力解决高职专业与行业产业匹配度不够的问题；促进创新链、产业链、市场需求有机衔接，形成与区域经济发展水平相适应、产教深度融合的现代职业教育体系，为新常态下的中国制造升级和区域经济发展注入强大动能。适应新常态关键在于创新驱动。通过服务平台搭建，整合各类优质资源，引导项目、资金、人才倾斜支持职业教育，强化师资队伍和实训基地建设，积极培养“双师型”教师队伍；建设智慧职业教育云平台，基于云计算和大数据，打造集在线学习、移动互联服务、在线管理考核、对接行业产业于一体的信息化平台。加快构建适应培训需求、中高职相衔接的职业教育培训体系，为新常态下制造升级和经济发展注入强大动能。

（三）学校层面：紧扣育人成才实施创新驱动

职业教育是技术技能积累的重要手段。通过职业教育促进青年就业创业，使之成为广大青年改变命运、实现价值的钥匙，努力让每个人都有人生出彩的机会。在中国职业教育发展过程中所发生的一切，不仅仅是对外部事物作出的反应，而且关于应该如何举办职业教育，各个职业院校均或多或少发展出了自己的一套理念和制度，而且努力引导身边的学校实践他们的理念和制度。在实践中，不仅体现为响应教育行政主管部门的号召或倡议，更重要的是职业院校根据各自办学定位，从自身发展需要出发，探索创新发展之路。职业院校建设与其发展基础和发展环境密切相关，在这种基础与环境中，所有职业院校必须做好自身定位。

构建现代职业教育体系，促进职业教育与其他类型教育有机衔接，畅通人才多元化成长渠道，培养适应经济社会需要的高素质劳动者和技术技能人才。职业院校要紧贴育人成才实施创新驱动，围绕院校改革、行业人才需求、专业课程设置、教学标准制定等重大问题，加快建立“工学结合、校企合作、产教融合”的办学模式，着力解决人才培养与市场需求相脱节的问题；加快推进课程教学改革，着力解决课程内容与一线需求对接不够的问题；加快推进专业设置和招生制度改革，加快推进现代职业学校治理，着力解决学校自主权不够的问题，探索建立项目化合作、资源配置共享等多样化的校地共建共管合作体制，着力促进人才培养与行业需求紧密结合，提高人才培养质量。

五、结语

大力发展是在对发展职业教育重要性认识的基础上作出的政策选择，加快发展是在对现代职业教育紧迫性认识的基础上作出的政策选择。这种转变不仅仅是政策的转向，而是政策在更深层面的加强。在内涵式发展阶段，当职业教育整体得到发展并出现多层次、多类型的职业教育，而原有的体制、机制等不能适应这种发展要求时，就需要与时俱进，发展现代职业教育。在这个意义上，大力发展职业教育与外延式发展相对应并相适应，强调外在推动的力度，表现为“大力发展”；加快发展现代职业教育与内涵式发展相对应并相适应，强调提高发展的速度和深度，速度表现为“加快发展”，深度表现为“现代职业教育”，主要依靠内在活力的激发和潜力的挖掘。

教育是软实力，有着巨大的正向外部性和溢出效应。职业教育在对社会环境变动的适应性调整中实现了自身的发展，这是社会需求与制度供给共同作用的结果。新制度主义告诉我们，制度处于复杂的时空之中并受制于其所产生的社会环境，一种宏观的、具有根本性、全局性的制度，必须建立在对现实社会主体行动实际情景加以分析的基础上。我国经济社会发展进入新常态，在适应新常态、引领新变革、服务新经济的全面深化改革过程中，从中央政府到地方政府，都将国家加快发展现代职业教育作为发生在教育领域内的一种重要制度变迁。探讨加快发展职业教育的制度供给，正视职业教育发展中的问题，在公正、透明、谨慎地引导舆论和公众心理，并利用制度需求最强烈、制度供给激励最具相容性的有利时机，形成现代职业教育体系的制度基础。