新时代我国继续教育改革的逻辑与整体方略

李 倩

改革开放40年来，我国教育事业的发展取得了举世瞩目的成就，教育整体水平已经达到中等发达国家水平。在教育事业取得巨大成就的同时，继续教育发展也取得了长足进步。但是继续教育领域还存在着一些问题，其在整个教育体系中的边缘化地位依然未能根本改变[1]。纵观过去40年来的改革开放之路，继续教育是伴随着中国改革开放发展起来的，改革也成为了继续教育一贯的主题。今天，中国已经进入中国特色社会主义新时代，继续教育面临着新的形势与任务，同时也面临着巨大的机遇与挑战。在当下，深化继续教育领域的改革，就必须以十九大精神为指引，着重解决好转型中的重点难题，实现继续教育改革突破式发展，力争将其从教育体系的边缘地位变成教育体系的优势环节。

一、新时代我国继续教育改革的核心主题：办好人民满意的教育

改革是继续教育发展的永恒动力，也是落实十九大报告中“办好人民满意继续教育”的基本途径。在这个主题的影响下，要突出“以学习者为中心”的价值追求，致力于提升继续教育的发展质量。

（一）继续教育改革的时代要求：办好继续教育

党的十九大报告指出“办好继续教育，促进学习型社会建设，大力提升国民的综合素质”。“办好”二字看似简单，但出现在党代会的报告中，尚属首次。此前，国家在继续教育改革的相关政策文件中，多是使用“发展继续教育”“大力推进继续教育改革”等措辞。“办好继续教育”的提出，实际上是党和政府对继续教育发展的最新定位与根本要求，也是今后相当长的一段时间内我国继续教育发展的逻辑总纲，同时也预示着继续教育发展进入了质量提升的新阶段。这个新阶段继续教育发展的核心特征就是要实现办学的多层次化，突出办学的内涵与质量。追溯历史，1978年以后，我国建立了能够覆盖城乡的电大系统，直到今天，电大系统依然在继续教育领域发挥着主体性作用[2]。当前，中国已经是全球第二大经济体，综合国力在不断增强，社会对人才的需求也日渐多元化，无论是从推进教育公平，还是提升民众素质的角度而言，继续教育的发展均迎来了新的使命。

（二）继续教育改革的关键所在：实现高质量发展

当下继续教育改革的关键问题在于，如何有效推进改革，怎样进行布局，怎么解决继续教育发展中的难点……这些问题是中国继续教育改革的核心。要回答这些问题，就必须深入研究推进继续教育改革的具体战略及实施路径。推进继续教育改革战略的实施，最为重要的是要确定好继续教育改革的着眼点、落脚点与出发点。质量是新时代继续教育改革的“关键词”，也是继续教育改革的最终目标。在办好继续教育的基础上，应该大力推进继续教育的高质量发展，将质量发展与内涵发展视为继续教育改革的两大抓手。

二、新时代我国继续改革的逻辑起点：将继续教育定位为“单独一类教育”

任何改革必须有自身的逻辑基础，在推进我国继续教育改革的过程中，首要问题就是明确继续教育的内涵与边界，对继续教育进行重新定位，在明确继续教育的本质属性基础上，正确把握其定位、内涵与边界。

（一）继续教育的“教育类型”法律地位已经明确

我国《教育法》第17条界定了学校教育的基本范畴，在第20条中又将继续教育制度与职业教育制度并列，并要求促进不同的教育类型之间做好成果互认与衔接，共同推进终身学习体系的建立。从《教育法》的相关条文可知，继续教育是与学校教育、职业教育并列的“一类”教育类型，且是独立的一类教育类型，这种定位在法律层面上已经没有障碍，在实践中也得到了认可。尽管这三个“一类教育”均是属于教育范畴，但学校教育、职业教育与继续教育这三类教育在办学定位、发展功能、培养方式、教育对象、教育形式、教育内容以及配套制度等方面均存在着明显差异[3]。比如，继续教育的教育对象是全体民众，这与学校教育面向适龄人口有所不同。

在推进继续教育改革过程中，要制定好其改革战略，就必须将其作为一种教育类型来明确其内涵与外延，凸显其与职业教育、普通教育的差异。首先，就继续教育与普通教育、职业教育的区别看，这三者之间是各自独立的教育类型，三者之间互不隶属、互不交叉且相互平等。其次，还需要进一步把握这三者之间的联系。尽管它们是三种独立的教育类型，但毕竟同属于教育体系，在教育体系中，三者是职能不同、分工差异，但在地位上并无高低之分。在实践中，处于同一层次、专业及同等质量的学生之间，尽管分属于不同的教育类型，三者之间并无不可逾越的鸿沟，只要遵循一定的规则，三者的学生是可以在学籍、学分、学习成果等方面实现互认、互通、互换的。

（二）需要把握继续教育的范畴

按照我国《教育法》的规定，继续教育是“单独一类教育”，明确了这个定位之后，对于继续教育的范畴就不再有争议了。但是针对某些特殊情况，还需要进一步斟酌其范畴。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，继续教育是学校后教育，特别是成人继续教育，是社会终身教育体系中最为重要的组成部分。这是国家政策导向对继续教育范畴做出的最新界定。这个界定与教育法对继续教育的定位并不矛盾，两者是相通的，只是界定的角度有所不同。本文尝试对“继续教育”做出一个更为合理的界定，即“继续教育”是“学习者个人接受继续教育”。此处的“个人”指的是，学习者并不是全职的注册身份[4]；而“继续”带有时间意蕴，其强调的是要从某个学习者最近一次正式注册的全职学生身份接受全日制教育后开始计算[5]；“教育”一词包含的范围极为广泛，包括各类知识、技能、能力及素质的综合学习，进而满足学习者个人技能提升、学历提升、爱好培育等多种目的。

根据以上对继续教育的界定看，目前包括高等教育在内的各级各类学校教育，均不是继续教育。同理，本专科层次的高等学历继续教育也不属于学校教育或职业教育；反过来，学校教育、职业教育也不包括学历继续教育在内。这里需要特别指出的是，高等自学考试，应该理解为一种教育考试制度，而不是一种教育形式，更不是一种教育类型。故此，自学考试制度与继续教育制度不是一个层次的问题。

（三）不同角度的继续教育内部类型划分

从学习内容及结果的角度划分，可以分为有证书继续教育与无证书继续教育。有证书的继续教育如果从大的角度，可分为学历继续教育与非学历继续教育。如果再细分的话，还可以分为以下几类：学分证书、学历证书、学位证书、结业证书等继续教育。但这些分类并非是绝对的，在具体实践中，有的学历继续教育并非一定能够申请学位，而有的非学历教育也可以颁发学分证书。具体情况需要根据各个办学机构的实际情况而定。

按照不同的学习方式来划分，可以分为远程（包括函授、网络、在线等）、面授、远程与面授相结合的继续教育。

按照学习者的不同来划分，可以分为在职人员、无业或退休人员继续教育；专业技术人员与其他群体继续教育等。

按照办学主体的不同，可以分为学校办的、非学校（社会教育机构）办的继续教育。其中，学校举办的继续教育，还可以分为专职学校举办的继续教育，如电大、开放大学等；兼职学校举办的继续教育，如普通高校、职业院校等。

按照人才培养方式不同，可以分为专业能力导向、技术技能导向、职业能力导向、学术创新导向、公民素质提升导向、社会闲暇导向等多种类型的继续教育。其中，专业能力导向、职业能力导向的继续教育是当前继续教育的优势所在，而技术技能导向、学术创新导向、公民素质提升导向等继续教育属于薄弱环节，也是未来继续教育需要重点关注的领域。

三、新时代我国继续教育改革的核心路径：做好顶层设计与重点突破

（一）问题所在：整体与局部

改革开放40年来，我国继续教育取得了长足发展。但如果进行深入分析，就会发现还存在着较多的问题。分析问题的时候，需要从整体与局部两个方面把握，明确问题大的方向及小的细节。

第一，整体问题。从整体角度看，我国继续教育发展既存在宏观方面的不均衡问题，也有中观层面各个层次继续教育不协调问题，还有微观层面的办学定位不准、教育质量不高等问题。推进继续教育改革的目的就是要解决这些问题。整体层面问题的存在，从根源上看，主要是因为国家层面缺乏统一的顶层设计及具体的实施制度所造成的。制度的缺失是制约继续教育改革的根本性问题。当前我国继续教育领域的法律法规不健全、管理体制较为僵化、办学指导思想滞后、经费投入严重不足等是这些问题的征象。与学校教育、职业教育相比，继续教育的制度缺位是极为明显的，顶层设计也较为滞后[6]。尽管在实践中我国继续教育改革的形式在不断创新，但对继续教育改革具有指导意义的国家层面的统一制度几乎没有。到目前为止，我国尚未出台继续教育领域的专门立法，国务院与教育部也没有出台专门针对继续教育改革发展的行政法规及部门规章，围绕继续教育管理的只是一些政策文件，不仅位阶较低，而且可操作性差。此外，教育主管部门的管理政策与其他部门之间的管理政策难以协调，缺乏制度建设的共识与协调思维。

第二，局部问题。这类问题主要集中在普通高校兴办继续教育领域。当前，我国部分普通高校学历继续教育规模过大，社会认可度较低，办学质量已经出现了严重的下滑。特别是近些年来，试点网络教育的普通高校，有些学生在学历继续教育上的招生规模甚至超过了其普通本科生招生规模，导致文凭含金量低以及学生成才率不高。更突出的是，在这个过程中，部分高校将继续教育办学权转包或承包给社会机构，对办学过程没有实施有效监督，引起了社会的广泛关注，降低了社会大众对继续教育的期待值。客观而言，这个问题引起的风险在逐步加大，常规的解决办法已经难以奏效。从实施的角度看，不能等待国家制度及顶层设计出台后再治理，而是需要在国家制度体系出台过程中同时治理这个问题。

这类问题的出现，是普通高校在兴办普通高等教育与继续教育同校不同质、双轨运行导致的。其一，办学管理体制与质量监管体制不同步，在规模扩张的同时不注重人才培养质量的提升。其二，质量控制体系的相关标准不统一，特别是免试入学的招生制度引发了大量的利益寻租与权力寻租[7]。其三，教育主管部门的继续教育公共服务体系不完善，无法为普通高校继续教育规模扩张提供支撑。其四，教育投入机制不均衡，降低了普通高校继续教育的办学质量。其五，学费标准不尽合理，无法满足办学成本提升的要求。其六，对学习者缺乏足够的激励机制，没有具体的激励措施，导致部分普通高校在继续教育教学过程中对学习者处于放任状态。

（二）做好制度的顶层设计：构建新时代继续教育国家制度

第一，确立“继续教育国家制度”的建构策略。尽管官方在2011年就提出了这个问题，但一直未取得太大的进展。教育部并未就该制度建设的内涵、方式、策略、路径等问题做出具体的阐释与部署。如今，继续教育面临着新的机遇与挑战，推进继续教育国家制度构建势在必行。因此，可以先行研究继续教育国家制度构建的相关框架与具体要素，再部署专门的力量对此进行落实。从长远看，构建继续教育国家制度需要制定专门的继续教育法，用法律的形式将制度固化。但在短期内，如果没有相关的立法规划，也可以先行用行政法规或部门规章来确定，待条件成熟后，再推动立法进程的实施。

另外，可以通过继续教育国家制度建设的“东风”，加强继续教育领域的研究工作，大力推进各个办学主体继续教育资源的整合，建立跨区域、部门、行业的继续教育沟通机制，加大继续教育对外开放与国际合作交流力度。最终的目标就是要构建具有新时代特色的中国继续教育治理体系，提升继续教育的现代化治理水平，保证继续教育的持续发展。

第二，明确“继续教育国家制度”的实施框架与构成要素。“继续教育国家制度”的实施框架有两个方面：办学方面与监管方面，每个方面均由具体的要素所构成。

办学方面的构成要素。其一，完善新时代继续教育办学体制。在办学体制改革过程中，要将继续教育是“单独一类教育”作为改革出发点，对不同形式的继续教育进行合理定位。对普通高校、成人高校、开放大学（电大）、社会教育机构举办继续教育进行合理分工，充分发挥不同主体的办学优势与特长，大力推进面向社会所有人的非学历继续教育的发展。其二，建构全国统一标准的继续教育免试入学制度。在这个过程中，应该赋予各个办学主体充分的自主招生权，按照量力而行、宽进严出的原则，面向社会大众建立开放式的教育体系。故此，继续教育改革必须突出学习者的中心地位，完全实施免试入学制度。一方面，办学主体在招生过程中要按照学校的资源、师资等容纳能力适度录取；另一方面，教育主管部门可以适当调控，必要的时候控制办学主体招生规模的上限。其三，构建学历继续教育毕业生的国家能力测试制度。在操作上，应该在教育部的领导下，由具备资质的社会第三方机构来实施测试，测试后的结果可以作为学生就业标准，也可以作为评估继续教育办学主体教学质量标准，并与经费划拨、资源配置等问题相挂钩。其四，构建新时代的继续教育师资管理制度。应该按照继续教育发展的时代要求与自身规律，建立面向全社会的动态性开放的教师管理体系，着力改革岗位聘任、职称评定、专业发展等现实问题，努力打造一支符合新时代要求的专兼职结构合理的师资队伍。其五，完善新时代继续教育国家政策保障体系。在这个过程中，要立足于继续教育供给侧改革，将继续教育作为“单独一类教育”的定位，建立健全继续教育的政策供给、经费支持、项目投入、组织实施等常规保障体系。在国家层面建立专门的继续教育管理机构，负责对各个办学主体的宏观指导与政策供给，全面提升继续教育在教育体系中的地位。

监管方面的构成要素。其一，建构继续教育的国家质量标准。在国家质量标准建设中，应该充分借鉴国际经验，立足于本国实际情况，突出学历与非学历继续教育的统一，明确成人高校、普通高校、开放大学（电大）、社会教育机构等差异，实现教育质量标准对教学、人才培养各个环节的覆盖，对不同的环节建构不同的指标体系。其二，建构继续教育的国家质量评估制度。按照继续教育国家质量标准，建立与这个标准相匹配的质量评估制度，实现质量标准、标准实施及质量评估的统一。在这个过程中，教育部应该组织或者委托社会第三方机构对全国各个继续教育办学主体实施质量考核，将考核结构向全社会公布。其三，建立继续教育资质国家认证体系。资质国家认证体系包括办学条件、信息化水平、师资力量、专业建设、课程体系、后勤保障等多个方面，如果所有指标达到要求，可以获得国家颁发的整体资质认证证书。原则上，资质认证由继续教育机构自愿参加，但公立继续教育机构必须参加。教育部门可以委托社会第三方来实施资质认证过程，将认证的最终结果面向社会公布，接受社会大众的监督。其四，建立统一的国家继续教育证书制度。继续教育既然是单独一类的教育，就应该有与学校教育、职业教育一样的国家证书体系。这个证书体系应该包括学分证书、课程结业证书、学历证书及学位证书。其中，学位证书是改革的难题，但推进继续教育学位证书改革将会是继续教育改革的亮点。比如可以学习美国、法国等国家，从副学士学位开始推行，继续探索更高学位的证书授予问题[8]。其五，建立继续教育国家智能化管理平台。继续教育因为服务面广、办学机构众多、管理部门众多以及教育形式多元等特征，在信息交流方面，如果没有一个统一的平台，必然导致信息管理的混乱。建立相应的国家智能化管理平台，充分利用现有的信息技术，如大数据、互联网、人工智能等，先从区域性的平台建立开始，待时机成熟后，建立全国性的信息化管理平台，推进继续教育信息化的发展。

（三）重点突破：启动普通高校学历继续教育改革

在新时代，推进继续教育改革必须要在质量与规模、经济效益与社会效益之间做出合理的抉择。坚持质量发展的前提，重塑普通高校继续教育发展的生态体系。

第一，推进普通高校继续教育办学体制改革。在这个过程中，需要明确学历继续教育是普通高校应该承担的人才培养体系的一部分，将相同的专业名下的普通高等教育与学历继续教育归到同一个院系部管理，建立学科学院为主导的继续教育办学体制，进而实现相同专业下的继续教育学习者与全日制学生之间的交流，保证“学院同一、教师同一、教学标准同一、教学质量同一”[9]，提升继续教育的发展质量。

第二，推进普通高校继续教育外部管理体制改革。在外部体制改革过程中，应该坚持质量与效益的统一，确立内涵式发展原则，建立标准统一、体制高效、监督有力的外部管理体制，尽快实行归口管理。在这个过程中，教育主管部门应该着手启动针对普通高校的学历继续教育评估工作，按照最新的“放管服”的要求，取消网络试点院校的统考制度，推行免试入学制度。按照信息化的要求，强化对教学过程及学生的规范管理，建立灵活的开放办学机制。立足于供给侧改革的要求，赋予普通高校更多的自主招生权及继续教育专业设置权。

第三，创新普通高校继续教育公共服务机制。普通高校是我国继续教育的主要承担者。为了提升其办学质量，政府及社会应该加大公共服务体系与机制建设。具体而言：一是要不断完善公共服务机制与平台，建立全国性的信息资源库与教学数据库，组织相关专家对继续教育发展的重大问题进行协同研究。二是加大对高校从事继续教育教师的科研项目及经费支持，提升他们的科研能力及专业发展能力。三是组织高校从事继续教育教师开展科研、教学成果评选，适时交流继续教育的经验。四是建立专门的针对继续教育学生或教师的申诉渠道与受理机制，保证继续教育学生与教师的合理权利。

第四，加大对高校继续教育的经费投入。当前，普通高校之所以热衷于兴办继续教育，在很大程度上是出于“创收”的需要。现行的教育政策并未将普通高校的继续教育作为公共教育经费的投入领域。因此，教育主管部门应该立足于教育供给侧改革的视角，明确高校继续教育经费生均投入标准，建立政府投入为主导，社会组织、企业、行业等多元化的经费投入机制，不断提升普通高校继续教育的公共产品属性。

第五，完善普通高校继续教育的激励机制建设。继续教育的激励机制主要是面向学习者的，具体而言：一是对正在参加继续教育学习的企事业单位职工，要建立带薪学习假期制度，鼓励职工参与学习的积极性；对相关的企事业单位，国家可以给予税收减免或补贴。二是探索建立面向全体公民的继续教育“学习券”制度，并以此抵消部分继续教育的学费，激励全体民众积极参与继续教育学习。三是充分发挥学分银行的制度优势，探索学历与非学历继续教育、不同继续教育机构之间的学分、学习成果互换、互认。四是针对社会弱势群体，如下岗工人、失地农民等出台专门性的激励政策，如将农民进城落户积分与参与继续教育学习相挂钩[10]，进一步刺激社会弱势群体参与继续教育学习的积极性，提升他们的社会竞争能力。

四、新时代我国继续教育改革的保障措施：从供给侧层面完善配套机制

（一）加大对继续教育改革的经费支持

继续教育改革需要大量的经费投入，特别是要建立国家计划内的生均经费支持制度，并在继续教育战略规划、制度设计、制度建设、改革项目启动的过程中，给予专项支持。

（二）推进继续教育的“双一流”工程建设

当前，我国正在推进普通高等教育领域的“双一流”（建设世界一流的大学与一流的学科）工程建设。继续教育作为单独一类教育的定位，与普通教育有着同等重要的地位，也需要推进其“双一流”工程建设。在具体实施过程中，由中央与地方做好相应的统筹安排，遴选一批实力强劲的继续教育办学机构及优势学科进行重点支持[11]。通过继续教育“双一流”工程的实施，为终身学习体系的建立提供支撑，为实现更大范围的教育公平提供支持。

（三）强化对继续教育改革过程的组织领导

推进我国继续教育改革是一项事关全局的复杂系统工程，如果没有国家强有力的领导是难以实现的。继续教育的各种改革设想与计划，不仅涉及理念创新，还涉及制度设计、政策决策、制度重构等多个问题。这种改革力度较大，涉及部门众多，涉及学习者也众多，需要国家相关部门的有力领导。因此，需要在当前国家教育体制改革领导小组下设立相关的继续教育改革领导小组，作为统筹协调机构，负责对继续教育改革涉及的事项进行领导、决策、统筹、规划、协调等。