集体经营性建设用地租赁房制度完善构想

王 婷 婷

(安徽大学 法学院, 安徽 合肥 230601)

2017年8月21日,中华人民共和国自然资源部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》,在北京、上海、合肥等13个城市开展首批租赁房试点[1]。试点初期,许多制度可以借鉴之前的集体经营性建设用地入市改革的经验。集体经营性建设用地入市已经进入收官之年,在法规建设、土地登记、收益分配等方面积累了丰富的经验,租赁房试点与其有一定相似之处,值得借鉴采纳,防止出现相同的问题。

一、 完善集体经营性建设用地租赁房制度的必要性

1. 有利于解决城乡建设用地分布不均衡问题

党的十九大提到, 我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。 改革初期, 鼓励一部分人先富起来, 以带动整体的经济发展。 随着改革的深入, 地区之间的差距逐渐拉大, 城乡之间的差距尤为明显。 这种差距降低了人民生活的幸福度。

城乡发展不均衡导致城乡建设用地分布不均衡,集体经营性建设用地租赁房制度有利于减小这种不平衡。2017年,根据政府公布的数据,全国人口总数为139 008万人,其中城镇常住人口81 347万人,乡村常住人口57 661万人,全国农民工共有28 652万人，城镇人口逐年增加,乡村人口逐年减少,也就是说大量人口集中在城镇就业发展[2]。集体经营性建设用地租赁房制度将农村一部分闲置建设用地流转给城市使用,满足城市居民需求的同时,提升土地利用率,有利于减缓这种不平衡。

2. 有利于增加农民收入

集体经营性建设用地租赁房制度能够在保持集体土地所有权和承包权不变的基础上增加农民收入。由于集体经营性建设用地流转受限,即使处于近郊区,其地价和房价依然很低。随着农村人口向城市转移,城市房价居高不下,集体土地价格偏低。土地征收前后的巨大差价被政府当作财政收入来源,农民土地被征收后无法购买城市房屋,造成了严重的社会影响。解决这一社会矛盾就需要增加农民收入,缩小贫富差距。集体经营性建设用地租赁房无需改变建设用地所有权人,仅将使用的权利流转出去,既满足市场需求,又能为农民带来一部分额外的收入。同时,廉价租赁房的出现也会降低农民进城务工的住房支出。

3. 有利于减轻城市住房压力

集体经营性建设用地租赁房制度可以减轻城市外来人口的住房压力。以安徽省合肥市为例,近年房屋每平方米均价从8 000元涨至15 000元,增大了普通居民的生活压力。房屋是用来住的,不是用来炒的。房价过高已经极大地约束了青年才俊的择业意图,一些大学毕业生想要留在北京上海广州发展事业,却往往被高房价吓跑。高房价还会影响当地居民的生活质量。合肥市及周边地区2015—2017年由于炒房团等因素的影响,房价暴涨,城市普通居民如果家中只有一套住房,再遇子女结婚就会陷入困境。集体经营性建设用地租赁房的成本较低,租金较便宜,能够满足收入偏低人群的需求,缓冲高房价给大学毕业生、外来人口、当地普通居民增加的生活压力。

二、 集体经营性建设用地租赁房制度存在的问题

集体经营性建设用地租赁房制度现处于试点中,根据集体经营性建设用地入市的经验,租赁房制度可能存在法律规范不健全、确权登记制度欠缺、收益分配制度不合理三个问题。这些问题对集体经营性建设用地租赁房制度的开展具有极大的消极影响,需要分析这些问题产生的原因并寻找解决方案。

1. 法律规范不健全

集体经营性建设用地租赁房制度不符合我国《物权法》和《土地管理法》的规定。 我国《物权法》规定集体经营性建设用地应当依据土地管理法的程序申请办理。 《土地管理法》中除了兴建住宅和公共设施、公益事业建设用地外,均为国家所有土地或者国家征收土地。 因此, 在集体经营性建设用地中建设租赁型商用住宅的合法性有待商榷。

《物权法》和《土地管理法》规定,建设用地必须为国有土地或者国家征收的集体土地。这一规定导致农地流转能力较差、农村地价较城市地价偏低、农民利益受损等问题,需要加以修改。由于集体土地流转受到限制,其价格无法像国有土地一样根据市场需求波动,出现了一些近郊区的集体土地已经没人耕作,而城市房价却每年翻番的极端现象。这种现象一方面导致土地资源的浪费,另一方面城市因可利用土地的减少而价值不断提高,形成恶性循环。因此,《物权法》和《土地管理法》的相关规定需要跟进时代的步伐,根据人民生活需要加以修改,否则将出现制度拖生产力后腿的不良状况[3]。

2. 确权登记制度的欠缺

在集体经营性建设用地上建造租赁房以增加农民收入,前提条件是完善确权登记制度。

我国的集体经营性建设用地使用权登记制度尚未完善, 这将导致发生纠纷时无法明确责任人。 集体土地的所有权确权已经在2013年完成[4]。 但是根据中华人民共和国自然资源部的材料, 各地集体经营性建设用地使用权没有登记、颁证的占大多数,领取集体经营性建设用地使用权证的农民仅占28.4%[5]。 不动产的权利公示依据登记的信息, 而且, 根据《物权法》和《土地管理法》的规定, 集体经营性建设用地使用权是不能直接出让、租赁的。 因此集体经营性建设用地使用权权属不明将导致发生纠纷时, 无法明确责任人。

集体经营性建设用地使用权人难以明确将给集体经营性建设用地租赁房制度带来两大难点。一是融资难点。建造房屋需要支付建筑材料费、人工费等一系列费用,对农民来说,这是一笔巨款。为解决资金问题,农民需要将使用权抵押给银行融资,而银行往往考虑到集体经营性建设用地使用权抵押权实现的法律障碍和权属不明等特征,很可能不会发放贷款[5]。二是收益分配难点。使用权人不明,租赁房的收益分配就难以明确,这将延缓项目推动。权属不明必然带来责任推诿,因此,为了加快租赁房试点实践,政府应当明确使用权人,进行发证登记。

3. 收益分配制度不合理

集体经营性建设用地租赁房制度的初衷在于增加农民收益,收益分配制度决定了这一目的能否实现。

根据集体经营性建设用地试点的实践经验,收益分配的难点在于政府、集体、集体成员之间的收益平衡问题[6]。更进一步说,集体经营性建设用地入市的难点其实在于政府是否参与收益分配。对于入市的集体经营性建设用地,政府一般会通过征收土地增值收益金获得部分利益。但是根据陈小君教授组织的湖北省72村调研的结果,农民普遍认为应当分配一部分经济利益给集体,而并不希望政府参与入市收益的分配。农民希望本集体、本集体成员参与分配的支持度高达59.2%,是认可度最高的收益分配方式[5]。

在集体经营性建设用地租赁房制度中,应当如何规划收益分配?笔者认为主要涉及两个关键问题:一是政府是否应当参与利益分配;二是政府如何参与利益分配。调查中已看出农民的态度,但是政策制定是否应按照农民的想法推行利益分配,还要考虑农民的想法是否真的有利于农村的发展。

三、 完善集体经营性建设用地租赁房制度的思考

1. 健全规范相关的法律法规

集体经营性建设用地租赁房制度的法律正当性缺失,将会阻碍资本流入租赁房改革,因此应当对《物权法》和《土地管理法》进行适当的修改。《中华人民共和国民法典分则》正在编纂,应当借编纂其“物权编”的机会对农地所有权、承包权、经营权相关规定加以修改,既能节省人力物力,又能维持法律制度的稳定性。

在《中华人民共和国民法典分则》“物权编”中需要修改两个重要的规定。一是可以在第三编“用益物权”第十一章土地承包经营权后面加入第十二章土地经营权。土地承包经营权是用益物权,土地经营权是在其上设立的权利用益物权[7]。土地经营权的合法性关乎土地征收制度改革、集体经营性建设用地改革、农村宅基地制度改革的推进,也是集体经营建设用地租赁房制度改革的基础[8]。二是将《物权法》第151条修改为“集体所有的土地作为建设用地的,应当依照本法第十二章及土地管理法的规定”。

此外,《土地管理法》的相关规定也应当适当调整,比如在《土地管理法》第63条后面增加一个例外条款:“集体经营性建设用地建设租赁房用于出租的除外”,为租赁房制度留下空间。

2. 完善确权登记制度

完善集体经营性建设用地的确权登记制度应当从合理解决权属来源瑕疵问题、完善登记法律规范、构建全网“四级联动”系统这三个方面进行。

对于产权来源有瑕疵的集体建设用地,首先审查其是否符合耕地保护制度,若不符合,予以撤销;若符合,则应当依据中华人民共和国自然资源部的通知,根据村民小组等组织的材料调查产权的历史情况,对合法使用的集体建设用地应当公示公告,满足一定期限可以经乡镇政府审核和县级政府批准,予以登记[9]。对于登记法律规范,可以完善现行《土地登记办法》,于其规定的具体部门办理土地登记,全面涵盖土地所有权、使用权、土地种类、土地用途等信息。对于全网“四级联动”系统,我国最早的试点在浙江宁波与绍兴两市。全网“四级联动”是指实时查询与监管省市县三级土地登记信息,并且将信息与国家自然资源部联通,形成四级政府信息的融汇。这种全网信息互动系统有利于农民集体、农民个体、政府、租赁房经营者依据自己的需要查询土地信息,有利于抵押土地融资时银行获取准确可靠的土地信息,促进融资的成功。

3. 健全收益分配制度

收益分配制度的难点在于政府、集体、农户之间的利益分配,目前主要问题是政府是否应当参与收益分配或如何参与收益分配。

笔者认为政府应当参与利益分配。因为,政府参与收益分配有利于减小贫富差距。根据集体经营性建设用地入市的经验,不同地区的土地入市价值不一,市场需求两极分化较大。集体经营性建设用地租赁房试点有利于城市周边的农民获得巨额收益,但是边远地区没有这种福利。选择租赁房的大多为外来打工人员,他们经济拮据,又在城市就职,因此必须选择靠近城市的房屋,边远地区即使有租赁房也没有人愿意居住。这种租房者与市场鲜明的供求关系肯定会造成近郊区农民富裕,而边远地区农民依旧贫困。如果政府无法参与分配,那么就会失去二次分配的能力,两地农村的差异将会越来越大,这反而违背了制度的初衷。并且,政府参与收益分配有利于政府职能的实现。农民通过租赁房增加的收益其实是政府放弃部分土地收入,让利于民,增加农民收入,减少城市打工者的住房压力。此做法会使政府收入降低,因此需要参与收益分配,以社会经济支持财政,为政府行使职能提供经济基础,从而形成良性循环。

政府参与收益分配应当采取税收的方式,原因有三点。一是税收已经有了一套完整的征收体系,其标准、比例都有一定的科学依据,依据这一标准可以合理分配收益。二是租赁房制度中,房屋只租不售[10],不同于集体经营性建设用地入市的情况,因此政府不应当从中获得大比例的收益。三是税收适用广泛,农民更易接受。税收具有普遍性,是政府参与经济收益分配的一般方法。农民对于税收的合法性是认可的,而对于政府直接参与收益分配却抱有抵触心理。因此,征税相对于其他方式更容易为农民所接受。