福利国家的理论源流及对中国福利体系建设的启示

□ 冯 维 王雄军

福利国家研究是比较政治经济学研究的一个重要课题，兴起于20世纪50年代中期，在20世纪最后的几十年尤其活跃*这里的“福利国家”概念不是特指北欧式的“高福利国家”，而是指对公共福利承担广泛责任的国家，其研究样本囊括了所有发达国家和部分发展中国家。。福利国家研究关注的议题主要包括：西方先发现代化国家为什么在19世纪末期推行了一系列社会保障计划？社会保障支出为何会稳定增长，并在二战后达到了此前数倍的水平？如何解释不同国家福利水平的增长态势与特征差异？围绕这些论题，学者们展开了大量理论研究和实证研究，形成了福利国家理论。福利国家的理论研究和制度实践，存在紧密的联系。福利国家理论既是对制度实践的理论阐释，也对福利制度的建设与发展，具有理论指导意义。并且随着福利制度的发展和演变，福利国家理论也在不断深化和完善。总体而言，福利国家的理论源流，主要包括两个系统：一是以社会为中心的理论体系；二是以国家和政府为中心的理论体系。

一、以社会为中心的福利国家理论

早期的福利国家研究，主要侧重以社会为中心的解释路径。该理论体系，主要包括工业主义理论和权力资源理论。

(一)工业主义理论对福利国家的解释

工业化和经济增长是解释福利国家出现和扩张的首要因素(Wilensky & Lebeaux 1958; Pryor 1968; Rimlinger 1971)*Wilensky，H.and Lebeaux，C.N.,Industrial Society and Social Welfare,New York:Russell Sage,1958；Pryor,F.,Public Expenditures in Communist and Capital Nations,Homewood,Ill.:Irwin,1968；Rimlinger,G.,Welfare Policy and Industrialization in America,Germany and Russia,New York:Wiley,1971.。该解释路径的支持者认为，工业化和随之而来的城市化进程使社会结构发生了根本改变，家族、教会等传统互助组织的再分配功能逐渐减弱，城市出现贫困群体，国家就逐渐承担起了保障国民生活福利的责任。同时，城市化带来了公共卫生等新的治理任务，工业化也对就业人数和劳动技能提出了新的要求，因此国家加大了在公共卫生和教育方面的投入。此外，经济持续增长使国家积累了大量财富，税收的提高为国家再分配提供了基础。这些来自工业化的动力就导致了政府社会支出的提高和福利国家的形成。有学者以欧美国家为样本对以上假设进行统计检验，发现工业化或经济发展水平与社会支出之间存在强正相关关系(Wilensky 1975)*Wilensky,H.,The Welfare State and Equality,Berkeley:University of California Press,1975.。

工业化发展同时伴随着经济全球化进程。卡梅伦最早指出经济全球化同样促进了福利国家的扩张。他认为一个国家会出于巨大的财富收益而参与国际经济，但同时要面临更激烈的竞争环境和更大的经济波动风险，这会导致本国国民承受更高的失业风险及福利损失，这种情况下国家会推行收入补贴政策和全面的社会保障计划作为补偿，实证研究同时发现经济开放程度与公共部门的规模间存在正相关关系(Cameron 1978)*Cameron,D.R.,“Expansion of the Public Economy:Comparative Analysis”,American Political Science Review,1978,72(4):1243-61.。随后很多实证研究对这一判断进行了论证，其中罗德里克进一步说明了国际贸易变化改变国内劳动力市场风险，进而导致福利国家调整的作用机制(Rodrik 1997)*Rodrik,D.，Why do More Open Economies Have Bigger Governments?Journal of Political Economy,106:997-1032.。但是，也有学者坚持国内经济因素才是福利国家扩张的主要原因，艾佛森发现发达国家在20世纪60年代经历了去工业化，即大量劳动力由工农行业向服务业转移，与农业衰落工业崛起对福利国家的刺激作用相似，他认为服务业的崛起同样会导致国家提供新的更为广泛的福利保障计划，提高政府社会支出(Iversen 2001)*Iversen,T.，The Dynamics of Welfare State Expansion:Trade Openness,De-industrialization,and Partisan Politics.Volume in Pierson,P.,(eds.),The New Politics of the Welfare State,London:Oxford University Press,2001:45-79.。

新马克思主义者也指出了福利国家的出现和发展依附于工业化进程，但他们更为强调资本主义生产方式的决定性作用和国家的阶级属性。他们认为，基于社会不平等的资本主义经济之所以能与强调平权价值的民主政治相处融洽，原因在于，自由民主制度将阶级政治转换成了政党竞争政治，将阶级冲突纳入到政策制定的程序中得以解决，使阶级矛盾不会转化为对抗性的社会运动，在不断的吸纳过程中福利国家得以形成发展，它虽然有利于化解阶级冲突，但并未改变国家是资产阶级利益代言人的实质。因此新马克思主义者将福利国家视为资产阶级在资本积累过程中用以维持资本主义生产方式和获得统治合法性的工具(O’Connor 1973; Offe 1984)*O’Conner,J.,The Fiscal Crisis of the State,New York:St.Martin’s,1973; Offe,C.，Contradictions of the Welfare State.Cambridge,Mass:MIT Press,1984.。

实际上，将福利国家看作工业化的“副产品”这一观点可以追溯到20世纪中期，波兰尼在其经典著作《大转型》中认为，作为一种制度性结构的市场经济的发展要求将人视为可以流通和交换的“商品”，这一违反人性的趋势使人类自身在市场经济的发展中不断进行“反商品化”运动，集中表现为国家保护社会的立法行为和再分配行为持续扩张(Polanyi 1944)*Polanyi,K.,The Great Transformation,Boston:Beacon Press,1994.。以上研究均可以看作是在这一判断基础上形成的，他们以此为基础建构理论，并尝试解释了福利国家兴起和扩张的基础原因。但对于宏观经济社会结构的变化，如何导致福利保障政策的制定和推行，没有做出更加详细的解释，因此无法对福利国家间的差异提供有效解释，即经济发展水平和社会结构相似的国家为何福利体系差异很大？这一理论缺陷激发了权力资源理论的发展。

(二)权力资源理论对福利国家的解释

权力资源理论的支持者认为，工业化带来的经济社会结构变化，以及大量城市人口的生活保障需求，并不能直接转化成社会政策，国家间社会支出的差异应该归因于劳工组织与政治保守派间权力资源的平衡情况。当然，社会集团获得权力资源有赖于民主制度的出现和公民权利的不断扩张(Marshall 1963)*Marshall,T.H.，Class,Citizenship,and Social Development,Chicago:University of Chicago Press,1963.，但民主制度无法解释福利国家间的差异。因此权力资源理论学者进一步指出劳工组织权力上升或雇主组织权力下降都会导致社会支出的增加，工人越早、越充分地进入工会和工人阶级政党中，福利国家的发展就越早、越充分。(Stephens 1979; Korpi 1983; Therborn 1984)*Stephens,J.D.,“The Transition from Capitalism to Socialism”,New Studies in Sociology,London:Macmillan,1979; Korpi,W.,The Democratic Class Struggle,London:Routledge IK Kegan Paul,1983; Therborn,G.,“Classes and States:Welfare state developmemts,1881-1981”,Stud.Polit.Econ.,1984,14:7-42.。艾斯平·安德森借鉴波兰尼的方法，测量了不同国家的社会政策的“反商品化”程度，发现政府中左翼力量的大小与社会政策的反商品化水平存在正相关关系，这种左翼力量的形成受到阶级动员形式、政治联盟结构和制度及历史环境的共同影响，导致了自由主义式、保守主义式和社会民主主义式的福利国家体制。而福利国家体制反过来对社会分层具有塑造作用。(Esping-Andersen 1990)*Esping-Andersen,G.,The Three Worlds of Welfare Capitalism,Princeton:Princeton University Press,1990.。其他研究也证实，工会密集程度、社会民主党所占席位等指标反应的劳工组织的政治力量，与累积性社会支出存在正相关关系(Huber & Stephens 2001)*Huber，E.and Stephens，J.D.,Development and Crisis of the Welfare State:Parties and Politics in Global Markets,Ithaca,NY:Cornell University Press,2001.。权力资源理论的主要贡献在于将“社会偏好-政治资源-政治决策”联系了起来。

但学者很快发现权力资源理论对社会偏好的理解不够深入。权力资源理论假设劳工和雇主组织都是铁板一块，在零和博弈的环境中为了各自的共同利益而展开政治斗争。这一假设很快遭到学界质疑，鲍德温考察了欧洲五国社会保障的历史起源，发现劳工不存在天然的共同的阶级利益，个体行为者对经济生活安全的预期和自身在劳动力市场的地位决定了他们的社会政策偏好，因此劳工内部存在分裂倾向，同时也具有和其他阶层合作的可能(Baldwin 1990)*Baldwin,P.,The Politics of Social Solidarity:Class Bases of the European Welfare State,1875-1975,Cambridge:Cambridge University Press,1990.。同时有学者发现，企业主也并非始终反对提高劳工福利的社会政策，他们会考虑到自身的劳动力需求和行业竞争情况来做出选择，有时会支持国家推行新的福利保障计划(Mares 2003；Swenson 2002)*Mares,I.,The Politics of Social Risk:Business and Welfare State Development,Cambridge Studies in Comparative Politics,Cambridge:Cambridge University Press,2003; Swenson,P.,Capitalists Against Markets:The Making of Labor Markets and Welfare States in the United States and Sweden,Oxford:Oxford University Press,2002.。这些研究加深了我们对劳工及雇主双方社会政策偏好的理解，打破了简单的阶级两分法，是对权力资源理论的一个重要补充。

工业主义理论和权力资源理论，总体上都是以社会为中心，采用“经济社会结构性变化-新的公共需求-不同集团形成政治力量-国家做出回应”的路径来解释社会政策的制定和福利国家的形成与发展。在这个理论体系中，国家被认为具有天然的准确的回应性，根据社会各集团偏好及政治力量而做出反应。国家虽然通过福利制度的手段解决了政治对立、国家分裂等危机并维持了资本主义的持续发展，但这里的“国家”是结构功能式的中立系统，是产生社会政策的机器。国家的自主性及官僚、制度等因素对社会政策制定和推行的影响，没有得到重视和充分的研究。

二、以国家为中心的福利国家理论

在福利国家研究过程中，学者们把国家的政治制度、决策机制和决策者偏好等因素引入福利国家理论，弥补了传统以社会为中心的理论体系的不足，形成以国家为中心的福利国家理论体系。

(一)国家中心主义理论对发达国家福利体系的解释

20世纪70年代中期以来，受到经济衰退、失业率上升和人口老龄化的影响，各国不同程度地推行了新自由主义经济改革，相应地福利国家也进入了一个调整时期，国家在福利体系中的作用也开始受到关注。在理论界，面对社会中心主义路径的解释局限，历史社会学学者开始呼吁“找回国家”(Evans，Rueschemeyer & Skocpol 1985)*Evans,P.E.,Rueschemeyer,D. and Skocpol T.,Bringing the State Back In,Cambridge:Cambridge University Press,1985.，相对于社会中心主义，国家中心主义更强调国家制度、组织结构，强调国家自主性和国家能力对福利制度的直接影响。有学者在不同个案中考察了不同自变量的作用及作用机制，也有学者对这些变量进行了定量验证，统计结果显示国家确实是解释福利保障体系的有效路径(Hicks and Swank,1992)*Hicks,A.M. and Swank,D.H.,“Politics,Institutions,and Welfare Spending in Industrialized Democracies,1960-1982”,The American Political Science Review,1992,86(3),pp.658-674.。这些研究主要关注以下三个方面：一是探索官僚集团(主要指决策者)在社会政策制定执行中的作用，并对其偏好形成进行了分析；二是将国家制度如税收制度、政党制度、决策制度、行政制度、选举制度等作为社会政策制定和施行的重要背景条件或解释变量；三是将时间因素引入社会政策变迁中，强调既有政策和制度结构产生的路径依赖效应对福利国家变迁的影响。

大多福利政策都是由决策者设计制定的，那么除了被动地回应社会需求，决策者的社会政策偏好还受什么因素影响？首先，统治者会出于获得政治支持或增强国家动员能力而建设福利国家，德国被认为是最早建立福利国家的发达国家，但其最早推行的社会保险计划并不是由于工人政治力量的提升，或直接源于工人动乱，而是源于决策者对这种动乱的警觉，以及政府对提高声望和国家凝聚力的需要(Steinmetz 1993)*Steinmetz,G.,Regulating the Social,Princeton:Princeton University Press,1993.。其次，有学者指出政治决策受到政策学习的影响，即既有的政策经验也会影响决策者偏好。从这个解释路径出发，斯考切波等人解释了美国社会政策的主要变迁。例如，她和韦尔考察了英国、美国及瑞典在经济大萧条时期启动改革的差异，发现虽然英国具备同瑞典相当的工人组织力量，但受到过往政策经验的影响(此前英国采用了有限的失业保障政策并取得良效)，英国的政策制定中始终保持了保守主义倾向，而美国和瑞典则对尝试更大范围的福利保障项目持开放态度，这导致他们走向了不同的改革道路(Skocpol & Ikenberry 1983; Skocpol & Weir 1985)*Skocpol,T. and Ikenberry,J.,“The Political Formation of the American Welfare State in Historical and Comparative Perspective”,Comp.Soc.Res.,1983,6:87-148;Skocpol,T. and Weir,M.,“State Structures and the Possibilities for‘Keynesian’Responses to the Great Depression in Sweden,Britain,and the United States”,Volumed in Evans,P.E.,Rueschemeyer,D. and Skocpol T.,Bringing the State Back In:107-63.Cambridge:Cambridge University Press,1985.。

决策者偏好形成后，其转化为社会政策的过程还受到国家制度的影响，其中最为重要的是税收制度、决策制度和行政制度。高税收是高福利的基础，第一次世界大战前后，福利国家的首个明显扩张，就是以税收提高为基础的。一战过程中参战国的政府支出规模不断扩大，同时税收也在不断增多，1920年英国、爱尔兰和德国的税收收入相比1913年增长了两倍，而美国、荷兰和意大利的增幅也超过了50%。其中英国的所得税在从战争前的6%提高到了战后的30%。战后这些国家不仅维持了战争中推行的针对不同群体的抚恤政策，同时推广了更为广泛的福利保障计划，而这些都以有效的税收制度为基础*[英]迈克尔·曼：《社会权力的来源(第三卷)——全球诸帝国与革命》(下),上海世纪出版集团2015年版，第392-394页。。此后，有学者进一步发现，国家财政收入基础从累进税(如收入税)向累退税(如消费税、增值税等)的转变导致了福利国家的扩张，原因在于福利国家的扩张需要大量财政收入和一个庞大公共部门的支撑，而税收的这一结构性转变大大增加了政府财政收入，为此提供了基础，这一税制转变也使得西方福利国家安全度过了紧缩时代的难关(Kato 2003)*Kato,J.,Regressive Taxation and the Welfare State,Cambridge:Cambridge University Press,2003.。

其次，福利国家的改革动力要在政府决策制度中转化为具体政策方案，后者受到选举竞争机制和利益协调机制的影响，在不同国家具有不同的特征。在自由主义式福利国家，如英国、美国、澳大利亚等，利益协调机制作用小，组织性差，因而两党制框架下的竞争性选举就成为了福利国家改革的关键作用机制，工人阶级政党执政对福利国家扩张具有直接影响。而在法团主义式福利国家，如法国、德国等，政策制定往往源自政府与社会利益集团的谈判，社会力量的增长或是政府提高国家凝聚力的需要会导致福利国家的扩张(Pierson 2001)*Pierson,P.,(eds.),The New Politics of the Welfare State,London:Oxford University Press,2001.。

决策制度的集中程度也会影响福利国家的发展与调整。自由民主制度强调权力制衡，因此宪法中会规定在政策决策过程中相关利益集团可以阻止行政部门或法院立法，学者称之为制度性“否决点”，这些否决点使决策权力分散，并为保守势力提供了反对或阻滞改革的机会。在福利制度扩张时期，“否决点”多的决策制度下福利国家的规模小且增长慢，如瑞士和美国。而在福利国家调整时期，“否决点”越多越强的国家，其福利制度的路径依赖效应就越强，因此在改革中倾向于把紧缩措施与扩张和改善现行福利计划的措施结合在一起推出，以便获得不同利益集团对改革的支持(Immergut 1992;Tsebelis 1995; Bonoli 2001)*Immergut,E.,The Political Construction of Interests:National Health Insurance Politics in Swizerland,France and Sweden,1930-1970,New York:Cambridge University Press,1992;Tsebelis,G.,Decision Making in Political System:Veto Players in Presidentialism,Parliamentarism,Multicamerialism and Multipartyism,British Journal of Political Science,1995,(25):289-325; Bonoli,G.，Political Institutions,Veto Points,and the Process of Welfare State Adaptation,volumed in Pierson,P.,(eds.),The New Politics of the Welfare State,London:Oxford University Press,2001,pp.238-264.。联邦制也会导致决策权力分散，使得富裕地区和贫困地区在政策内容、财政负担等方面的差异不断扩大，给全国性同步的制度改革造成阻碍。宏观的定量与定性研究都显示，在福利国家的构建与增长时期，联邦制与较低的社会支出、较晚地在国家层面推出福利项目现象高度相关(Obinger,Leibfried and Castles 2005:3-4)*Obinger,H.,Leibfried,S. and Castles,F.G.,Federalism and the Welfare State,New York:Cambridge University Press,2005.。

在不同国家，政府控制政策结果的能力大不相同，这主要受到行政制度的影响。一套遵守政令并行之有效的行政制度当然是福利国家得以构建的基础，但它会和民主制度共同发挥作用，行政体制和民主政治的质量和特点，共同影响了社会福利制度的建设与发展。如20世纪初期，英国的公务员制度比较完善，注重竞争性和程序规范性的政党制度等，有助于克服既得利益的影响，政治领袖和社会精英也倾向于建立更加完善的社会保障体系，以获得民众的政治支持。而美国既缺乏完善的官僚体制，民主政治的质量也不高，政党竞争中存在比较普遍的“政治腐败”，不利于构建完善的社会保障体系。(Orloff & Skocpol 1984)*Orloff,A. and Skocpol,T.,“Why Not Equal protection? Explaining the Politics of Public Social Spending in Britain,1900-1911,and The United States,1880s-1920”,Am.Social.Rev.,1984,49:726-50.。

我们在讨论决策者偏好和国家制度对福利国家的影响时，已经谈到了既有政策经验和制度性“否决点”在福利国家变迁中所产生的路径依赖效应。路径依赖的产生更多的是福利政策与其支持者的一种互动效应。皮尔森等学者以养老保险制度改革为例，对此进行了分析和说明。受到人口老龄化和经济紧缩的影响，20世纪80年代，发达国家普遍对养老金制度进行了调整，但调整的内容和程度大不相同，皮尔森和迈尔斯指出这种差异的根源是过去的制度设计和项目设计上的不同所导致的。不同的制度设计下形成了不同的政治联盟，后者在调整时期广泛地影响了决策者的改革决策。在同样具有鲜明自由化特征福利国家的英国和美国，在改革前期，英国的公共养老金计划实行时间短、激励性差，民众很愿意参与改革时期政府推出的私营保险项目；而美国的公共养老金计划实施多年，体量庞大，并积累了坚固的政治支持，因此美国政府无法效仿英国政府在养老金领域实现有效的公共福利紧缩和私有化改革(Myles and Pierson; Pierson 1995)*Myles,J. and Pierson,P.,The Comparative Political Economy of Pension Reform,volumed in Pierson,P.,(eds.),The New Politics of the Welfare State,London:Oxford University Press,2001,pp.305-333;Pierson,P.,Dismantling the Welfare State? Reagan,Thatcher and the Politics of Retrenchment,Cambridge:Cambridge University Press,1995.。

(二)国家中心主义理论对后发现代化国家或发展中国家福利体系的解释

后发现代化国家和当今的发展中国家，其福利国家的构建和发展常常是在威权体制背景下完成的。在威权政体下，民众对“权利”的理解，社会运动在推动社会政策上的作用，以及决策机制和决策权力，都与自由民主制度存在差异。选民、社会团体、竞争性政党对政治决策的影响较小。因此国家中心主义理论能够更好地解释这些地区福利制度的产生与变化原因。

首先，有学者发现工业主义理论无法在发展中国家获得统计验证的支持(Adsera & Boix 2002；Mares 2005)*Adsera,A.and Boix,C.,“Trade,Democracy and the Size of the Public Sector:the Political Underpinnings of Openness”,International Organization,2002,56(2):229-62; Mares,I.，“Social Protection Around the World:External Insecurity,State Capacity,and Domestic Political Cleavages”,Comparative Political Studies,2005,38(6):623-51.。例如拉美国家从20世纪70年代到90年代末的社会支出随着经济开放性的增加反而下降(Kaufman & Sagura-Ubiergo 2001)*Kaufman,R.R. and Segura-Ubiergo,A.,“Globalization,Domestic Politics,and Social Spending in Latin America:a Time-series Cross-section Analysis,1973-97”,World Politics,2001,53:553-87.。其原因在于，一方面国际竞争环境的差异造就了发展中国家不同于发达国家的经济增长模式，另一方面，发展中国家常常奉行发展主义，这些国家的社会政策往往是为产业发展战略服务的，因此被称为“发展型国家”下的“不情愿的福利主义”(Midgley 1986)*Midgley,J.,“Industrialization and Welfare:The Case of the Four Little Tigers”.Social Policy & Administration,1986,20(3):225-238.，或生产主义福利体制(Holiday 2000)*Holiday,J.,“Productivist Welfare Capitalism:Social Policy in East Asia”,Political Studies,Vol.48:pp.106-723,2000.。在这些国家，推动社会政策转型发展的动力，很大程度来自决策者对经济增长模式和培育国家竞争力的政策选择，而不是回应社会需求。例如，曾经的东亚四小龙就是典型的发展型国家或地区，学者认为这一些地区由排斥型向普惠型*排斥型福利国家是指福利体系碎片化，公共福利待遇依照职业或身份确定；普惠型福利国家是指公共福利待遇的基础是公民权利，实行高覆盖率、均等化的社会保障制度。的转型，就是源于经济增长模式的转换，即为了发展某产业加强了某些领域的人力资本投资，而这在他们早期出口导向型的增长模式中是受到抑制的(Cook & Kwon 2007)*Cook,Sarah and Kwon,H.2007.，“Social Protection in East Asia”,Global Social Policy,2007,Vol.7(2):223-229.。

其次，权力资源理论的解释路径也受到挑战。在东亚，台湾地区和韩国相对缺乏有力的社会民主党和工会组织，却率先推行了全民健康保险，学者认为导致这一现象的原因是威权统治者在民主化初期在主动寻求更广泛的政治支持(Wong 2004)*Wong,J.,Healthy Democracies:Welfare Politics in Taiwan and South Korea,Ithaca,NY:Cornell University Press,2004.。在二战后的阿根廷也有同样的现象，贝隆主义政党实行的竞选策略，是承诺为其劳工选民提供一种具有裙带主义性质的私人产品(Murillo & Calvo 2004)*Murillo,M.V. and Calvo,E.,“Who Delivers? Partisan Clients in the Argentine Electoral Market”,American Journal of Political Science,2004,48(4):742-57.。而在经济政治转型期的东欧，希望掌握政权的政党组织、或是缺乏组织能力的政府往往会给出超出国家能力的福利承诺，但这最终会给国家带来财政困难(Cook 2008)*Cook,L.J.,Postcommunist Welfare State:Reform Politics in Russia and Eastern Europe,Ithaca:Cornell University Press,2008.。在这里，福利政策不是劳工组织政治力量斗争的结果，而是政治人物出于公共或小团体甚至个人利益的主动行为。这些地区的福利政策实践，都表明政治制度和政治人物，对福利国家的建设与发展，有直接、重要的影响。有学者尝试总结了威权政体下福利国家发展的动力来源，包括家长式统治文化的影响；获得统治合法性的需求；回应社会诉求、获得政治顺从和秩序的需求；以及促进经济增长的需求(Forrat 2012)*Forrat,N.,“The Authoritarian Welfare State:a Marginalized Concept”,Comparative-Historical Social Science,Working Paper No.12-005,2012.。

以国家为中心的福利国家理论，把国家的政治制度、决策机制和决策者偏好等因素引入到了福利国家理论。国家不再是中立的、被动的需求回应者，而是社会政策的主动参与者、设计者。国家的政治制度、领导人的意志、决策者的偏好，对福利国家的建设与发展，有重要的影响。国家中心主义的理论体系，不仅加深了对发达国家福利制度的理解，也为更好理解后发现代化国家或发展中国家的福利体系提供了解释路径。更重要的是，国家中心主义的理论体系，强调了政治制度、决策者意志等因素在福利体系建设和发展过程中的积极作用和重要意义，为福利国家的政策制定，提供了重要的理论基础，也提出了更高的期望和要求。

三、福利国家理论对中国福利体系建设的参考与启示

从福利国家的理论源流和制度实践看，建设现代福利国家，是各国的共同目标和追求。但是在具体的制度设计和政策实践方面，各国既有相似的特点和共同的规律，也存在广泛的差异。福利国家理论是对各国福利实践的理论研究和经验总结。福利国家理论虽然在理论体系、解释路径方面存在差异，但都从某个角度、某个层面对福利制度进行了分析和解读，具有科学性和合理性。通过对福利国家理论的梳理和研究，对我国福利体系建设，可以提供一些基本的参考和启示。

1.福利保障制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容

建立健全福利保障制度，是现代国家的重要职能。福利国家研究的兴起和理论的演变，与福利制度的实践变革，以及福利制度在国家治理体系中的重要性日益凸显紧密相关。在发达国家，福利保障制度在国家治理体系中普遍处于重要位置，政府用于社会保障的财政支出占总公共支出的比例在20世纪70年代就超过了30%，2000年后大都维持在50%上下*参见OECD数据库http://stats.oecd.org/。。相应地，发达国家的福利保障制度在国家治理体系中也经历了由边缘走向中心的路径位移(贾玉娇 2015)*贾玉娇：《走向治理的中心：现代社会保障制度与西方国家治理——兼论对中国完善现代国家治理体系的启示》，《江海学刊》，2015年第5期。。随着福利保障制度的不断扩张，如何实现福利保障水平和财政可持续之间的合理平衡，提高福利保障效率，成为福利国家关注的重要问题。20世纪70年代以来，发达国家通过尝试不同治理模式、制度机制和政策计划来应对福利危机，福利治理成为了政府的主要责任和任务(雷雨若，王浦劬 2016)*雷雨若、王浦劬：《西方国家福利治理与政府社会福利责任定位》，《国家行政学院学报》，2016年第2期。。我国当前的福利保障制度，从改革开放以后开始起步，但是相对于经济发展，福利保障制度比较滞后。2000年以后，社会政策的地位不断提升，福利保障制度进入快速发展时期。当前，福利保障制度已经成为经济社会的重要组成部分，并对人民群众的生活水平和生活质量产生重要影响。福利保障制度，日渐成为国家治理体系建设的重要内容。我们也需要从国家治理体系和治理能力现代化的视角，系统思考福利保障制度的建设目标和发展方向。

2.福利保障制度要适应经济社会结构变化的特点和趋势

以社会为中心的福利国家理论，解释了经济社会结构变化与福利制度产生发展之间的相关性。经济社会结构变化，客观上对福利制度提出了需求，是推动福利制度产生和发展的重要基础。改革开放以来，随着计划经济向市场经济的全面转型，我国的经济社会结构发生深刻变化，建立与市场经济相适应的福利保障制度，是经济社会发展的必然需求，也是民众的普遍期望。

当前，我国的经济社会发展进入新阶段，亟待推进福利制度改革和发展，建立健全与经济社会结构相适应的新型的福利保障体系。总体而言，要根据十九大报告提出的目标，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

首先，逐步、合理提高福利保障水平，补足社会保障短板。总体而言，我国的福利保障制度水平较低，滞后于当前的经济社会发展水平，也滞后于人民群众对福利保障的需求。保障和改善民生，是当前和今后一个时期的重要任务，特别是一些发展相对滞后的保障地区、保障项目，如儿童营养与健康、幼儿教育等，要加强支持力度。

其次，福利保障制度要与经济社会发展水平相适应，遏制部分福利保障项目增长趋势过快，财政负担过重等问题。近年来，医疗、养老等领域的福利保障支出快速增长，虽然有补欠账的因素，但与制度模式的不合理也有很大关系。这些福利保障项目的支出水平快速提高，对财政可持续性，以及制度本身的健康发展，都造成负面影响。如根据世界银行等机构预测：若继续现有的服务提供模式，中国卫生总费用将由2014年占GDP的5.6%增长至2035年占GDP的9%以上*世界银行、世界卫生组织、财政部、卫生计生委、人力资源社会保障部：《深化中国医药卫生体制改革：建设基于价值的优质服务提供体系》，2016;http://www.sdfgw.gov.cn/art/2016/7/25/art_1705_202603.html 。。因此，建立保障适度、财政可持续的福利保障体系，是福利保障制度改革和发展的重要目标。

再次，福利保障制度要与经济社会结构相适应，并引导和优化经济社会结构。一方面，福利保障制度要适应经济社会结构，回应各类人群的福利保障需求。特别是在经济社会转型过程中，社会结构出现分化，对福利保障制度的需求也出现差异化。因此，建立健全福利保障体系，要全面回应各类人群的差异化的福利保障需求，特别是重点人群的福利保障需求。另一方面，福利保障制度作为重要的再分配制度，也可以对经济社会结构产生重要影响。合理的福利保障制度，可以矫正社会失衡现象，引导和促进经济社会结构的优化。不合理的福利保障制度，则可能出现社会财富的“逆向转移”，扩大收入分配差距，导致经济结构失衡和社会结构紧张。

3.福利保障制度建设要重视和发挥党和政府的主导作用，完善福利保障体系的顶层设计

以国家为中心的福利国家理论，解释了国家的政治制度、决策机制和决策者偏好等因素，与福利保障制度之间的相关性。特别是在发展中国家，国家的政治制度、领导人的意志偏好，对福利国家建设具有更加重要的影响。我国是社会主义国家，政治体制方面具有决策权力集中、执行效率高等特点。我国的国家制度，决定了党和政府在建立和完善福利保障制度方面，可以发挥更大的作用，也需要承担更大的使命和责任。

首先，在福利保障制度建设过程中，要充分重视并发挥党和政府的主导作用，为福利保障制度建设提供宏观指导和科学引领。福利国家制度与党和政府的执政理念、执政意志紧密相关。从早期俾斯麦推行的社会保险制度，到20世纪七八十年代东亚部分国家推行的发展型福利制度，甚至最近几年美国的医疗保险改革，其背后都带有明显的政党理念或国家意志。中国共产党和中国政府明确提出，中国的发展是“以人民为中心”的发展。中国共产党的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。福利保障制度建设，要以党和政府的执政理念为引领，不断完善福利保障体系，不断满足人民日益增长的美好生活需要，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

其次，加强福利保障制度的理论研究和顶层设计，建立健全福利保障体系。国家对福利保障制度有重要影响，但这种影响是双向的。如诺斯悖论所提出的“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。在福利保障领域，同样存在这个悖论。国家的积极干预，可以促进福利保障体系的建立和优化，促进经济增长和社会和谐。但不合理的制度设计或政策干预，也可能对福利保障体系造成负面影响，进而影响经济增长和社会稳定。如部分国家在政治竞争中，把福利承诺作为竞争手段，导致福利保障超出经济发展水平，对国家财政和经济可持续增长都造成负面影响。因此，福利保障制度建设既要发挥国家的积极作用，也要系统研究福利保障制度发展的基本经验和普遍规律，特别是其他国家在福利保障制度发展过程中出现过的问题和教训，结合中国的国情特点和经济社会发展的方向目标，制定适合我国国情的福利保障体系。□