碳减排机制优化与创新：基于区域经济差异的比较研究

姜国刚，左 鹏，陈 晶

（常州大学1.商学院 ；2.国家与江苏石油石化发展战略研究基地；3.机械工程学院，江苏 常州 213164）

全球变暖作为当今人类社会的主要威胁，从根本上讲，与能源消耗和温室气体排放有关。目前，包括中国、美国、印度、俄罗斯、日本、德国、韩国、加拿大、伊朗和英国在内的10个国家构成了世界主要的温室气体排放国，排放量占全球总排放量的近三分之二，对世界能源消耗和全球环境产生了巨大的直接影响。

进入新常态阶段，我国在国际上的低成本优势逐渐消失，加之碳排放引起的气候变暖，我国面临着重大挑战。而且近年来国内各地城市均不同程度地受到了雾霾侵袭，资源环境约束成了我国经济增长方式转变的重要制约因素。由于我国区域发展水平和增长方式迥异，导致我国碳排放不仅表现为总量上的增长，更呈现出区域性的排放差异。因此，建立差异化的治理机制是重要且必要的。

1 文献综述

国内外分析碳排放影响因素与区域差异的文献很多，对碳排放量的核算、影响因素模型的构建以及区域划分的方式都各有不同，采用的研究方法也多种多样。Ehrlich（1999）首次提出了“I=PAT”方程，用以分析影响环境变化的决定性因素，考察人口规模、人均财富与技术水平对环境的影响；York等人 （2003）对PAT方程进行了扩展，对人口数量与碳排放量的关系进行了研究；Kok （2003）、Fujino （2008）、Mander （2008）、Nicholas（2008）研究了特定区域内、开放经济条件下碳排放的预测和评估［1］；Chen P 等（2012）使用Logit模型分析，得出国家在不同时间跨度的能源政策和计量GDP的方法会导致不同的研究结果［2］；Bismark（2015）建立了一个随机参数模型，充分考虑各国的异质性，创建跨国家的策略来减少二氧化碳排放［3］。

随着研究的逐步深入，国内学者逐渐从区域层面对影响中国碳排放量大小的因素进行分析，同时因为中国各地区显著的区域差异，利用分地区数据来研究中国的碳排放强度问题的文献开始增多，研究数据也从时间序列数据转向面板数据。赵云泰（2011）、刘华军，赵浩（2012）采用不同定量方法，均发现二氧化碳排放强度在地区分布上呈现明显的非均衡特征；陈志建（2012）从区域格局角度出发分析了我国30个省域人口、人均GDP和能源强度对碳排放所造成的压力［4］；邓慧慧等（2013）研究了中国各地区碳排放强度的空间相关性［5］；王世进（2013）通过分析我国各个地区的碳排放量，得出在区域差异化的条件下，影响碳排放量的四种主要因素分别是外贸依存度、人均GDP、能源消费结构和产业结构［6］；张先锋（2013）研究发现人口规模、碳排放强度和产业结构对碳排放都有影响，但对不同区域的影响不同［7］；邓吉祥（2014）运用方法研究了碳排放区域变化的差异性规律［8］；姜国刚（2016）在 STIRPAT 模型的基础上，采用面板门限回归估计对碳排放影响因素进行考察，分析了经济增长因素对碳排放量的非线性影响［9］。

综合来看，现有研究普遍以某一国为例对其内部的碳减排机制进行区域比较，或者是单独研究一国内某省的碳减排机制、减排影响因素及减排效率，很少有针对以国家或经济体内部区域经济差异视角进行碳减排机制国际比较的研究。

2 政府规制区域碳减排的理论依据

2.1 碳减排具备公共物品的特征

碳排放涉及资源与环境问题，而资源与环境具有“市场失灵”领域的公共物品和外部性特征，即碳减排成本负担存在外部性，导致市场机制无法实现对资源的有效配置。因此，碳减排所追求的资源节约和环境保护的生态效益，无法通过市场机制得以量化体现。如果政府不加大对环境污染严重的企业整治力度，就会大大减小碳减排推进的可能性。

2.2 碳减排市场主体行为的非协调性

市场主体指的是低碳产品的生产者和消费者。一是虽然减排压力较大，但国内低端制造行业还有生存空间，在利润动机驱使下和监管漏洞存在时，这些企业不会主动采取变革措施；二是垄断行业与竞争性行业面对碳减排压力所持的态度不同。垄断行业面临的市场竞争压力比竞争性行业要小，其技术和产品垄断可以将节能减排所带来的创新成本通过价格机制转移给消费者，竞争性行业则无法通过强硬的价格机制转移其成本风险；三是消费者行为难以协调一致，贫富阶层由于经济、社会地位的差别导致在消费行为与伦理道德上存在很大的差异，加剧了碳减排发展的不确定性。

2.3 碳减排技术创新的负外部性

碳减排过程中出现的负外部性主要表现在碳减排技术创新的“溢出效应”阻碍低碳技术发展。由于创新者必须承担所有的成本和风险，一旦成功，又不得不与其他市场主体分享创新成果，这意味着创新者必须承担所有的成本和风险，由此技术创新前期的社会边际效益往往大于个人边际效益，个人承担的边际成本却又高于社会边际成本。这种成本与收益的严重不均衡阻碍了碳减排的快速发展。

2.4 碳减排与区域平衡发展的矛盾

一般而言，单位GDP碳排放量（碳强度）随着经济发展和时间推移呈现出先上升再逐渐下降的过程，即所谓环境库兹涅茨曲线形态。英、美、德、日、意、法等先进国家无一例外。这意味着，各个地区由于处在工业化和城市化不同阶段，碳强度也存在差别，降低碳强度的难易程度亦不相同。中国各地经济发展极不平衡，如果仅仅考虑低碳因素，最优方案无疑是碳减排成本较低的地区实现更多减排。然而，碳减排成本较低的地区往往是有更高碳强度的落后地区［10］，经济发展需要更大的碳排放空间。或者说，承担更大减排任务恰是反其道而行之，势必延缓其经济增长，拉大区域差距，因而可能形成低碳经济与区域平衡发展的矛盾。

3 美国碳减排机制的区域差异比较

3.1 东北部地区：纽约州［11］

3.1.1 法律机制：公布行动方案

2003年，美国发布了《纽约州温室气体行动方案》。该方案把纽约州的温室气体减排目标分为几个阶段，每个阶段都有其不同的目标，且逐年递减。在明确规定各个阶段的减排措施的同时，尽量降低减排温室气体对国民经济造成的影响。此外，还将减排温室气体对贫困人群的影响纳入了法案。

3.1.2 财政机制：补贴核电站

2016年7月，纽约公共事业部提议对纽约州北部的核电站进行补贴，在两年内核电站可获得50亿美元的补贴。对核电站进行补贴，主要是为了防止核电站因经济问题停运而造成的碳排放增加。研究表明，如果核电站停运，纽约州就需要依靠煤炭发电，煤炭发电会释放出大量的二氧化碳，会在两年内带来约14亿美元的环境损失。如果对核电补贴两年，将获得大约50亿美元的环境与经济收益，远远大于补贴的金额。

3.1.3 市场机制：碳排放权交易

2003年4月，美国首个强制性CO2总量控制与碳排放交易计划“区域性自愿减排组织”得以建立，它会每年分配给成员一定的配额，成员可以根据自己的需要在交易平台上进行排放权的交易，从而以最小的成本达到碳减排的目标。

3.2 西部地区：加利福尼亚州［12］

3.2.1 法律机制：颁布法案

2006年，加州颁布了《加利福尼亚州全球气候变暖应对法案》，该法案建立了世界上覆盖范围最大的碳排放权交易体系，是地方政府控制碳排放的一个典型法案。此法案对加州政府具有一定的法律约束力，通过完善加州的碳排放权交易法律，期望在2020年之前将加州的碳排放量减少到1990年的水平。法案的颁布不仅完善了碳排放法律体系，而且有利于碳排放权交易体系的发展。

3.2.2 财政机制：征收碳税

2009年9月25日，加州空气资源委员会提出了要对钢铁企业、煤炭企业等污染严重的企业开征碳税。加州是美国第一个在全州实行统一碳税率的州。

3.2.3 市场机制：碳排放权交易

2013年，加州启动了碳交易市场。州内石化企业的碳排放量上限为25000吨/年，若是碳排放量超过规定，企业必须承担相应的责任。碳交易市场的启动对解决气候问题具有重要意义，一方面它促使了碳排放量的下降，另一方面出售碳排放额度使加州政府获得了更多的财政收入。

3.3 美国碳减排机制的区域差异分析

美国对待碳减排的态度是比较消极的。因为美国的经济发展水平很高，碳排放量比较大，而碳减排会对经济造成一定影响，这与美国的经济利益相违背。美国曾于2001年退出 《京都议定书》［13］。美国现任总统特朗普以遵循《巴黎协定》的碳减排目标会严重影响美国的经济发展为由，退出了巴黎气候协议，这在国际、国内均引起较大反响。《巴黎协定》是2015年达成的历史上第一份覆盖近200个国家的全球减排协议，对2020年后全球应对气候变化行动做出了框架性安排。

但美国国内碳减排机制相对较完善。美国东北部和西部的碳减排法律法规都比较完善，但是加州第一个在美国开征碳税，这一点是纽约州所不具备的。作为发达国家，美国内部经济差异较小，碳减排机制差别不大，东西部发挥主要作用的都是以碳排放交易为主的市场机制。

4 欧盟碳减排机制的区域差异比较

欧盟ETS是全球首个碳排放权交易体系，自构建以来，已经成为成员国最多的碳排放权交易体系［14］。

4.1 发达地区：德国

2015年12月，德国签署了《巴黎协定》，承诺会改变其经济发展方式，转变为可再生能源驱动，同时制定计划解决未来五年的气候变化问题。德国环境部表示，为了达到《巴黎协定》承诺的减排目标，德国将于2050年之前停运其国内所有的燃煤发电站，积极推进太阳能发电，这将极大地减少德国的碳排放量。到2050年，德国政府将彻底实现可再生能源驱动经济，它的碳排放量也会比1990年减少95%。

4.1.1 产业引导机制

一是积极推进碳捕捉与碳封存技术开发。德国政府积极推进碳捕捉与碳封存技术的研发，投入大量的研发资金，引进国际尖端技术，邀请国内外专家展开了一系列专题讲座，使公众认识到碳减排技术在减少碳排放和提高能源利用率方面的巨大作用。

二是推进可再生能源的利用。2016年7月，德国联邦议会通过了 《可再生能源法》的修订草案，已于2017年1月1日起正式实施，积极推进光伏发电，但不是通过新建发电站，而是通过鼓励居民安装光伏发电板。目前，安装光伏发电板增加的电量已经能满足德国50%用电需求。

4.1.2 财政机制：征收碳税

20世纪90年代，部分北欧国家率先开始了税制改革，新增了以碳税为主的环境税。德国于1994年开始征收碳税，德国的碳税属于拟碳税，即碳税并不能够单独征收，而是依托于环境税的一种潜在的附加税。

4.1.3 市场机制：碳排放交易

2004年，德国联邦环境保护局设立了排放交易处，还负责制定全国范围内的碳减排计划。德国的碳减排任务主要是依靠碳排放权交易完成的。

4.2 欠发达地区：波兰

波兰是欧盟成员国，在碳减排方面理应兑现对欧盟的承诺。但对于欧盟的减排计划，波兰表示出于其经济发展的需要，它愿意协助欧盟完成2020年的减排目标，但不能同意其2050年的减排计划［15］。2012年 3月 10日，欧盟提出 2020年碳排放削减量从当前20%提升到25%，2030年减少 40%，2040年减少60%，2050年减少 80%，但波兰以其处于经济快速发展阶段、大幅度减少碳排放会阻碍其经济发展为由予以否决。

4.2.1 产业引导机制：大力推行核电

波兰拥有丰富的煤炭资源，煤炭发电为波兰提供了80%以上的能源。环境部门的统计报表表明，由于过度使用煤炭资源，波兰已经成为欧洲空气质量最差的国家之一。2016年1月，波兰能源部表示，由于电力需求持续扩大，政府将积极推进核电项目。2017年春季，波兰政府对拟建立核电站的地区进行了环境评估，最终选址将于年底正式确立。

4.2.2 财政机制：争取基金资助

2006年，欧洲复兴银行和投资银行成立了“多边碳基金”，目的是帮助符合条件的发展中国家减少碳减排。在此机制下，波兰获得了碳减排资金资助，促进了碳减排技术的发展。

4.3 欧盟碳减排机制区域差异分析

由于德国的经济发展已经达到较高水平，它已经过了用污染环境换取经济快速发展的时期，所以德国支持欧盟的碳减排计划，用于研发碳减排技术的财政支出较大；而波兰是发展中国家，它的碳减排目标要置于经济发展之后，当两者发生冲突时，波兰会优先选择发展本国经济，这也是它拒绝欧盟碳减排计划的原因。

5 中国碳减排机制的区域差异比较

我国幅员辽阔，区域经济差异较大。今年我国将启动建立碳排放权交易体系，第一阶段将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等重点排放行业。根据各省GDP数据，结合经济总量与碳排放量大体呈现正相关这一趋势［16］，本文选取了山东、湖南、青海作为比较的省份，分别代表经济发展程度较高、中等、较低的地区，相关数据与例证系对政府网站和统计公报归纳所得。

5.1 相对发达地区：山东省

5.1.1 法律机制：《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》

2015年3月，山东省出台了《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》，提出了空气质量计算方法和发放生态补偿金，使得空气质量计算和奖惩更加清晰。这一算法在全国是首创，大体上能反映大气治理的成效。

5.1.2 财政机制：生态补偿资金

按照《办法》，山东省政府将发放环境空气质量生态补偿资金。《办法》规定空气质量每改善1微克/立方米，该市可获得20万元（威、日、青、烟4市30万元）的生态补偿资金；环境恶化的城市需要交纳罚金。收取的罚金将会纳入山东省生态补偿基金［17］。《办法》还规定，各市获得的补偿资金必须用于改善大气环境质量，省财政厅、环保厅成立专门机构监督该补偿资金的使用。

5.1.3 市场机制：碳排放交易

山东省已提出“十三五”期间应对气候变化的主要措施。截止2016年，已确定报送控排企业近500家，委托符合条件的第三方核查机构对企业排放数据进行现场核查，尽快报送企业碳排放核算报告，为配额分配奠定基础，于今年进入全国碳排放权交易市场。

5.1.4 产业引导机制：构建资源循环利用体系

山东省“十三五”规划提出通过发展低碳交通和控制重点行业的碳排放，构建一个完善的资源循环利用体系。山东省推进运输企业实施低碳化管理，对运输车辆设置燃料消耗上限，并对运输车辆的燃料消耗量进行检查。同时，在运输企业和维修企业中推行废机油、废氟利昂等物品的回收制度，争取实现交通运输低碳化生产。

5.2 中度发达地区：湖南省

5.2.1 法律及相关规定：制定发展规划

2016年4月，湖南省政府印发《湖南省实施低碳发展五年行动方案（2016-2020年）》，提出了全面实现低碳发展的减排目标，希望在行动完成时，湖南省的碳排放总量减少到5亿吨，化石等传统能源的比重控制在13%以内，扩大太阳能、潮汐能等可再生能源的比重，实现经济低碳化发展。

5.2.2 市场机制：碳排放交易

湖南省已于2016年启动参与全国碳排放权交易市场建设，确定纳入碳排放权交易市场的企业名单，组织拟纳入企业开展碳排放情况报告和第三方核查机构核查，制定省内配额分配方案，加强数据信息系统建设。

5.2.3 产业引导机制：绿色转型

一是征集低碳发展重大项目。2014年2月，湖南省发改委向全省征集低碳发展重大项目。征集的项目必须属于《产业结构调整指导目录（2013年修订本）》，限制类或淘汰类的项目不会被采纳。项目征集是为了响应国家的气候战略部署，对碳减排做出正向引导。

二是推进能源升级。湖南省“十三五”规划提出全面整治燃煤污染，推广环保型锅炉的使用，逐步淘汰传统锅炉，逐步推广以电代煤。

5.3 欠发达地区：青海省

5.3.1 财政机制：对可再生能源进行补贴

2015年9月，国家发改委发布了《关于青海省可再生能源发电上网电价补贴基准问题的复函》，规定企业采用风力发电导致的高于平均电价的差额，可以通过可再生能源发展基金得到补贴。

5.3.2 市场机制：碳排放交易

在青海省政府支持下，青海环境能源交易中心于2010年12月成立。这是青海省唯一一家气候变化领域的专业机构，是利用市场化的手段和金融创新模式解决环境问题的综合平台，致力于三江源地区的气候变化研究和青海省碳交易试点研究。

5.3.3 产业引导机制：推动能源结构优化

2014年7月，青海省公布了《青海省环境保护“十三五”规划编制工作方案》，提出用优质煤代替劣质煤，推广以电代煤、以气代煤，鼓励使用太阳能等可再生能源；同时，减少煤炭发电，安全设立核电站，积极推进风能、太阳能发电，优化能源结构。

5.4 碳减排机制的区域差异分析

5.4.1 发展程度不同的地区对碳减排重视程度存在差异

地方政府碳减排政策的实施受到经济发展水平的制约。我国发达地区处于工业化中后期阶段，欠发达地区尚处于工业化初期或初期向中期过渡的时期，工业所占比重较高。因此，欠发达地区相对于发达地区来说，碳减排压力更大，尤其是高耗能项目集中的地区更是如此［18］，经济发展的压力比发达地区更大，对碳减排的重视程度就相对较轻。

5.4.2 发展程度不同的地区财政投入存在差异

与欠发达地区相比，发达地区财政收入相对充裕，因此对碳减排技术的研发投入较大，从而碳减排成效相对显著。欠发达地区由于财力有限，碳减排技术研究经费投入普遍不足，更多依赖于中央政府的财政支持，严重制约了碳减排技术的研究和发展［19］，同时欠发达地区能源利用效率比较低，能耗和污染增加更多，不利于该地区碳减排目标的实现。

5.4.3 发展程度不同的地区碳减排技术存在差异

碳减排技术的发展程度对碳减排有重要影响。发达地区碳减排技术水平较高，对太阳能等可再生能源、非化石能源和清洁能源的使用更加普遍，碳减排的效果也比较好。而欠发达地区新能源的研发才刚刚起步，并不普及，相较于发达地区，减排效果也不明显。

6 启示及经验借鉴

通过发达国家内部与我国不同省份的对比分析，本文认为，差异化的区域碳减排策略能够使我国的碳减排政策具有更强的针对性与更好的可操作性。

6.1 经济发达地区应采取的减排策略

6.1.1 运用经济总量优势，发挥碳减排技术溢出的正外部性效应

对于经济相对发达、工业发展水平高、能源消费量大的省份，其碳减排技术发展水平较高，能源消费结构也更为合理，能源利用效率高，对于水能、风能等可再生能源的利用也更普及。因此，应依托财政优势，重点发展碳减排技术，通过发挥碳减排技术溢出的正外部性效应，使西部欠发达地区也可以利用先进的碳减排技术改善生态环境质量。

6.1.2 逐步开征碳税

碳税是为减缓全球气候变化而对二氧化碳征税。碳税可以不间断地为潜在排放量提供持续的减排激励，从而创造持续的财政收入和降低交易成本。研究表明，碳税是减少碳强度和能源需求的有效方法，而这反过来又会减少温室气体的排放。此外，碳税比其他政策措施更简单、更快捷、更透明。因此，基于税收的减排政策在许多国家已经实施，例如芬兰、丹麦、瑞典、挪威、荷兰、意大利、新西兰、加拿大、英国、智利、美国和瑞士，他们都遵循一个原则，即污染者必须支付负外部性的成本。

是否征收碳税在我国是一个存在争议的话题。我国是一个制造业大国，能源需求量大，而大部分能源又是通过煤炭资源获得的，所以在碳减排方面具有巨大的压力。发达国家已经开始征收碳税且取得一定效果。为了减少碳排放，在经济相对发达地区征收碳税很有必要。

我国东部沿海地区经济发展水平较高，能源结构也比较合理，具备了征收碳税的基本条件。征收碳税可以增加财政收入，增加的财政收入可以用于欠发达地区的碳减排技术研发，从而有利于欠发达地区低碳经济的发展。

6.2 中度发达地区应采取的减排策略

6.2.1 调整和优化产业结构

中等发达地区省份产业结构并不完善，所以其减排政策应注重优化产业结构。产业结构的优化主要分为两个方面，一方面要调整第二产业和第三产业在国民经济中所占的比重，另一方面要调节第二产业中高污染、高排放的重工业占第二产业的比重。因此，首先要大力推广第三产业特别是包括绿色环保产业和低碳金融业在内的低碳服务业的发展，促进第三产业比重的提高，逐步调整和优化产业结构；其次要通过引入和发展碳减排技术，实现电力、钢铁和交通运输等高能耗产业的耗散低碳化；最后要依托碳减排技术的创新和升级，大力发展新能源产业和能源低碳加工工业，调整和优化工业内部产业结构。

6.2.2 对新能源的开发给予政策支持

中等发达地区省份对于风能、太阳能等可再生能源的研发还处于试验阶段，所以政府应在一定范围内给予政策支持，例如，在一定年限内，对运用可再生能源发电的企业给予减免所得税的优惠政策，对循环利用可再生资源的企业给予税收优惠。

6.3 欠发达地区应采取的减排策略

6.3.1 通过增加财政补贴激励碳减排

财政补贴是国家调节经济运行的有效方式，对低碳经济的发展具有重要意义。上文提出要对发达地区选取试点征收碳税，征收碳税会使中央的财政收入增加。政府可以结合欠发达地区的实际情况，采取税收减免、价格或实物补贴等方式对碳减排进行补贴。由于利用太阳能等可再生能源发电的成本比用煤炭发电要高得多，政府应对利用新能源的企业进行补贴，这能有效推动新能源的发展，优化我国的能源结构。同时，对逐步淘汰高碳设备、引进碳减排技术企业产品给予税收优惠等补贴。另外，政府应该逐步减少对传统高能源、高排放企业的补贴，增加其生产成本。通过政府补贴，有效刺激各经济主体碳减排的主动性，从而在保持经济平稳运行的条件下实现碳减排。

6.3.2 依托税收优惠与税收返还激励碳减排

欠发达地区的基本特征是经济总量小，但具备的后发潜在优势使其经济发展一般较快，所以碳减排机制应该以激励机制为主，而惩罚性制度应减少使用频度与烈度。为更好地激励企业投资碳减排项目，应在区内增加税收优惠和税收返还，凡是企业投资于碳减排项目，均不以收入盈亏做衡量标准，如技术改造和研发环节，仍可享受费用减免的税收优惠政策；同时适当增加如加速折旧优惠、投资抵免优惠、加计扣除优惠等形式来激励企业碳减排。同时，也要适当通过增加税负来规范高碳排放企业，以激励高碳企业进行碳减排技术的开发。