行政公益诉讼实践之问题与对策探究

陆蔚红　翁芳洁　周焬喆

摘 要 2017年7月1日，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。从各地实践看，公益诉讼案件尤其是行政公益诉讼案件，在维护国家和社会公共利益、促进法治政府建设上起到积极作用。本文以海盐县院办理的人防易地建设费征缴行政公益诉讼案为例，对行政公益诉讼基础实践中存在的问题进行剖析，进而为公益诉讼制度的完善提出相关建议。

关键词 行政公益诉讼 基层实践 问题

作者简介：陆蔚红、翁芳洁、周焬喆，嘉兴市海盐县人民检察院。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.302

一、行政公益诉讼概述

习近平总书记在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中突出强调：检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任；中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。維护国家利益和社会公共利益始终是检察机关的重大责任和核心使命，除传统的审查逮捕、公诉等业务外，公益诉讼制度将成为检察机关维护公益的又一重大制度设计。

长久以来，老百姓习惯了明哲保身的处世哲学，对于违法损害公共利益或者行政机关拒不履行维护公共利益的行为，往往出于“多一事不如少一事”的考虑，无人问津。以往许多公益受损案件，因为缺乏适格原告导致公共利益一直处于受损状态，如果行政机关不主动积极作为，那么社会公益就无法回复到圆满状态。检察机关提起公益诉讼制度的正式确立，赋予检察机关用检察权来制约行政权的职能，不仅是维护公益的现实需要，也将对规范公权力的运行发挥重要作用。

从办案实践来看，绝大多数公益诉讼案件都是由基层院办理，基层院在公益诉讼案件办理中所遇到的问题具有典型性、代表性，公益诉讼制度将伴随这些问题的解决而不断完善。本文以海盐县院办理的人防易地建设费行政公益诉讼案为例，剖析海盐县院在案件办理过程中遇到的问题，并提出针对性建议，为行政公益诉讼制度的顶层设计提供参考。

二、行政公益诉讼基层实践中存在的问题

（一）案件线索发现不畅

《行政诉讼法》、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定公益诉讼的案件线索应是检察机关在履行职责中发现的，即公诉、侦监、控申等业务部门在案件办理过程中发现后移送民行部门的，但由于这些部门并不开展公益诉讼相关工作，对公益诉讼欠缺了解，在一定程度上可能遗漏部分线索。

原自侦部门在办理职务犯罪过程中发现的行政机关违法行使职权或不作为导致国家利益或公共利益受损的线索是公益诉讼案件线索的重要来源。但国家监察体制改革、自侦部门的整体转隶，给公益诉讼线索发现带来新难题。

（二）基层民行力量薄弱，缺乏专业人才

民行部门的人员配置历来与公诉、侦监等部门无法相比，基层院的民行部门大多只有一个员额检察官和一二个助理。在内设机构改革中，很多检察院的民行和控申等部门进行合并，部门人员在绝对数量上虽有所增加，但从实践来看，部门内部大多划分为不同办案组，民行案件仍由原民行科人员办理，因而基层民行力量仍然比较薄弱；行政公益诉讼所涉及的国有土地使用权出让、国有财产保护等领域专业性较强，对检察干警的理论水平、业务能力等都提出了更高的要求，而基层民行检察干警整体的业务水平、专业知识等与行政公益诉讼尚无法匹配，仍存在不小差距。

（三）调查取证存在困难

行政公益诉讼是行政诉讼的一种特殊类型，依然受行政诉讼法规制，在具体的诉讼中适用举证责任倒置原则，即由被告行政机关来承担证明行政行为合法性等的举证责任。依据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条之规定，检察机关如向法院提起行政公益诉讼，需提供公益诉讼起诉书、被告违法行使职权或不作为致使国家利益或社会公共利益受到侵害的证明材料、检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。从严格意义上讲，此条文不单单是检察机关的初步证明责任，更应该是法院对行政公益诉讼的受理条件之一。

《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中规定有关行政机关以及其他组织、公民应当配合检察机关调查收集证据，但是并未对不予配合的情形提供任何救济性保障措施。尤其是在博弈较为激烈的行政公益诉讼中，检察机关取证既无强制措施也无救济方式，即意味着检察机关的调查取证不具有刚性的法律强制力，如果相关方不配合，检察机关在调查取证上将困难重重。海盐县院在办理系列人防易地建设费征缴行政公益诉讼案过程中，案件相关证据如建设工程规划许可证、人防结建面积核算表等证据大多从人防办获取，如果海盐县院对人防主管部门依法提起行政公益诉讼，则其余人防案件的相关证据还能否顺利从人防主管部门调取，人防部门是否还会主动配合检察机关办案？情况是不容乐观的。

行政公益诉讼案件所涉领域专业性较强，调查取证的难度较大，而基层民行检察人员尚未适应公益诉讼证据广泛性、专业性等要求，业务能力尚不能完全适应调查核实需要。在海盐县院办理的人防易地建设费征缴行政公益诉讼案中，案件所涉及的人防图纸、房地产规划等较为专业，我们在城建档案馆查阅档案时比较困难，如果没有相关领域的专业人才协助，可能无法有效调取重要证据；检察机关在调查取证中需采取专业技术手段，如鉴定、勘验等，但基层民行力量大多欠缺专业人才、相应技术手段等，并在经费等保障上较为乏力。如果海盐县院要对人防主管部门提供的相关项目应建、实建人防面积进行核实，则需委托专业测绘公司进行测算，所需相关费用较大，而在环境公益诉讼案件中对污染情况的鉴定费用则更高，如水污染。

（四）诉前程序中行政机关整改到位认定难

检察机关发现行政机关违法行使职权或不作为致使损害国家利益或公共利益，要先通过发出诉前检察建议的方式来督促其履职或纠正违法。诉前程序既能节约司法资源，也能有效维护公益，从实践来看，大部分案件在诉前程序就已结案。不同的行政机关有不同的职责，这就导致在行政机关是否整改到位上缺乏客观、明确的标准，需要结合个案情况进行判断；从另一方面讲，某些案子中行政机关在检察建议2个月的回复期内仍难以整改到位。

海盐县院在办理人防案件过程中，在向人防主管部门发出诉前检察建议后曾多次前往沟通，人防办始终回复表示其一直在向相关当事人征缴人防易地建设费，但案件始终未进入立案处罚程序，从这一点上来讲，县人防主管部门仍处于不作为状态。但依据《浙江省人民防空行政处罚程序规范》相关规定，人防主管部门在作出处罚决定后要经过法定救济期限（即行政复议或行政诉讼期限）后才能向法院申请强制执行，这一时间段最起码要半年以上，远远超过检察建议2个月的回复期限。这意味在回复期内在涉案企业等不主动缴纳的情况下，人防主管部门无法将人防易地建设费征缴到位。从维护公益角度出发，我们办案的目的就是把人防易地建设费征缴到位，防止国有财产流失。如果人防主管部门回复已进入立案处罚程序，经过法定期限后会向法院申请强制执行，那是否属于整改到位？

三、推进基层行政公益诉讼工作的对策

（一）內外兼修，拓宽线索发现渠道

公益诉讼是检察工作新的增长极，各检察机关需高度重视，充分发挥“检察一盘棋”精神，在巩固提升内部线索移送机制的同时，可把公益诉讼列入全院干警业务学习计划。为避免公诉、侦监等业务部门可能遗漏公益诉讼线索，部分检察机关也在积极探索突破现有办案模式，如义乌的“三检并行”模式，即民行检察官除原有职责外，还将办理涉及公益诉讼领域的刑事案件，如对涉嫌破坏环境资源保护罪、生产销售假药劣药罪等刑事案件进行审查起诉，对案件中的公益诉讼线索进行摸排，最大限度避免遗漏。同时，对行政诉讼法等规定的公益诉讼案件的线索应是“在履行职责中发现的”做宽泛解释，不能仅仅局限于业务部门在办案中发现，还应包括举报、信访、其他机关移送和新闻媒体报道等情形。海南省检察机关出台了公益诉讼线索举报奖励办法，最高奖励1万元，从奖励的角度激发公众对公益诉讼案件线索的举报，这是地方检察机关为拓宽线索来源进行的有益探索。

伴随各级监察委员会的成立，各监察委在查处职务犯罪等履职过程中发现的相关线索将成为检察机关提起行政公益诉讼的重要线索来源之一。在厘清监察委和检察机关各种职能权限的基础上，应科学设定监察机关与检察机关的衔接制度，明确线索移送、信息共享等内容。海盐县院办理的人防易地建设费征缴行政诉讼案相关线索正是通过海盐县院与县监察委建立的线索双向移送机制发现的。同时，海盐县院也与县12345政务服务热线建立了线索移送机制，其会将受理群众来电中收集的公益诉讼、行政执法监督等线索定期推送给海盐县院。

（二） 充实基层民行力量，提高业务能力

公益诉讼工作顺利开展的关键是“人”，既要抓“量”又要抓“质”。基层检察机关应将理论素养和业务能力过硬的人才充实到民行部门，配齐配强民行检察队伍；必须加强专业培训，可通过邀请专家授课、实地调研等多种方式全方位提升检察干警的业务能力和办案水平。海盐县院在办理人防案件过程中，曾多次开展人防相关法律法规的专题学习活动，对案件涉及的法律条款、新旧法条的适用等进行讨论。

在碰到疑难复杂的公益诉讼案件时，专家咨询制度是解决疑难专业问题的重要路径。有条件的基层检察院可选聘一批在生态环境、审计、食药安全等方面的专家组成公益诉讼专家库，及时协助检察机关解决办案过程中遇到的专业难题，为公益诉讼案件办理提供充足技术保障。

（三）加强调查取证程序性保障措施构建

笔者认为可以参照法院的失信被执行人名单构建检察机关的拒不配合调查取证名录，记录不配合调查取证的单位和个人名单。如在行政公益诉讼调查取证中行政机关不配合，则通报本级人大及其常委会和政府，人大及其常委会是国家权力机关，本级政府是相关行政部门的上级，都有权对相关行政部门进行监督；如有不配合调查取证的个人，则通报其单位。如果相关国家工作人员拒不配合情节严重涉及渎职的，则将相关线索移送监察委。同时，检察机关也可充分发挥舆论及公众监督的作用，通过召开新闻发布会、网络公告等措施将正在办理的行政公益诉讼案件向全社会公布，为案件的顺利办理营造良好的舆论氛围。

在调查取证中为彰显司法权威，形成隐形威慑力，司法警察协同办案将是一大助力，也是监察体制改革后司法警察转型再起航、全面融入司法办案的重要路径，部分地方检察机关在实践探索中形成的“1+1+2”公益诉讼办案模式，即1名员额检察官+1名检察官助理+2名司法警察的阵容组合，为公益诉讼案件调查取证的顺利开展提供充足保障。

（四）科学认定行政机关整改到位标准

行政机关在诉前检察建议回复期内是否依法履职或纠正违法到位是检察机关是否提起行政公益诉讼的决定因素，而行政公益诉讼诉前程序的目的是督促行政机关主动履职或纠正违法，既能节约司法资源又能维护公共利益。

笔者认为可从行为和效果两方面来科学、客观的评价行政机关是否整改到位。一方面行政机关是否积极采取行动去纠正违法或切实依法履职，另一方面行政机关的行为是否取得实际效果、有效维护了国家利益或社会公共利益。如果行政机关积极采取行动，但未取得实际效果或效果不明显，国家利益或社会公共利益仍处于侵害状态，那也就无法认定行政机关整改到位。在海盐县院办理的人防易地建设费行政公益诉讼案中，人防主管部门一直向海盐县院回复其正在向相关涉案人积极征缴人防易地建设费，但始终未进入核心的立案处罚程序，故从行为上来讲人防主管部门就没有整改到位。

假设人防部门对相关涉案人进入立案程序，其按照《浙江省人民防空行政处罚程序规范》相关规定申请法院强制执行起码要半年以上，无论最后是否执行成功，至少在检察建议的回复期内国家利益仍处于受侵害的状态，那从效果上来讲人防主管部门就没有整改到位。从行为和效果两方面分别看将得出不同的结论，那么综合来讲人防主管部门是否整改到位仍需商榷。

（五） 积极探索，拓宽行政公益诉讼制度案件范围

行政诉讼法在行政公益诉讼制度案件范围的规定上在四大领域外以一个“等”字作为兜底，为检察机关积极探索拓宽行政公益诉讼案件范围留下空间。除了生态环境、食品药品安全等四大领域外，实际还存在因行政机关违法行使职权或不作为导致国家利益和社会公共利益受侵害的其他领域的案件，而这些案件因没有特定主体起诉，诉讼主体始终存在缺位，导致国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。

事物总是在实践中不断发展的。随着行政公益诉讼的不断推进，“等”字必将发挥扩大案件范围的作用。高检院决定今年对侵害英雄烈士名誉案件提起公益诉讼进行研究，正是对以后可能的公益诉讼案件范围的扩大进行铺垫积累。除此以外，检察机关也可对违法审批、不当使用政府财政资金等侵害公共利益的行为提起行政公益诉讼进行积极探索，形成有益经验，对顶层设计提供参考。

学术界对行政公益诉讼案件范围的扩大也抱有积极期待，如王春生教授建议对不积极实施权力清单、不善意地实施权力清单、越权行使权力清单等行为提出检察建议；对因不实施权力清单而造成公共利益损害的，还可以提起行政公益诉讼。理论较实务具有一定的超前性，检察机关在积极探索过程中应注意与理论界的交流沟通，善于听取专家学者的意见建议，并切实转化为实践成果。

四、结语

行政公益诉讼工作任重而道远，而基层院是行政公益诉讼工作的主阵地，整个行政公益诉讼制度的完善和发展都应以基层的实践需要为导向，本文以海盐县院办理的人防案件为例，对海盐县院在案件办理中所遇问题进行简要分析并提出相应建议，希望能为整个行政公益诉讼制度的发展提供参考。