互联网环境下基层政府舆情监控体系建构

张 杰

(信阳师范学院 传媒学院，河南 信阳 464000)

近年来，我国手机、移动网络等新媒体的蓬勃发展，逐步改变人们资讯获取方式及沟通交流渠道的同时，也改变着社会舆论生成与传播机制。而基层政府因缺乏对新媒体舆论监控能力，导致由特定社会事件所触发的群体性事件、恐慌事件、负面舆论风潮时有发生，影响较大的有“e租宝非法集资案”“高考减招风波”“泛亚投资人到国家信访局聚集维权”“海南海口市秀英区拆违联防队员打人事件”“和颐酒店女子遇袭事件”等。因此，广大基层政府亟须建构起一套高效的网络舆情监控系统，从而提升社会治理能力和管理水平。德国著名社会学家乌尔希里·贝克于1986年率先提出了“风险社会”的概念，并将“风险社会”总结为两个方面的特征：一是人为造成的不断扩散的不确定性逻辑，二是现有社会结构不断地朝着复杂化、偶然性、分裂性的转变[1]86。一直以来，政府部门掌握着社会主流媒体资源，可以根据施政需要而有效地生成、控制和引导社会舆论，形成与行政管理相吻合的思想与行为导向。互联网媒体则凭借着进入门槛低、互动性强、传播速度快、匿名发布信息的特征，颠覆了以政府为主导的舆论生产、控制与引导机制，成为“舆论”产生的摇篮，网民则是“舆论”的生成主体，伴随而至的则是由传闻、谣言、虚假信息所触发一系列不良舆论甚至是负面公共事件。网络舆论带来了“风险社会”中“人为造成不断扩散的不确定性逻辑”和促使“社会结构朝着复杂化、偶然性、分裂性转变”两个方面的社会环境因素，从而大大激发了社会的不稳定因素的出现。因此，基层政府必须准确把握互联网环境下舆论的触发与传播机制特征，据此建构互联网环境下的舆情监控体系。

一、互联网环境下公共舆论触发机制

舆论是人们对于特定社会现象、事件或问题的集体反映，充斥在网络空间的各个角落，表现出形式多样、规模迥异的特征。良性公共舆论在一定程度上彰显了社会言论自由与民主政治水平，成为制定和实施行政决策的重要依据。

部分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件之类的初始事件，则因公共性、突发性、危害性、紧迫性、关联性的特征，很容易成为网民“围观”“讨论”的焦点事件，在网络空间中迅速生成为“公共议题”，构成一个个舆情“信息炸弹”[2]195。人们基于利益相关、价值共振、情感共鸣的动因，越来越多地关注和参与对公共议题的讨论，在网络空间中形成自发性、无组织、非理性的聚群行为，但大部分网民最初尚处于被动接受事实的“懵懂”状态，随后在传闻、谣言、虚假信息的催化下，非理性地接触、信任各类信息，使“信息炸弹”急速燃爆。如果基层政府能够及时把握网络环境下的议题状态与走向情况，采取合理的手段和措施则可以形成有利于事件处理、社会稳定的良性舆论。然而在很多情况下，政府部门反应速度慢、被动应付，甚至是千方百计地封堵消息、编造谎言掩盖事实、以自我为中心且语气骄横等，使正规信息渠道处于“失声”“失信”的状态，而在“宁可信其有，不可信其无”的心理驱使下，来自网络空间各类自媒体平台中的传闻、谣言、虚假信息成为网民设置话语议题、形成话语观点的重要依据。这成为引爆“信息炸弹”的核心要素，致使网络空间的公共话语呈现出一边倒、非理性的特征，生成为带有负面消极属性的社会舆论。

二、互联网环境下公共舆论传播机制

政府隐性地对传统大众媒体发挥着监督、控制与指导作用，新闻工作者在潜移默化中遵循政府“意愿”和“利益”，有目的地选择初始事件，有计划地触发和引导公共舆论，致使其在一系列“把关”机制中表现出“由上至下”的线性传播路径和圈层式的目标受众覆盖范围[3]71。

在互联网环境下，舆论生成主体则变成了无数的网民，舆论传播渠道变成了BBS论坛、微博、微信、QQ等社交软件之类的自媒体平台，在初始事件内在“演化”与网络空间外在“触发”因素的共同作用下，配合以“沉默的螺旋”“选择性解读”“从众心理”等信息生成机制的催化，使舆情“信息炸弹”爆炸之后，迅速进入集中式爆发、病毒式扩散、几何级数增长的状态，瞬间释放出巨大信息能量，在网络空间中迅速蔓延。这一过程表现出“一点触发，多点参与”的非线性传播路径以及自媒体平台相互交叉、重复冲击、对象叠加的传播覆盖特征。网络舆论所形成的广泛参与度和影响力也为传统媒体设置了“话题议程”，无论其情愿与否，都必须关注和传播网络舆论事件，从而在整个社会层面形成一个线上与线下、虚拟空间与实体社会所共同关注的事件。并且因网络媒体普及率高、信息传播范围广的原因，而使网络空间中非理性的舆论观点渗入传统媒体乃至并不了解真相的社会大众，最终形成社会范围内的公共舆论[4]203。

面对强大的舆论压力，基层政府则不得不改变以往的传播理念与传播策略，被动地查清真相、澄清事实，逐步提高传统媒体在公共舆论中的“声音”和“公信力”，增强其“话语权”，成为控制、引导公共舆论的主体，消解公共舆论的负面影响。这一过程已恶化了初始事件，甚至引发一系列不利于社会稳定、和谐的因素，尤其是降低了政府“公信力”与“权威性”，降低其对于社会的公共管理能力。这也正是在互联网环境下基层政府积极建构舆情监控系统的原因所在。

三、互联网环境下基层政府舆情监控系统设计

互联网话语环境犹如一片肥沃的“舆论土壤”，茂密丛生的公共舆论普遍经历着“触发—生成—成长—高潮—衰落—拖尾”的生命周期过程。其中因特定突发事件所触发的公共舆论则表现出传播速度快、破坏性大的特征，是政府部门所重点监控的舆情。从公共管理和公共舆论生成与传播机制的角度来说，基层政府所建构的舆情监控系统应涉及机构设置、预警体系设计、应急处置、后期恢复四个方面的子系统。

(一)舆情监控机构设置

在互联网环境下的舆情监督与控制是一项系统工程，只有从顶层设计的角度建构一套专业化的监控机构，进行统一管理，才能保证各项监控工作专业、有序、规范的实施。

当前，基层政府宣传部门应牵头成立一个网络舆情监控领导小组，由涉情部门领导负责小组工作，聘请一批具有舆论学、传播学、公共管理学、网络数据分析背景的人员作为小组日常工作人员，负责设计和实施预警体系，制定和执行应急处置方案，实施舆情后期社会恢复工作。该小组还应建构一套成员单位系统，涉及舆情监控与处理的公安、监察、卫生、工商、城管、安检、权威媒体等单位，各单位安排一个网络舆情工作联络员，一方面定期参加网络舆情监控领导小组的日常会议，及时、准确地把握当地网络舆情现状与走向情况，做好舆情预防与监控工作，另一方面则是在生成网络舆情之后，在网络舆情领导小组的统一领导和安排下，积极参与网络舆情以及触发网络舆情的突发事件的处理工作。

网络舆情监控领导小组还应设计出一套系统高效的舆情监控与应急处置工作流程。首先，要安排专门人员实施监控网络舆情情况，一旦发现不良舆情问题，应立刻生成一份“舆情报告”，详细说明触发舆情的动因、舆情现状、舆情走向以及有可能带来的负面影响情况，评定舆情等级，随后提交给部门负责人，在获得宣传部门领导以及上级政府领导支持之后，立刻启动网络舆情应急预案。其次，在执行应急预案过程中，网络舆情监控领导小组应根据触发舆情的初始事件特征，与联系成员单位网络舆情工作联络员，共同协商关于突发事件的处理方案，统筹信息发布口径，由此在完成了应急预案之后，采用传统媒体和新媒体渠道及时进行统一化、有序性的信息发布活动，使政府主导下的主流媒体“声音”成为人们获取信息的主要渠道，成为控制、引导舆论走向的核心力量。再次，在跟进突发事件处理过程中，网络舆情监控领导小组还必须适时了解舆情走向，配合突发事件处理工作，有目的、有针对性地发布相关信息，从而有效地引导网络舆论走向。最后，在平息网络舆情之后，网络舆情监控领导小组还需要组织主流媒体做好进一步的社会信息环境恢复工作，化解相关矛盾，安抚民众情绪，强化政府以及主流媒体的公信力与权威性，并且还应总结舆情预警、应急处置、跟进处理、后期恢复过程中的缺陷，以便进一步完善网络舆情监控系统。这能够保证该系统紧随媒体环境发展情况，处于动态更新之中，始终具备较强的舆情监控能力。

(二)舆情预警体系设计

网络舆情具有明显的突发性特征，而及时、准确地把握舆情态势和走向，则是制定和实施有效的舆情处理机制，掌握舆论控制与引导主动权的关键所在。由此要求基层政府必须建构起一套舆情预警系统。

立足于风险社会理论、政府治理理论、危机管理理论，基层政府网络舆情预警系统的核心目标是为了及时而准确地掌握网络舆论态势，辅助网络舆情监控领导小组以及其他各个政府部门做出合理的舆论引导与突发事件处理决策，增强对不良舆论和突发事件的应对能力[5]。基层政府重点关注的是由突发事件在网络空间中所触发的不良舆论，因此网络舆情预警系统的预警对象为网络舆情领袖、敏感事件相关信息、普遍关注的议题、影响广泛的思潮等。“网络舆情领袖”是指在特定领域、针对特定议题的发言具有一定公信力、权威性与影响力的个人或者组织，其一言一行都有可能对特定的公共舆论产生“蝴蝶效应”，推进公共舆论膨胀速度与发展走向[6]。基层政府网络舆情预警系统需要将网络舆情领袖作为重点监控对象，密切关注其所传播的网络信息内容及其潜在观点与态度，以此寻找特定领域有关特定议题的舆情态势与走向信息。“敏感事件相关信息”是与政治体制、公共管理、社会和谐、民众生命财产相关的信息，因公众比较敏感，具有强烈的煽动性效果，很容易被不法分子利用，在网络空间中营造出不良舆论，以达到对政府施压、左右行政决策的目标。基层政府网络舆情预警系统需要将此类信息作为另一重要的预警对象，避免出现“舆论绑架政府”的现象。“普遍关注的议题”即最近发生的、与广大民众存在利益相关、价值共振、情感共鸣关系的突发事件，成为人们在线上线下热议的一个话题，很容易在网络空间中催生为影响广泛的非理性公共舆论，造成初始事件的恶化，或者是演化成线下公共危机事件与破坏社会和谐的因素等。“影响广泛的思潮”是根源于社会变革急剧进行，社会矛盾集中出现的一种群体性综合社会意识，大部分情况下处于潜意识中的“潜匿”状态，然而一旦受到特定事件、特定议题的触发，则具有较强的群体号召力以及由此所带来的社会动员能力，借助网络平台信息传播速度快、互动能力强、匿名特征明显的优势，可以迅速发展成为一股强大的公共舆论。基层政府网络舆情预警系统也需要加强对这方面信息的预警活动。

基层政府的网络舆情预警系统是一个跨越网络空间和现实组织的、能够适时监控预警对象和准确研判舆情走势的“自组织”机制，里面涉及舆情监测、信息汇集、舆情研判、舆情警报、部门联控等诸多功能模块。“舆情监测模块”主要是选择产生和传播网络舆情的网络媒体应用平台作为适时监控的媒体对象，诸如公共交流平台、即时通信平台、个人自媒体平台等，以此作为网络舆情预警系统的大数据来源渠道。“信息汇集模块”则是采用先进的信息挖掘、提取与汇集系统，搜集目标监控媒体对象中有关网络舆情领袖、敏感事件相关信息、普遍关注的议题、影响广泛的思潮等预警对象的舆情信息，构成研判网络舆情态势与走向的重要依据。“舆情研判模块”则是建立在庞大的网络舆情数据体系、系统而权威的网络舆情预警指标体系、专业化的网络舆情数据统计分析系统的基础上，对前一模块挖掘、提取、汇集的数据舆情信息进行立体化、全局化、动态化的关联分析，通过建构模型来模拟仿真网络舆情演变及走向，在初始事件刚进入网络空间并在一定程度上触发网络舆情的初期，便能够准确把握其发展动向以及由此可能造成的负面影响。“舆情警报模块”也即是根据舆情发展态势以及有可能造成的负面影响情况，将舆情研判结果分为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)、一般(Ⅳ级)四个等级，由此发出舆情警报信号，引起网络预警监控领导小组负责人的关注，并实施与各等级舆情研判结果相对应的应急处置方案。“部门联控模块”则是根据网络舆情预警等级，预先实施一个应急处置方案，避免网络舆情的进一步恶化，随后再联合相关部门针对网络舆情触发动因、发展现状、发展走势以及有可能造成的负面影响情况，建构一套舆情监控、引导系统和初始事件处理方案，通过内在的有效处理初始事件和外在的舆论引导双重措施来达到有效处理舆情的目标。

(三)网络舆情应急处置设计

当前，我国基层政府在处理网络舆情过程中普遍存在着反应迟钝、时效性差的问题，除了预警机制缺失所带来的研判能力不足方面的原因之外，也有应急程序复杂、方案混乱的问题。这需要基层政府能够根据网络舆情类型与预警等级情况，预先分类设计出一套系统化、高效化的网络舆情应急处置方案，保证舆情研判结果出来之后，能够立刻实施针对性的应急处置措施，避免舆情的进一步恶化[7]。基层政府应遵循“信息公开、过程公开、手段公开”和“平等、沟通、交流”的原则，按照“属地管理、分类设计、黄金四小时、解决问题”的标准，为网络舆情领袖、敏感事件相关信息、普遍关注的议题、影响广泛的思潮等各类预警对象及其特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)、一般(Ⅳ级)四大预警等级情况，设计出针对性的应急处置预案[8]。从宏观上来说，各类预案虽然制定的应急处置内容、采取的处置方法不同，但方案总体结构基本相同。首先，应急处置方案应明确界定处置网络舆情的责任主体，诸如一般舆情可以由舆情监控人员负责启动预案，较大舆情可以由网络舆情监控领导小组负责人来启动预案，重大和特别重大的舆情则是由政府宣传部门负责人启动预案。这能够保证各类舆情预警结果都有明确的负责人，能够在获知舆情信息的第一时间迅速启动预案，并进一步开展后续的联合处理工作。其次，应急处置方案应详细说明各个责任主体的工作权限，尤其是对于诸如公安、监察、卫生、工商、城管、安检、权威媒体之类的成员单位的综合调动能力，一方面获得其协同与帮助，联合实施应急处置方案，另一方面也可以共同制定和实施网络舆情及其初始事件的处理方案和后续恢复方案。再次，应急处置方案中应涉及对于特定网络舆情研判结果的处理内容和措施，诸如第一时间披露事实真相，或者是发表政府对于特定事件的关注和调查方面的信息，从而在网络舆情快速膨胀并伴有传闻、谣言、虚假信息之类信息持续催化的舆论环境下，能够通过公信力大、权威性高的广播、电视、报纸、政府官方网站和微博发出主流媒体的声音，稳定民众的情绪和心态，告诫民众避免受到不良信息的误导等[9]。这是避免网络舆情进一步恶化的重要举措，由此也成为各类网络舆情应急处置方案不可或缺的一项内容。最后，应急处置方案中还必须详细说明责任人制定和实施后续舆情处理方案的流程，包括向上级领导说明网络舆情研判结果、应急处理措施和具体效果情况，联合相关部门商讨和制定有针对性的舆情处理计划和初始事件处理计划，报领导审批之后开始执行该计划，并加强对舆情走向的适时监控和引导，还需要做好社会环境的后续恢复工作，最终则需要提交一份有关该网络舆情事件的处理总结，详细阐述该网络舆情的触发动因、预警研判报告、应急处置措施、后续处置措施、环境恢复计划以及在此过程中所积累的经验和表现出的不足之处等，并将此作为完善舆情监控系统、丰富舆情处理经验的重要依据。另外，应急处置方案还应设定明确的责任主体奖惩措施，以进一步激发相关人员的责任意识，促使其积极、主动地参与网络舆情预警和处理工作。

(四)后续恢复方案设计

不良网络舆情往往会激发人们不安全、不信任的心理因素，破坏正常社会秩序，并在一定程度上弱化政府的公信力和权威性，表现出多方面的不良后果。因此在基层政府网络舆情监控体系中还需设置网络舆情后续恢复系统。

在完成了对网络舆情处理工作、控制网络舆情规模和走势之后，基层政府网络舆情监控系统还必须对整个网络舆情所产生的负面影响进行一个系统的调查和评估。一方面了解网络舆情对于人们心理与情感所产生的影响，对于政府公信力和权威性的冲击等；另一方面也需要准确把握网络舆情所依附的线下初始事件对于当事人、当事组织所造成的创伤，对于正常社会秩序的破坏意义等。最终拟定一份详细的调查报告，提交给网络舆情监控负责人。该负责人根据网络舆情负面影响调查报告，本着“以人为本、稳妥细致”的原则，组织成员单位拟定详细的后续恢复方案，对线下初始事件演变过程中受冲击人员、受影响家庭进行有效的善后处理工作，对受损失的公共财产实施相关的弥补措施。另外要按照相关标准对处理初始事件中所调集、征用的特定单位和个人的物资、财产给予应有的补助和补偿。如果是环境卫生突发事件，还应当做好疾病预防与环境污染消除工作等。由此保证围绕着初始事件和网络舆情处理工作所延伸出的一系列问题能够得到妥善处理，借此既可以稳定广大民众情绪，恢复社会秩序，又在一定程度上彰显出政府部门认真负责的公共服务形象。在此基础上，基层政府网络舆情监控领导小组还应立刻启动网络舆情问责机制，追查那些故意发布传言、谣言、虚假信息而致使网络舆情不断恶化的个人或组织，进行严厉的惩处，以儆效尤，激发民众在网络空间中遵纪守法意识。基层政府还应调查了解触发网络舆情的初始事件产生的根源以及事件处理过程中相关人员的态度和行为，对那些因为工作不负责、行为懒散、态度傲慢、方法不当而导致初始事件和网络舆情持续恶化的工作人员，则同样应给予严厉的惩处[10]。这既能够促使政府工作人员对处理各类初始事件和网络舆情工作的重视，努力提高对此类事件和舆情的处理能力，又可以展现政府驱除“害群之马”的行为，塑造出秉公办事、严管队伍的良好形象，进一步增强广大民众对政府的信任感。另外，基层政府还应采用广播、电视、报纸与网络之类的公信力高、影响力大的媒体，跟进报道触发网络舆情的初始事件，消解广大民众心目中的疑虑，进一步疏导民众情绪，深化民众对网络舆情初始事件的认识，并引导民众对该事件进行有效的反思，从而在未来生活中能够以理性的态度来看待和参与此类群体性事件，避免盲目发布信息、盲目参与。

当前，网络媒体的蓬勃发展既形成了以各类初始事件为基础的公共舆情触发机制，又表现出“一点触发，多点参与”的个性化公共舆情传播路径，从而大大增加了基层政府监督与管控公共舆情的难度。尤其是部分基层政府因政绩观念扭曲、群众观念淡漠、新媒体素养匮乏、责任意识低下等方面的原因，仍然秉持传统媒体环境下的公共舆论处理理念和方式，千方百计地封堵消息，反应迟缓而被动应付，编造谎言来掩盖事实，公权至上观念下的态度傲慢与语气蛮横等。这不仅无法及时处理初始事件，有效控制和引导网络舆情，甚至还造成事件的恶化与舆情的失控，从而破坏社会秩序，弱化政府公信力和权威性。基于此，当前我国基层政府需要加强对网络舆情监控工作的重视，立足于网络舆情生成与传播特征，建构起一套包括专门机构、预警体系、应急处置、后期恢复在内的舆情监控系统，提高掌握和处理网络舆情的时效性与计划性，做好网络舆情后期恢复工作，从而更好地应对网络媒体环境下舆情个性化生成与传播机制所带来的挑战。

[1] 乌尔希里·贝克.自反性现代化：现代社会秩序中的政治、传统与美学[M].北京：商务印书馆，2014.

[2] 林 丹.乌尔希里·贝克风险社会理论及其对中国的影响[M].北京:人民出版社，2013.

[3] 刘朝霞.转型期网络舆论生态：动因、机制与模型[M].北京:中国社会科学出版社,2016.

[4] 党生翠.网络舆论蝴蝶效应研究：从“微内容”到舆论风暴[M].北京:中国人民大学出版社,2013.

[5] 兰月新.突发事件网络舆情传播规律与预警阶段研究[J].情报杂志，2013(5):16-19.

[6] 朱毅华.基于影响模型的网络舆情演化与传播仿真研究[J].情报杂志,2015(2):28-36.

[7] 郭小东.浅论新形势下网络舆情监控体系的建立[J].网络安全技术与应用,2015(1):153-154.

[8] 赖宏慧，钟 娟.完善网络舆情监控体系 疏导舆论正向传播[J].知识经济，2015(21)：14.

[9] 顾理平.网络舆论监督中的权利义务平衡[J].社会科学战线，2016(3)：152-157.

[10] 薄立波.谈网络舆论监督的异化现象及改进措施[J].辽宁大学学报，2016(6):139-143.