协商民主嵌入村民自治：价值、挑战与对策

厉有国

(信阳师范学院 马克思主义学院，河南 信阳 464000)

村民自治作为我国基层民主制度最引人瞩目的改革，包含着赋权于民与现实有效治理的双重目标。村民自治对于加强我国农村基层政权建设，改善农村政治生态，发挥了积极作用。但在实践中，村民自治并没有达到预期的政治目标，徐晓全认为“我国乡村存在治理危机”[1]， 王可园认为“村民自治维护农村社会稳定的目标遭破坏”[2]，张敏认为村民自治几乎异化为“他治”[3]。这表明村民自治的政治效能远未实现。“推进国家治理体系和治理能力现代化”“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”[4]，是中央深化政治体制改革的重要精神。这为破解当前村民自治发展面临的挑战注入了新动能，赋予了村民自治更为深刻的新内涵。协商民主作为一种新的治理形式和民主参与方式，在理论上和实践上，都强调要整合社会力量，具有凝聚社会共识的功能和作用。习近平总书记强调：大力发展基层协商民主，重点是在基层群众中开展协商。因此，在村民自治中嵌入协商民主，不仅是提升村民自治民主品质的重要路径，真正实现村民自治的重要举措，也是落实总书记协商于民、协商为民重要思想的具体表现。

一、协商民主嵌入村民自治的价值

(一)破解村民自治发展失衡

村民自治自1987年实施以来，历经30年的发展，在理论上和实践上都取得了重大成就。但在实践中,村民自治之“四大民主要素”也存在发展失衡现象，突出表现是“民主选举得到持续加强，有关法规日臻完善”[5]，而“民主管理、民主决策、民主监督”却名存实亡。导致这一现象产生的原因，一方面是由于《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)的建设内容有所侧重，主要集中于民主选举的操作规范方面，另一方面是由于对民主管理、民主决策、民主监督的规范相对较少，加之制度不健全、制度环境的变迁等，使村民自治的重要载体——村民大会、村民代表会议和财务监督委员会的权力处于“虚置”状态，决策职能被村民委员会“挤压”和“替代”。协商民主作为一种新的社会治理机制嵌入村民自治，能激活村民大会或村民代表会议的职能，形成“协商治理”，更能体现村民自治的民主本质——民众的直接参与。这不仅是对村民自治“四大民主”要素发展失衡的一种纠正，而且是对民主管理、民主决策、民主监督的再落实。因此，在村民自治中实行协商治理，可以实现村民自治的重心由选举民主向“民主管理、民主决策、民主监督”转移，能有效地破解村民自治“四大民主要素”发展失衡的问题。

(二)纠正村民自治中民主决策和民主管理主体错位

我国《宪法》明确规定村民委员会是基层群众性自治组织，广大村民是村庄公共事务决策和管理最主要的当然主体，这不仅是人民民主的本质要求，而且是村民自治制度设计的初衷。但在实际运作中，民主决策和民主管理被村委会“操办”的现象较为突出，村民事实上被排除在村民自治之外，成为自治制度的无关者。“村民自治变成村官(村干部)自治”[2]，导致自治主体严重错位。协商民主作为一种新的治理方式，本质就是最大限度地让群众直接参与社会事务的管理，实现决策的民主化和科学化。协商民主嵌入村民自治，充分发挥村民自治的主体性作用，强调村民对村庄公共事务的直接参与，有助于村民政治效能感的提升，能有效纠正村民自治中决策和管理主体错位、越位的问题，有助于民众对村庄公共事务决策过程的了解和理解，为最终的决策执行营造一个良好的外部环境，从而有助于充分实现村民自治预期的目标诉求。

(三)防止村民自治中群众享有的权利被悬置

《村组法》明确规定，村民享有“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四大权力。民主选举当然十分重要，但更重要的是民主选举之后的民主管理、民主决策、民主监督。因为选举具有即时性，而历时性的民主管理、民主决策、民主监督才更关乎广大村民切身利益。目前，村民自治在一定程度上存在“人民形式上有权，实际上无权”的现象，部分决策程序处于密闭或者被故意遮掩状态，村民享有的知情权、参与权、决策权、管理权、监督权在一定程度上被“虚化”，即村民对村集体重大事件及公益事业建设较少享有参与权、决策权和管理权，从而导致村民享有的权利被悬置。协商民主作为社会治理的新理念，强调自治过程中自治主体的理性参与、相互协商、对话，有助于形成多元合力的治理格局。作为一种新的社会治理方式，有助于把村民享有的法定权利落到实处，提升农民群众话语权，有助于从制度上形成保障村民权利的机制，增强广大群众对决策的参与、认同和支持度。协商民主嵌入村民自治，群众真正进入决策过程，人民的主权得到了实现，村民自治的本质被彰显。因此，协商民主嵌入村民自治能“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权现象”[6]的发生。

(四)克服实践中村民自治制度被异化

村民自治的制度设计初衷，就包含着民主与治理的双重目标：既实现乡村社会的民主化，又实现国家与社会的良性互动，有效实现国家对农村社会的整合管理。但是，村民自治并未按照当初制度设计的轨迹向前发展，反而出现了部分乡村存在治理危机现象，重要原因是国家权力对村民自治权的侵蚀。在现行体制下，村级两委是落实乡镇党委政府乡村发展和社会服务工作的主体，但法律并没有对乡镇党委政府指导村两委的具体内容、方式和权限加以规定，也没有明确村级两委协助乡镇党委政府开展工作的具体义务、条件和程序，如此，在实践中出现职能越位、错位的现象就难以避免。同时，我国在行政上实行的是科层制管理，乡村党政组织不仅必须落实上级党政组织的命令和指示，而且执行上级命令也是基层干部获得职位升迁的条件。更为重要的是，政府绝对掌握着各种资源，在乡村自治权力和国家权力的博弈中，村委会为了获得更多的资源，必然异化为一个上级政府的办事机构。而化解上述困境，协商治理是最佳选项。因为，协商治理作为社会治理的新理念，强调多元治理、共同治理；作为一种治理方式，有助于从制度上规范乡镇党委政府指导村级两委工作的内容、方式和权限，明确村级两委协助乡镇党委政府开展工作的具体条件和程序，从而化解自治实践中乡镇党委政府出现职能越位、错位的窘况。因此，协商民主嵌入村民自治能有效化解村民自治制度异化的难题。

(五)破解级差政治信任的结构性风险

政治信任是指人民群众对政治系统的认可、托付、合作的心理和情感认同。中国共产党是执政党，在中国，政治信任就是人民群众对于党和政府的信任。目前中国社会的政治信任呈现出与权力组织层级成正比的特点，层级越高所获得的信任水平也越高。“调查发现，农民对中央、省、市县、乡政府和村委会的信任度逐层降低，分别为4.05、3.88、3.73、3.47、3.42分”[7]。由此可见，村级社会政治信任程度最低。目前我国人口近一半属于农村人口，农民对乡村政府的政治信任事关党执政的合法性基础。影响农民村级社会政治信任的因素很多，但农民在民主决策和民主管理阶段的公共参与不足，基层组织与其沟通方式不当，无疑是乡村农民政治信任面临挑战的重要原因。协商民主的根本特征是强调平等的、直接的政治参与，在村民自治中嵌入协商民主，建立公平、合理、有序的协商规则，能切实有效地克服民主决策和管理阶段的农民公共参与的不足，建构良好的沟通方式，从而使农民群众的获得感、幸福感和主人翁意识大大提升，促进中国乡村政治信任重建，有利于村民政治信任的生成，化解级差政治信任的结构性风险。

二、协商治理在村民自治实践中面临的挑战

世纪之交，协商治理在中国农村长出枝芽，以浙江省温岭市民主恳谈会为代表的基层协商治理，开始向纵深发展，得到党和政府的充分肯定。这预示着协商治理在我国农村具有广阔的发展前景，但协商治理在实践中仍然面临着许多难题。

(一)协商治理在村民自治中缺乏法制保障

协商民主嵌入村民自治，首先涉及的就是协商民主嵌入村民自治的法律依据问题，因为这是协商民主能否有效嵌入村民自治的前提。党的十八届三中全会强调要“推进基层协商制度化”，这表明党和政府高度重视发展基层协商民主。但在村民自治实践中实行协商民主，目前仍然缺乏法制依据和法制保障。也就是说，协商民主是村民自治的基本模式或强制规范，还是仅仅为改善村民自治“民主决策、民主管理”不足的一个权宜之策？国家层面并没有做出明确的制度性安排。众所周知，法制的主要功能是通过对权利与义务、程序与规则的刚性规定，规范各种情形下社会主体的权利空间。协商民主在村民自治中的法律定位，意味着村民不同的权利空间和利益限度。村民自治中“四大民主要素”发展失衡，原因就在于《村组法》对选举的时间、方式、候选人的确定等都有刚性的制度规范，而对村民自治中的“民主管理、民主决策”则缺乏完善的可操作性法制规定，导致村民自治在实践中民主的本质被虚化。如果仅仅将协商民主作为改善村民自治不足的一个权宜之计，其理论意义和实践价值将大打折扣；如果将协商民主定位为落实村民自治必需的强制性规定，就必然激活村民委员会或村民代表大会的功能，使村民自治所蕴含的政治效能焕发出活力。因此，协商民主在村民自治中的法制保障就成为其能否发挥作用的关键性制约因素。

(二)乡村干部对协商民主嵌入村民自治积极性不高

乡村干部是村民自治的重要主体，乡村干部对协商民主的态度，直接影响着协商民主能否真正嵌入村民自治。自浙江温岭创造“民主恳谈会”以来，中国农村基层创造了丰富多彩的协商民主的实践形式。但这些基层协商民主实践大多是在干群矛盾突出情况下，由那些具有创新意识的领导干部推动的，其实效性和存续性在很大程度上取决于个别领导人的民主素养、创新意识。这必然使协商治理在村民自治中表现出巨大的不确定性。因为并不是每位基层干部都具有协商意识，更重要的是在各种达标考评、“一票否决”的施政环境下，乡村干部习惯于自上而下的行政命令式管理方式。在村民自治中实行协商治理，不仅工作程序复杂、工作量大、缺乏效率，而且限制了他们的自由裁量权，因而乡村干部在潜意识里有排斥协商治理嵌入的倾向。法律制度是协商民主嵌入村民自治的重要保障。在国家制度层面，目前有关村民自治的法律制度主要集中于民主选举，而对地方党委政府推动农村基层协商民主的责任和义务则缺乏明确的制度规定。制度要求缺失，在多一事不如少一事的社会环境下，协商民主就成为可搞可不搞的事情。这些因素客观上使乡镇党委、政府和乡村党政干部，往往习惯于“权威型”治理，而对协商治理积极性不高，这反过来又成为阻碍协商民主在村民自治中发展的重要原因。

(三)乡村群众协商能力不足和政治冷漠

在村民自治中实行协商民主，要求村民有能力和意愿通过对话、讨论、辩论、审议等实现民主管理、民主决策、民主监督。但在制度运行过程中，只有那些头脑灵活，政策意识、权利意识强的精英型农民具有这样的协商能力。大多数农民群众由于受到经济条件、教育程度、沟通能力、信息技术、权利观念和民主意识等条件的制约，政治参与的意愿低，对话、讨论、辩论、审议的能力和理性不足。在村民自治中实行协商民主，必须以农民群众具有充足的理性和较强的协商沟通能力为基础。主体理性和政治能力不足严重影响了协商民主嵌入村民自治，以致在民主决策之时，由于普通参与者缺乏有见地的意见和建议，只能被动默认乡村精英的决策。这种基于协商能力不平等导致的政治贫困，严重制约着协商民主在村民自治中实施。

协商民主嵌入村民自治面临的更大挑战是农民表现出来的政治冷漠。这种政治冷漠产生的原因主要有四点。一是因为在市场经济条件下农民群众最关心的是现实利益，在就医、住房、上学等经济的压力下，导致他们对公共事物无暇顾及，无心参与；二是因为在村民自治公共事务讨论中，协商结果有时难以落实，导致他们认为协商无用，降低了他们参与协商的动力和热情；三是由于他们的意见很少或根本没有被纳入协商议程，或者即使被纳入协商议程，但对决策结果也很难产生影响，这不可避免地弱化了他们参与协商的积极性；四是许多村民还存在着搭便车思想。村民自治主体的能力不足和政治冷漠，在实践中成为协商治理有效嵌入村民自治的主要制约因素。

(四)村民自治的制度环境变迁

改革开放以来，城乡二元分治的户籍制度被打破，工业化和城市化加速推进，促使大批农民进城经商务工。这种制度运行环境的变迁，一是极大地降低了农民参与公共事物的意愿。因为在市场经济条件下，作为一个理性的“经济人”，农民群众最关心的是自己的利益，参加村庄政治生活，就意味着个人暂停务工经商，如果这一损失大于参与村民自治活动所获的收益，那么放弃参与就成为其理性的选择。二是加速了农村精英的流失，大批青壮年农民进城，使得我国农村尤其是中西部农村许多地方只有“留守儿童”与“留守老人”，造成“人口空心化”和“人才空心化”，在村民自治中陷入“无人协商”的尴尬境地，导致协商民主嵌入村民自治的核心制度——村民会议或村民代表会议无法正常运行。三是村庄整合，导致许多村庄拆除、搬迁、合并，改变了村民的聚居模式，打破了传统的乡村利益格局，利益差异增大，增加了协商民主实施的难度。四是随着经济社会的发展，人力、物力成本不断高涨，协商成本也不断攀升。因此，农村自治制度环境的变迁对协商民主嵌入村民自治产生着重要影响。

三、协商民主嵌入村民自治的路径选择

(一)加强党的领导推动协商民主嵌入村民自治

协商民主理论的要义就是多元主体之间的共同治理。在村民自治中推动和实现协商民主，必然涉及对原有利益格局的调整与再分配，必然会引起各个社会主体之间的博弈。如果多元主体之间没有一个坚强的领导者或政治权威，没有良好的规则以促进有效的协商，那么多元主体的协商则难以达到其追求的公平和高效。坚持中国共产党的领导是当代中国最本质的特征，执政为民是党的核心价值诉求。党领导下的多元主体协商共治，无疑是协商民主的实践形式在村民自治层面的表现，当代中国村民自治中协商民主能否成功推进，归根到底要看党的领导作用是否得到最大限度的发挥。因此，在村民自治中实行协商民主必须加强党的领导。

(二)党和政府要为协商民主嵌入村民自治提供法规保障

正式的制度安排是协商民主嵌入村民自治的基本前提。村民自治本身，特别是“民主决策、民主管理”的制度设计，虽然已经包含着协商的成分，但由于缺乏可操作性的刚性程序，因而难以阻挡村级两委干部对村庄决策程序故意密闭或遮掩，造成协商在村民自治中有名无实，民主决策、民主管理在实践中流于形式。只有党和政府在村民自治中为协商民主的实施提供法制保障，才能使其真正落地生根，发挥巨大的政治价值和民主效能。因此，笔者建议，要根据党的十八大和十八届三中、四中全会，以及十九大的精神，结合各地成功经验，进一步完善《中华人民共和国村民委员会组织法》，加快推出《中华人民共和国村民委员会自治法》，将协商民主作为村民自治的基本制度，为落实民主管理、民主决策、民主监督提供法制保障，为协商民主嵌入村民自治提供法律支撑。

(三)建立在村民自治过程中推行协商治理的组织制度和工作制度

首先，明确基层党委和政府推行协商民主的职责。在村民自治中推行协商民主，不仅需要相关法律的保驾护航，而且需要乡村干部的积极作为。乡镇党委和政府作为乡村治理的核心，其行动逻辑直接决定了协商民主在村民自治中的绩效。因此，必须把协商民主嵌入村民自治作为基层党委和政府的主体责任加以明确，把协商民主发展情况纳入党和国家基层组织和乡村干部政绩考核体系，以调动其积极性。其次，制定在村民自治过程中推行协商民主的工作制度。对协商事务的公告、协商主体的遴选、协商结果的应用和协商过程的监督等做出制度性安排，加强责任追究，避免协商民主流于形式。再次，完善村民会议或村民代表会议召集人制度。村民会议或村民代表会议被虚置，一个重要原因就是村民会议或村民代表会议召集人制度缺乏刚性，导致村民会议和村民代表会议组织涣散，不能正常履职尽责，因此，必须从组织上建立村民会议召集人制度。最后，建立多元化的协商议事平台。为了将协商民主的要素融入村民自治之中，必须在村民自治组织体系如村民会议或村民代表会议的基础上，为村民提供更为开放、更富有弹性的协商议事平台，从制度上保障村民的知情权和参与权。

(四)培育和提高村民的协商能力和协商热情

培育和提高村民的协商能力和协商热情，既要将协商民主转化为符合农民群众认知的形式，又要将协商民主嵌入村民自治并使其规范化，促进乡村治理的改造。首先，培育农民群众的协商能力。一是要广泛宣传协商治理的目的、意义，使平等、权利、程序等理念深入人心；二是要通过教育、培训、实践的方式提高他们表达、谈判、认知的能力。其次，培育农民群众公共性理念。一是要求人民群众坚持“求大同，存小异”协商观念和公共利益至上的宗旨；二是要求人民群众具备合作、参与、包容等精神，使协商民主深深融入他们的工作和生活中。再次，塑造在村民自治中实现协商治理的社会氛围。通过电视、政府网站、微信、微博等现代传媒，以及报刊、宣传橱窗、农村广播等宣传协商民主，激发农民群众关注公共事务，引导农民群众参与民主协商，“一旦公民学会了政治妥协、理性对话——就会发展出一种良性政治竞争”[8]。最后，切实尊重农民群众的意见，建立意见反馈和解释制度，使农民群众切实感受到自己在协商过程中的价值，提高村民参与协商的政治热情。

(五)适应制度环境变迁，探索在村民自治中推行协商民主的适度单元

制度环境变迁是协商民主嵌入村民自治面临的重要挑战之一。在村民自治中实行民主协商，必须从村民自治制度环境的变迁出发，根据国家工业化、城镇化和新农村建设的现实，积极应对农村人口流动造成的“人口空心化”和“人才空心化”的挑战。按照地域相近，利益相关的原则，以村民小组或自然村为单位设置农村社区，积极探索“一村一社区”“一村多社区”“多村一社区”等新型农村社会组织形式。把农村社区建设与协商民主嵌入村民自治有机地结合起来，积极应对农村人口流动对村民自治的挑战。同时，在协商议事中积极探索适度规模的村民自治单元，大力推进村民小组自治、庄屯自治、农村社区自治等，积极探寻乡镇协商、村级协商、小组协商、镇村协商、乡镇与村庄协商等多样化的协商治理形式，建构多元化、多层次、多样化的中国农村村民自治体系，真实有效地将协商民主嵌入村民自治。这不仅可以有效化解制度环境变迁给协商民主嵌入村民自治带来的挑战，而且可以有效地降低协商成本。

[1] 徐晓全．新型社会组织参与乡村治理的机制[J].中国特色社会主义研究，2014(4):86-89.

[2] 王可园．协商治理：村民自治有效实现的路径选择[J]行政论坛 2017(2):32-39 .

[3] 冯 仁．村民自治走进了死胡同[J].理论与改革，2011(1)：134-136.

[4] 关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[N].人民日报，2014-01-20(01).

[5] 仝志辉.从参与到选举：扭曲的村民自治[J].文化纵横，2010(4)：52-57.

[6] 习近平.在庆祝全国人民代表大会成立 60 周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-06(02).

[7] 谢治菊.村民政治信任的结构：理论阐释与实证表达[J].长白学刊，2011(3)：46-51.

[8] 何包钢．协商民主和协商治理：建构一个理性且成熟的公民社会[J]，开放时代，2012(4)：23-36.