大学生参与社区居家养老志愿服务长效机制探讨∗
——以杭州市为例

◎ 孙 雁 李群鑫 周亭楠

提 要：服务资源供求不平衡已经成为制约社区居家养老发展的重要因素。志愿服务的风险责任机制不明确，缺乏专业化的对志愿服务的引导与培训，在校大学生志愿服务缺乏连续性等因素，是阻碍大学生团体参与为老服务的主要原因。本文提出建立基于线上APP平台的双层机制的设想，即以大学生志愿者与老年人为供需主体构成核心圈，解决服务与需求的匹配；以政府、高校、社区三个主体构成外围圈层，为志愿服务保驾护航，同时对政府、高校与社区作了责任的界定。

近年来我国老龄化进程十分迅速。面对每年数量剧增的老年人口，社区居家养老服务面临供需缺口大、专业性欠缺、成本高且内容单一等问题。一方面是养老对服务的需求存在巨大缺口，另一方面是在一线二线城市，高校拥有数量庞大的大学生群体需要寻找机会与途径参与志愿服务，其中不乏一定数量的专业与养老服务相关的大学生群体。对政府而言，应考虑通过政策引导将养老服务需求与大学生志愿服务的资源相匹配，发挥大学生服务社会的积极性，同时缓解城市养老供需矛盾。本文试图在政策支持的空间及现有技术支撑的条件下，探索大学生参与社区居家养老志愿服务常态化、长效化的可行方案。

一 社会需求与相关政策

（一）社会需求

根据杭州市民政局统计数据[1]，2016年，杭州市60周岁以上老年人口占总人口的比重为21.55%，远远超过联合国传统标准10%的指标；由于人口基数大，60周岁以上老年人的绝对数量为159.13万人。杭州市自2003年开始启动社区居家养老以来，经过十多年的实践，成效显著。但是面对数量剧增的老年人口，社区居家养老服务的供需缺口巨大，现有的政府资助、依靠社区为主体提供居家养老服务的模式难以有效满足需求，探索并完善多种形式的志愿服务参与社区居家养老势在必行。在杭高校拥有数量庞大的大学生群体，2015年，市全日制高校在杭大学生数量约为47.5万人[2]。这一数据还不包括在杭职业技术类高校的学生数量，并且人数规模基本稳定。几乎所有高校设置了“第二课堂”“社会实践”或“素质拓展”等课程，要求大学生在校期间从事志愿服务或公益活动，以取得相应学分，达到授予学位的要求。此外，杭州部分高校设有护理学、临床医学、社会工作、社区管理等专业，这些专业的学生规模数量可观，学习期间需要通过社会实践提高专业能力。但是因公益活动、志愿活动、社会实践机会有限或质量参差不齐，一定程度上影响了学生的社会实践效果，同时也造成了人力资源的浪费。构建大学生参与社区居家养老志愿服务的平台与长效机制，既能填补社区居家养老服务的供给缺口，又能为大学生提供志愿服务、社会实践的平台，提高大学生的能力与社会责任感。

（二）相关政策

1.社区居家养老的相关政策

杭州市自2003年开始推行社区居家养老服务，制定了相关的政策。笔者通过梳理、归纳，有以下几方面内容。其一，强调政府是提供养老服务的主要主体，应在养老服务中发挥引导和指导的作用；规定政府开展养老服务工作主要有两种机制，即政府管理机制和政府购买机制。其二，社区养老是大力倡导的养老方式。2016年，杭州市民政局要求各地重点提升、优化各级照料中心的服务能力。除此之外，倡导各个社区积极建立智慧型养老平台。其三，强调“政府引导，社会参与”，鼓励各主城区整合当地的社会公益资源，借助志愿者的力量为老年人提供形式丰富的服务。其四，积极探索“时间银行”等制度。杭州市2014年提出“银龄互助”计划，通过开展互助守望、生活照料、精神关爱、维权调解等，对互助养老服务时间进行累计；并提出完善志愿服务“时间储蓄机制”，搭建“杭州智慧养老云服务平台”，鼓励社会各界组成志愿者团队，进入社区，为社会老年人提供生活或医疗方面的服务。

2.志愿服务的激励政策

早在2003年，杭州市人大便已通过全国副省级城市首个志愿服务地方性法规《杭州市志愿服务条例》，随后相继出台多项配套政策，并于2014年正式实行“志愿服务公益积分制度”。主要的政策内容为：其一，将志愿服务分为社区型、专业型、管理型三种类型。其中，社区型志愿服务的对象，是以社区为单位的内部群体，包括广泛开展扶弱帮困、便民利民、社会教育、群众文化等服务，以达到完善民生服务、增进社区和谐、提高社区生活品质的目的。其二，实行多种激励形式。目前，杭州市对志愿者的激励方式，主要有政府表彰、精神奖励、物质奖励和作为升学、晋升的参考条件。在2014年实施的“志愿服务公益积分制度”中，将志愿服务的时长与个人诚信记录关联起来。

二 大学生参与养老志愿服务的现状与制约因素

在政府引导下，杭州市部分老年人集中的社区积极探索居家养老的形式，进行大学生志愿服务引入社区的实践。

（一）在校大学生参与社区居家养老志愿服务的现状

1.志愿服务主要有独立上门与集中辅助两种

独立上门服务，主要采用“一助一”的形式提供居家养老服务。这一类型的志愿服务最为常见，需求也最大。主要为行动不便、空巢老人、孤寡老人等群体提供卫生清洁、陪伴慰藉、代帮购物、健康咨询等简单的生活服务。集中辅助服务针对有共同需求的人群，配合社区工作者开展服务。如杭州市珠儿潭社区组织大学生志愿者与社工一起定期开展“阳光互动”专题活动；仓基新村社区在G20峰会期间，组织大学生志愿者参与社区巡逻与社区养老系统的更新管理。

2.高校与社区有意识搭建合作平台

2016年，浙江树人大学与仓基新村签订合作协议框架，学生进入社区开展涉及多项内容的志愿服务，包括居家养老志愿服务。当前，杭州市大学生参与社区志愿活动较频繁，合作由原来的松散型逐步向紧密型转变，许多在校大学生积极参与、深度融入社区工作。

3.大学生志愿服务存在的显性问题

其一，工作相对枯燥而缺乏创新性[3]，影响志愿服务的积极性。其二，工作较简单，对专业性要求不高，难以发挥其专业优势。大学生进入社区从事志愿服务，多数是在热心公益事业的感召下承担社会责任，缺乏引导与培育专业化志愿服务的组织，容易流于形式。

（二）大学生参与社区居家养老志愿服务的制约因素

1.法律尚未明确界定养老志愿服务的风险责任

老年人因自身健康问题发生跌倒、坠床、走失甚至死亡等意外事件的概率较大，为老服务面临较大风险。尤其是在“一对一”上门服务中，一旦发生意外事件，往往没有第三者在场，导致风险责任的界定困难。我国现有的法律体系，对志愿者从事志愿服务被伤害或产生伤害行为的，可参照 《民法》《侵权责任法》等相关法律判定赔偿责任[4]。但是相关法律并未做出对志愿服务提供者有利的制度设计；在实际操作中，往往由志愿服务提供方承担赔偿责任。志愿服务是“一种利他行为，是人们在正式（非私人）场合中，在一段时间内自愿、无偿地贡献自己的时间和专业技术”[5]。做出“利他”行为但却可能承担巨大责任风险，对志愿者与志愿组织而言，避开为老服务是理性选择；对于社区而言，为了规避纠纷，也往往将大学生志愿者拒之门外。

2.传统观念对养老服务的界定过于狭隘

在传统观念中，养老服务指的是以护理为主的医疗卫生及家政服务。基于狭隘的理解，大学生志愿者认为护理工作需要专业技术，难以通过短时间培训获取技能；而对于家政服务，则会产生抵触心理，影响了服务的意愿与积极性。实际上，随着老年人生活水平的提高，居家养老服务的需求也发生了很大的变化。根据国务院办公厅印发的 《社会养老服务体系建设规划（2011～2015）》，居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉、法律服务等。其中经常需要的服务有11项，包括医疗保健和康复护理4项（上门看病、上门护理、康复治疗、日托站或托老所），精神慰藉服务2项（聊天解闷、老年人服务热线），生活照料服务4项（陪同看病、帮助日常购物、上门做家务、老年饭桌或送饭），以及法律援助1项[6]。按照上述规定，在校大学生参与养老服务的范围较大，其中医疗保健和康复护理、精神慰藉、法律援助等志愿服务需要一定的专业技能，可以由医学、心理学、法学专业的在校大学生对口提供；生活照料的服务不需要专业基础，志愿者通过前期上岗培训即可提供。

3.缺乏专业化的对志愿服务的引导与培训

志愿组织开展志愿服务活动应该是一个完整的过程，从计划、组织、培训、活动的开展到评估，所有环节做到位，方能保证活动的专业与高效。但现实情况是，由于志愿精神相对匮乏，高校及志愿者协会等组织投入到志愿服务中的资源有限，活动组织方只能将有限的资源投入到活动显性效果突出的地方，往往忽略了活动开展前的组织工作与开展后的评估工作。尤其是志愿服务的引导，以提供高质量服务为目标的培训被省略或者简化，易造成志愿服务流于形式。此外，杭州社区居家养老有“常规服务+智慧管理”型、“社区—企业合作”型与志愿服务参与型三种模式，不同模式需要有专门的志愿服务组织做好前期的计划、引导与培训工作，以真正满足社区对志愿服务的需要。

4.在校大学生的志愿服务缺乏连续性

除了缺乏志愿服务培训，大学生志愿服务还存在队伍建设不稳定的问题[7]。一般来说，大学生在校四年，第3学期至第6学期是从事志愿服务的高峰期，大多数同学选择在这一时期完成学校“第二课堂” （也称为素质拓展课程）要求的志愿服务。这一时间上的特点，造成社区居家养老大学生志愿服务队伍不稳定、人员更新快等问题。在调研过程中，仓基新村社区和珠儿潭社区均表示，本社区现有的大学生志愿队伍，在2年周期内会面临80%人员的更新。加上管理与培训工作的不完善，经常发生因工作衔接不到位而志愿工作被迫暂停的情况。新一批志愿者的到来，需要社区拿出足够的时间，给予更多的指导与帮助，让他们熟悉工作。这对于工作负担很重的社区而言，增加了较大的时间与沟通成本。

5.高校与社区的合作缺少常态化运行机制

从调研来看，社区对于大学生参与居家养老服务持积极态度，高校与社区的合作也从松散型向紧密型转变，但是合作平台缺少常态化的运行机制仍是十分突出的问题。一个常态化的运行机制，需要高校与社区共同组建管理机构（可以不必实体化），有专门负责成员（可以是兼职管理），有明确的协调机制与问题解决机制，有一套行之有效的激励机制和健全的督导与考核机制。然而，高校与社区的合作多以简单签署合作协议为主，缺乏对服务开展中出现问题的预判，更没有上述机制，往往是出现问题再着手解决。一方面，采取非程序性方法解决问题会大幅度增加管理成本，降低双方合作的意愿；另一方面，问题不能及时得到有效解决，也会在一定程度上挫伤志愿者的积极性。

总体看来，大学生参与社区居家养老志愿服务在实践中仍有许多障碍。若这些障碍得不到解决，将无法发挥大学生志愿者团队的优势，也无法实现大学生参与为老服务的常态化、长效化。

三 建立大学生参与社区居家养老志愿服务长效机制的对策建议

（一）依托智能技术支持，政府主导开发线上APP平台

根据上述对志愿者参与社区居家养老服务现状与制约因素的分析，结合技术条件，笔者认为，应当充分利用当今互联网和智能化技术的发展，构建基于线上APP平台的“双层”机制，以实现大学生参与社区居家养老志愿服务的常态化与长期化。基于线上APP平台的“双层”机制，指的是以政府为主导搭建在线APP平台，围绕居家养老志愿服务，构建大学生志愿者、老年人、政府、高校、社区五大主体的两个圈层。

一是“核心圈层”——解决服务与需求的匹配。核心圈层由大学生志愿者与老年人两大主体构成，通过线上APP平台将两个主体有效地联系在一起，以解决志愿服务信息不对称，缓解供需矛盾。在这一圈层中，老年人发起需要服务的诉求，向APP递交服务内容、时间与要求等信息，APP向注册的大学生志愿者发出需求信息。大学生志愿者可以结合自己的技能、资格与时间安排，回应服务需求。

二是“外围圈层”——为志愿服务保驾护航。外围圈层由政府、高校、社区三个主体构成，它们不直接参与为老志愿服务，起到对志愿供需双方的引导、激励、保障与监督的作用。

双层机制中，“核心圈层”与“外围圈层”相互支持。政府需要依靠高校、社区、志愿者实现为老服务，体现政府的责任；高校需要依靠社区的帮助进行志愿者培训，并依靠志愿者服务实现其社会使命；社区则需要政府政策支持与高校的协助，缓解养老困境，高效履职。

（二）围绕线上APP平台，界定政府、高校、社区的责任

1.政府的责任：技术应用、政策支持、法律保障

（1）志愿服务在线APP的开发与推广。政府应利用当前网络普及的优势，以手机作为信息传递的载体，开发APP软件，架起志愿者、老年人和社区之间的沟通桥梁。此外，APP对应为老年人服务的端口，菜单的设计应尽量简单、易懂，方便老年人操作。目前，我国许多城市政府通过购买服务、选定合作商家，为80岁以上老年人或孤寡、空巢、独居老年人提供老年人手机。政府应在合作商家的老年手机中推广该APP的使用，并由社区工作人员进行指导。

（2）制定居家养老志愿服务的标准体系。目前，居家养老志愿服务尚无明确的标准体系。当务之急是由政府组织专家制定一套科学与专业的社区居家养老志愿服务标准。这套标准应以各地社区居家养老服务标准为依据，结合志愿者参与社区居家养老服务的内容，对医疗保健和康复护理、精神慰藉、生活照料、法律援助等服务做出具体的规范指导，并以此作为志愿者为老服务技能培训的基础教材。

（3）研究与制定相关政策。一是对志愿者服务进行适当经济激励手段的政策。虽然志愿者服务以志愿为基础，以承担社会责任为使命，但适当的经济激励加精神激励，有助于激发志愿者的积极性。二是引导老年人接受有偿（低价）志愿的政策。让老年人为居家养老志愿服务支付低价的费用，一方面，有利于解决志愿者经济激励的资金来源问题；另一方面，采用经济手段也有利于节约有限的志愿服务资源。对志愿者有偿（低价）服务费用的标准，可以参照目前各高校针对贫困生“勤工俭学”岗位的标准制定。三是划定免费接受志愿服务与有偿（低价）接受志愿服务的群体边界。对于免费接受志愿服务的群体，经济成本应由政府通过财政转移，交由社区支付费用。

（4）志愿服务供需双方的法律保障。法律对于双方责任的归属要有详细而明确的界定，建立健全相关责任归属的法律保障制度；服务过程的责任问题，法律应有明确的规定。在法律保障的基础上，政府相关部门应建立相应的责任保护机制。其中可以在社区或是高校志愿者协会内设立相应的纠纷调解处，旨在解决日常的责任纠纷，将问题产生的不利因素降到最低限度。还应该完善对志愿者和老年人提供的双向保险制度。

2.高校的责任：志愿倡导、审核把关、考核奖惩

（1）倡导志愿精神，引导学生参与志愿服务。一是用志愿服务小时数抵扣相应的实践学分。对于具备专业知识的学生，如医学、护理学、心理学、法学等专业的学生，可将参与居家养老服务作为社会实践或课程实践的重要环节。积累一定的志愿服务小时数，通过折算认定为社会实践或课程实践的学分。二是“第二课堂”中设置必要的志愿者小时数。学生通过培训完成规定的最低志愿服务小时数后，方可取得“第二课堂”的学分认证。三是在荣誉称号评比中，将志愿服务小时数作为参考或者评价的指标之一。优秀的大学生应具备承担社会责任的使命感，可在荣誉称号的评比中，将为老志愿服务作为同等条件下的优先条件。四是学校专门设立鼓励志愿服务的奖学金，用于奖励成绩优异且积极参与公益事业的大学生。

（2）对志愿者APP注册进行审核并严格把关。审核把关的目的，是让真正具备服务资质的大学生从事志愿服务。审核的形式可以有两种：参加课程培训或资格认证，目前参加课程培训更具可操作性。通过社区的帮助，为注册APP的志愿者开设不同类型的“为老服务”教程，完成一定教学课时数方能认定合格。此外，对于已经具备专业知识的大学生，可以由社区通过实践操作的形式进行资格认定。今后，应逐步探索志愿服务的资格认证工作。建议由民政部门牵头，社区协助，开设免费培训班及资格认证，让更多的志愿者在提供为老服务前能够具备较为扎实的基础。

（3）制定志愿者考核办法。志愿服务的评价与反馈应成为认定志愿者小时数的重要参考，以提高志愿者服务的质量。学校应制定考核办法，指定专门的机构负责考核工作。考核应将志愿服务的评价、反馈意见、服务小时数三者相结合。只有通过考核且被认定了的志愿服务小时数，才能成为学分认定、荣誉称号评比或申请志愿者奖学金的依据。

3.社区的责任：资格认定、宣传引导、服务保障

（1）志愿者的培训与志愿服务资格的认定。社区应承担大学生志愿服务培训的义务，根据社区居家养老服务的需求，开设相关培训课程，并探索志愿服务资格认定的方法。社区开展对志愿者培训可以采用两种途径：一是进入高校，联合高校专业教师开发“课程包”。高校教师主讲理论课程，社区提供实践机会，课程取得的学分可以认定为大学生公共选修课模块的学分[8]。二是由社区具备资质的优秀社工开设为老服务的理论与实践课程。社工进入高校，借助高校的教室、场地开设课程。对于服务资格的认定，目前社区可重点针对参加过课程培训的学生，具备一定的理论学习基础与实践经验之后，即可通过资格认定。今后在条件成熟的情况下，即便不参加培训，社区也可以通过测试的形式，直接做资格认定。

（2）引导有偿（低价）服务的意识。引导低价、有偿志愿服务的政策宣传与落实，应由社区负责。在当前所有60周岁以上老年人的养老服务尚难以全部由政府财政解决的情况下，利用志愿者服务，由社区老年人通过支付低价服务费用，解决志愿者的午餐、交通补贴，以体现其服务价值，并进行适当的经济激励，有一定的合理性。此外，社区还应负责对APP使用的培训，并解决部分老年人无法在线支付的难题。

（3）免费接受为老服务群体的筛选并支付服务费用。社区应依据政策，对社区老年人的情况进行摸底，对符合政策规定、可接受免费养老服务的群体，汇总名单。这一群体如果在APP平台上提出志愿服务需求，产生的费用应由社区从相关经费中统一支付。此外，对于免费接受为老服务的群体，社区应尽量为其选择具备资深服务经验的志愿者，或者委派一名社工协助志愿者的服务。

（4）为志愿者进入社区提供基础保障。如利用社区现有资源，为志愿者提供休息场所。社区可以在日间照料中心为志愿者提供休息场所、茶水、盥洗间等。此外，社区应为志愿者解决用餐问题，降低志愿者开支。

总之，在我国，随着快速的老龄化进程，养老不仅是社会难题，也是每个家庭的重负。对于大部分75周岁以下的老年人而言，养老服务的需求以陪伴为主。心理陪伴与慰藉、陪伴购物、陪伴看病买药，这些服务需求可以借助在校大学生来实现。对于75周岁以上需要医养结合的老年人而言，他们的需求也可以借助具备专业知识的大学生群体来实现。在养老服务的供需存在巨大缺口的情况下，发挥在校大学生志愿者的力量，引导鼓励大学生参与社区居家养老服务，并通过制定相应的政策，形成完善的制度、机制，使大学生参与社区居家养老志愿服务常态化与长期化，是符合当今国情的有益举措。

注 释

[1]数据来源： http：//zj.people.com.cn/n2/2017/0419/c186327-30058461.html.

[2]魏颖、侯公林：《2016年杭州妇女发展报告》，社会科学文献出版社，2016。

[3]张振宇、沈蓓绯：《大学生社区志愿服务深化发展的思考——以美国学校服务学习为鉴》，《中国青年政治学院学报》2011年第3期。

[4]贾茜：《志愿服务的风险防范与法律机制》，《法制博览》2015年第7期。

[5]田军：《志愿服务理论与实践》，立信会计出版社，2007。

[6]王琼：《城市社区居家养老服务需求及影响因素——基于全国性的城市老年人口调查数据》，《人口研究》2016年第1期。

[7]刘鹏程、王文博等：《大学生参与社区志愿服务的长效机制探索——以桂林市为例》，《科技视界》2013年第26期。

[8]魏彤儒、郭牧琦：《大学生参与社区居家养老志愿服务长效机制构建路径探究》，《北京青年政治学院学报》2012年第2期。