破解杭州公共服务一体化障碍对策研究

◎ 张伟平 王光军 郑 敏

提 要：贯彻落实党的十九大精神，把握新时代主要矛盾的新变化，对照习近平总书记强调的“八个更”要求，为加快建立更健全、更优质、更共享的公共服务体系，率先高水平全面建成小康社会，让广大杭州市民拥有更多获得感、幸福感和安全感，杭州市发展改革委员会开展了杭州市公共服务总体发展情况专题调研，总结分析杭州当前公共服务发展的现状、短板和问题，提出进一步提升公共服务均等化和一体化水平的思路目标和对策建议。

近年来，杭州市坚持民生优先发展战略，深入实施 《杭州市基本公共服务体系建设三年行动计划（2013～2015年）》和 《杭州市社会发展（基本公共服务均等化）“十三五”规划》，加快建立更加优质、更加均衡、更加共享的城乡一体公共服务体系，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。杭州市社会发展综合水平连续十二年居全省首位、连续四年位居全国副省级城市第一，群众获得感、幸福感和安全感持续增强。本文在深入剖析杭州市公共服务一体化发展现状的基础上，针对破解目前存在的瓶颈、障碍和制约，开展相关专题调研和研究，为加快实现杭州公共服务在区域间、城乡间、群体间一体化提供了方向。

一 摸清现状，深入剖析杭州市公共服务发展情况

（一）兜底线，基本公共服务体系基本完善

建立基本公共服务体系建设联络员制度，形成涵盖劳动就业、社会保障、教育、医疗、文化、体育等十大领域的基本公共服务体系，服务项目和标准高于国家、省基本公共服务体系，服务质量和水平走在全国、全省前列，成为全省基本公共服务均等化行动计划实施工作优秀城市。

（二）强保障，多项社会事业发展成绩斐然

城乡居民收入倍差由1.98缩小为1.87，家庭年人均收入低于4600元贫困现象全面消除。2016年城镇登记失业率控制在1.72%以内，荣获全国创业先进城市，劳动关系和谐指数实现全省“六连冠”。入选省级非物质文化遗产代表性项目数连续五年居全省首位。被列入全国首批养老服务业综合改革试点。获得“2016中国最具幸福感城市最高荣誉功勋”荣誉称号。

（三）提品质，教育强市建设深入推进

先后实施一系列教育新政，2016年，六个主城区成功创建全省基本实现教育现代化区，率先实现全国义务教育基本均衡县全覆盖。探索适应新高考改革的高中教育教学管理体制改革和机制创新，特色示范校创建工作深入开展。市属高校和职业教育发展步伐加快，市属高校产学对接工作取得新成效，中外合作办学机构实现零突破。浙江大学城市学院怀卡托大学联合学院获教育部批准正式成立，成为全国同类院校第一家开展全日制本科层次的联合学院。

（四）促医改，健康服务能力稳步提升

入选第三批国家公立医院改革试点城市，“双下沉、两提升”、智慧医疗、医养护一体化签约服务工作走在全国前列，6家市属医院分别与18家县级医院建立帮扶关系，实现县级医院下沉乡镇全覆盖。5所市属综合性医院建成投用，蝉联国家卫生城市。电子健康档案开展地区实现全覆盖。人口计生、妇女儿童、残疾人工作扎实推进。竞技体育连创佳绩，全民健身广泛开展，成为2022年亚运会等重大赛事举办城市。

（五）抓人才，创新能力进一步提高

成功创建国家自主创新示范区，杭州未来科技城、阿里巴巴集团入选全国首批“双创示范基地”，国家级孵化器总量连续4年居全国省会城市、副省级城市第一位。发明专利授权量连续11年位居省会城市第一。出台两轮“人才新政”，浙江西湖高等研究院、浙江工程师学院正式成立，自主申报“国千”专家数居全国副省级城市第一位，成功创建国家知识产权示范城市，跻身外籍人士眼中最具吸引力的中国城市前三位。

在肯定杭州市基本公共服务体系建设取得一系列成效的同时，也要清醒地认识到，杭州市社会发展领域还存在短板和弱项：一是公共服务城乡之间、区域之间仍然存在一定差距，萧山、余杭、富阳、大江东、临安等公共服务配套能力与主城区融入程度不够，公共服务资源配置不均衡；二是尚未普遍、均等地惠及非杭籍及流动人口，虽然近年来公共服务与户籍脱钩的改革正在稳步推进，但问题仍然较大；三是对标国际化城市标准，在社会治理能力提升、流动人口管理与服务、社会事业国际化、社会组织发展培育等方面还有待进一步改进和完善；四是公共服务管理体制尚不成熟，市场在社会资源配置中的作用相对薄弱，供给方式和供给主体仍不够多元化。

二 对照要求，进一步厘清杭州市公共服务发展思路

在深入梳理杭州市公共服务发展现状、问题及短板的基础上，要对照习近平总书记强调的“八个更”要求，厘清今后一段时间内杭州市公共服务发展思路和方向，制定实施针对性强的举措，进一步提高杭州市公共服务发展水平。

（一）明确一个要求

学习贯彻党的十九大精神和习近平总书记新时代中国特色社会主义思想，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，持续深化“八八战略”实践，紧紧围绕“建设独特韵味别样精彩的世界名城”奋斗目标，坚持以人民为中心，以保障和改善民生为重点，全面发展各项社会事业，对要求、补短板、强供给、促一体，努力让广大群众切实享受更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活，切实增强广大群众的幸福感和获得感，确保在高水平全面建成小康社会、高水平推进社会主义现代化建设上走在全省乃至全国前列。

（二）把握四大方向

城乡一体化。以覆盖全民为目标，主动适应新型城镇化和人口流动趋势，瞄准短板，重点突破，进一步扩大公共服务资源覆盖面，促进优质公共服务资源向农村、新城和弱势群体倾斜，加强基层公共服务机构设施和能力建设，切实缩小区域、城乡差距，加快建立城乡一体的公共服务体系。关注当前尚未享受服务覆盖的非杭籍常住人口及部分流动人口需求。

政策精准化。针对人民群众最关注的现实需要，按照责任与能力对等、需求与可能结合要求，建立公共服务供给精细化机制，科学制定公共服务标准和细则。加强对公共服务需求有效管理，探索构建整体性公共服务需求管理体系，及时获得社会公共服务需求信息及政策诉求，有针对性地提供群众急需的公共服务，切实提高服务精准度和群众满意度。

供给多元化。人群细分、全周期供给、多样化需求是未来公共服务发展必然趋势。主动适应群众需求从低层次向高水平、从重数量到重品质、从整体性到差异性的转变，充分运用“互联网+”、大数据等信息技术手段，不断开发个性化、多元化、动态化公共服务产品，满足群众公共服务由生存型向安全型、享受型和发展型转变需求。进一步拓展公共服务供给范围，鼓励社会力量参与，构建多元化公共服务供给模式。

服务产业化。放大公共服务部分产业属性，以推进供给侧结构性改革为主线，创新政府向社会力量购买服务机制，合理引入市场竞争，推动公共服务产业化发展。支持民办公共服务做大做强，允许其通过PPP、连锁经营、特许加盟等形式壮大规模，重点培育发展一批实力雄厚、具有较强竞争力的大型社会服务企业和企业集团。

（三）考虑四大目标

总体目标更加明确。到2020年，建立与高水平全面建成小康社会及高水平推进社会主义现代化建设目标相衔接的公共服务体系，率先建成城乡一体的公共服务体系，让市民拥有更多幸福感和获得感。

服务内容更加丰富。形成更为优质均衡的就业、教育、文化、社保、医疗、住房等公共服务体系，服务内容和产品更加丰富，服务能力明显增强，供给体制机制更加健全。城乡区域一体化配置公共服务资源格局形成，公共服务发展水平继续位居全国全省前列。

服务质量更加优质。建立公共服务水平根据经济社会发展水平稳步提高机制，服务标准更加完整，服务和管理的规范化、精细化水平明显提升。基本公共服务清单、财政管理、考核评价等机制更加完善。

服务资源更加共享。实现公共服务资源城乡全覆盖，服务的可及性、便利性进一步提升，城乡、区域间公共服务水平的差距明显缩小，一体化水平稳步提高，市民能够就近享受高质量的基本公共服务。

三 补齐短板，提供更高水平更高质量的公共服务

坚持以人民为中心发展思想，牢牢把握新时代主要矛盾的新变化和人民群众对美好生活的向往，抓住重点，瞄准短板，精准发力，切实解决与百姓切身利益紧密相关的民生问题。

（一）改善民生之需，坚持“两优先”，将教育、健康放在优先发展战略地位，努力让杭州市人民享受更好的教育和更高水平的医疗卫生服务

从提供更好的教育出发，把提高教育水平和质量放在经济社会发展更突出位置，全面提升学前教育、义务教育、高中段教育、高等教育乃至终身教育水平。深化教育教学改革，扎实推进教育减负，实施新名校集团化战略，全面推进学前教育普惠发展、义务教育高水平均衡发展和普通高中教育多样化发展，加快发展国际教育。推进名师等优质教育资源的市域范围内一体化共建共享。适时研究延长义务教育年限方案，探索将学前教育、高中段教育纳入义务教育的路径及举措。抓住国家“双一流”建设的历史性机遇，实施“名校名院名所”计划，积极引进中科大等国内外著名高校合作办学。持续深化与清华大学、北京大学、浙江大学、中国美院、浙江工业大学等全面战略合作，加快西湖大学、浙江工程师学院建设，支持杭师大创一流，加快推动现有高教园区转型升级。放宽普高、职高分流限制，支持市属高职院校高水平发展，加快构建现代职教体系。

从提供更健康的生活出发，把健康放在优先发展战略地位，深入实施大健康战略，不断提高全民健康水平。推进医药卫生体制改革，深化“双下沉、两提升”工程，健全分级诊疗体系，推广医养护一体化全科医生签约服务，加快发展智慧医疗，支持社会力量办医和中医药事业发展，构建面向全民、覆盖全生命周期的健康管理体系，建成健康中国示范区。推进医疗卫生领域国际化合作，加快国际医院建设，完善国际医疗服务结算体系。牢固树立“全民健身是全面建成小康社会的重要基础”理念，广泛开展全民健身运动，促进群众体育和竞技体育全面发展。认真做好亚运会和2018年世界短池世锦赛等重大赛事筹备工作。抓好食品药品安全保障，把增加绿色优质农产品供给放在突出位置，重点抓好绿色农产品基地建设。抓实国家和省级养老服务业综合改革试点，建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，促进养老多元化、多样化发展，让每位老年人老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安，享有更幸福的晚年生活。

（二）立足民生之本，实现“一同步”，确保城乡居民收入增长与经济增长同步，努力让杭州市人民享受更稳定的工作和更满意的收入

从提供更稳定的工作出发，更加关注就业困难群体，实施更加积极的就业创业政策，努力增加更多就业岗位。深化落实就业创业新政，建立就业创业指数评价体系。做好重点群体就业工作，加强与市外重点区域、重点高校战略合作，提高高校毕业生就业稳定性。强化就业精准扶贫，开展就业援助、职业培训精准服务年系列活动，确保户籍制度改革后原农村就业困难人员新老政策顺利衔接，帮扶城镇就业困难人员实现就业再就业，确保“零就业家庭”实现动态归零。

从实现更满意的收入出发，强化职工和农民职业技能培训。完善收入分配制度和劳动报酬增长机制，千方百计拓宽居民增收渠道，增强低收入群体自我发展能力，促进农民增收特别是低收入农户增收，扩大中等收入群体，杜绝出现年人均收入低于4600元的新贫困家庭。推进城乡低保标准一体化，2020年低保标准达到当地城市居民人均消费支出的30%。实施帮扶精准到村到户到人，确保低收入群体收入增长高于市民平均增长水平。

（三）稳定民生之基，筑牢“四张网”，努力让杭州市人民享受更可靠的社会保障、更舒适的居住条件、更丰富的精神文化和更优美的环境

从提供更可靠的社会保障出发，加快构建城乡一体的社会保障网络，提高社会保障统筹层次和水平。实施全民参保计划，完善全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障体系。积极应对不断加深的人口老龄化趋势，建立长期护理保险制度。健全社会保障待遇正常调整机制，统筹提高退休人员基本养老金待遇和城乡居民基础养老金标准。动态调整各项社会保险待遇，将社会保险费率维持在与经济发展相适应的水平。优化城乡救助网络体系，确保小康路上“一个不少、一户不落”。

从提供更舒适的居住条件出发，加快完善住房保障网络，力争基本实现“住有所居”目标。加快构建以城中村改造和保障性安居工程为主体的住房保障体系，稳步推进以货币化安置为主的保障方式，逐步实现从“住有所居”向“住有宜居”转变。大力推进城乡危旧住宅房屋改造，推进城中村改造工程，打赢城中村改造五年攻坚战。

从提供更丰富的精神文化出发，挖掘和保护历史文化资源，发扬城市新人文精神，建立文化自信。培育和践行社会主义核心价值观，深化“满城书香”和市民文化素质提升工程。建立健全公共文化服务标准体系，建设农村文化礼堂。进一步提升西湖、大运河“双遗产”影响力，推进跨湖桥、良渚、南宋皇城、钱塘江古海塘、西溪湿地等文化遗址保护与开发。传承弘扬篆刻、蚕桑丝织技艺、古琴艺术等人类非物质文化遗产和优秀传统文化，实施非遗濒危项目保护工程，完善非遗名录体系，讲好杭州故事，彰显文化底蕴，让传统文化融入现代生活。

从提供更优美的环境出发，坚定不移推进美丽中国样本建设，努力建设颜值高、气质好的生态文明之都。深化国家生态文明先行示范区建设，实施钱塘江综合保护与开发利用工程，高起点推进钱塘江两岸规划建设。制定钱塘江两岸、湘湖区块、良渚遗址及相关历史文化遗产区块的保护开发利用条例。深入实施“三改一拆”“五水共治”“五气共治”“五废共治”及土壤综合治理等攻坚工程。加快临江、七格、天子岭等污泥、建筑固废和生活垃圾处置设施建设，扩大智慧垃圾分类试点，逐步实现生活垃圾减量化。

四 找准对策，努力破解公共服务一体化瓶颈障碍

围绕城乡一体、覆盖全民目标，针对影响和制约公共服务一体化的突出问题，重点突破，着力构建和实施覆盖城乡的一体化协调机制和政策措施，实现公共服务资源在杭州市域范围内顺畅流转与可持续发展。

（一）针对不同阶段面临的重点问题，制订相应阶段性目标任务和实施计划，分领域、分时段、分重点地推进公共服务一体化

根据市民群众对公共服务需求的重要性，建立阶段性目标，按教育、医疗、社会保障、就业、养老服务、住房保障、文化体育等优先顺序逐步实现城乡一体化发展。充分考虑萧山、余杭、富阳、临安撤市设区的实际，加快推进与主城区公共服务无缝对接，实现市区范围内的公共服务一体化。统筹城乡公共服务资源，促进优质公共服务资源向弱势群体和重点人群倾斜，加强优化开发和重点开发地区公共服务设施布局，进一步缩小不同群体、不同区域之间的公共服务差距。结合户籍制度改革，逐步将基本公共服务领域各项法律法规和政策与户口性质相剥离，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。

（二）围绕增强基本公共服务供给能力目标，在加强政府财政保障基础上，创新服务供给模式，构建多主体共同参与的服务供给体系

加大对公共服务产品的财政支持力度，建立与经济发展水平相适应、满足基本民生需求的财政优先保障机制，确保杭州市一般公共预算新增财力三分之二以上用于民生支出。加大向农村地区、贫困地区公共服务及设施投入。按照事权与支出责任相适应的原则，完善各级政府基本公共服务的事权、财权和责任。探索推进政策购买服务的方式，推动供给方式多元化，逐步建立政府主导、市场和社会共同参与、分工合理的多元化供给模式。能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与，丰富公共服务产品。鼓励成立专业化的社会服务组织，引导社会组织、工青妇等组织团体参与提供多层次、多样化社会公益服务。

（三）坚持以城乡居民满意为根本标准，加强公共服务标准化建设，进一步提升公共服务产品供给的质量和效率

立足实际情况，认真梳理公共服务领域标准现状和需求，结合公共服务资源、布局任务、优先次序，科学合理制定层次分明、全面配套、功能完备的公共服务标准体系。优先保障教育、医疗卫生、文化体育、养老服务、社会就业、社会保障、住房保障等基本公共服务供给，建立健全基本公共服务清单制度，实现基本公共服务范围和标准在城乡间、区域间、群体间基本一致。完善基本公共服务项目和标准动态调整机制，根据经济社会发展实际情况，适时调整清单内容和标准，稳步提高保障标准和覆盖水平。

（四）密切关注人口变动及需求变化趋势，探索建立科学评估方式和质量管理体系，构建确保公共服务体系有效运行的长效机制

加强人口跟踪及管理系统建设，重点关注儿童、老年人口等特殊群体需求变动，合理管理和调控公共服务供需。健全服务监督评估机制，建立需求表达、财政保障、管理运行、评估考核等制度。积极开展第三方调研和评估，逐步建立多元协调互补的考评机制和评估指标体系，针对公共服务一体化的全过程进行监测评估，提高公共产品的供给质量。加强公共服务一体化监管体系建设，构建多层次、全方位、多主体参与的监管体系。建立健全公众参与、专家咨询、政府决策相结合的决策机制，确保公共服务决策的科学化、透明化、民主化和制度化。