解构中国能源体制

王崸

《中国能源市场化改革》

范必 著

中信出版社

2018-3

本书鲜明地坚持能源市场化改革方向，呼吁解放思想，重塑能源安全观。作者提出了我国能源体制改革的分析框架，剖析了煤炭、油气、电力、可再生能源等领域行业管理、资源产权制度、产业集中度、所有制结构、流通体制、财税体制、监管体制等方面存在的问题。

“宇宙大爆炸后，世界充满了能量。如果会用，它就是能源；如果不会用，它仅仅是能量。你只能眼睁睁看着它从一种形式变成另一种形式。地球上从不缺能量，缺的只是能源。”

这是范必在《中国能源市场化改革》一书“自序”中的开篇语。正是出于对将能量转化为能源并充分利用的思考，书中对中国能源市场化改革的两个关键因素，有关技术和制度安排做了详尽论述。

从能源利用技术看，我国已步入了世界前列，许多技术和装备达到了世界先进水平。但作者认为，我国能源利用仍存在很多问题。如，能源利用粗放，优质能源比例低，能源价格居高不下，电力、油气改革徘徊不前，煤电矛盾周而复始，可再生能源并网困难，水电、核电发展争吵不休，等等。

这些问题的产生首先源于能源的制度安排。经过 40年的改革开放，我国大部分商品已经实现了供求平衡或供大于求，但能源仍然是供给约束严重的领域。表现为价格既不反映真实的供求关系，也不能有效发挥调节供求的作用。能源消费者对能源产品缺少选择权。打破能源供给约束，根本途径是深化改革。

作者认为，要重新认识能源安全，突破按品种管理能源的思路，构建新的能源体制改革框架，就是真正还原能源的商品属性。国内对能源的认识大都停留在能源短缺时代。有时过度担心传统安全风险，忽视非传统安全风险；在对能源危机的判断上，夸大供给波动对经济周期的影响，能源供给被赋予过高的安全保障责任。油气资源已经全球配置，应当重新认识优质能源在能源中的地位。在尽可能提高国内供给的同时，积极通过国际市场满足发展需求，实现各国共同的能源安全。

这本书收入的文章，除行业管理内容外，还从更广阔的视角分析能源体制问题，重点讨论资源产权制度、产业集中度、所有制结构、流通体制、财税体制、监管体制等问题，形成了独具特色的分析框架和观点——

资源产权制度。在市场化、全球化條件下，能源可以依靠市场机制自由交易、全球配置。国家作为能源资源的管理者，组织生产其实已不再是主要任务，经营能源资源并获取较高的财务回报应当成为重要使命。就油气而言，我国国有油气企业以“申请在先”的方式获得矿权，企业上市后这些资产又变为股东资产。除正常缴税外，无论在体现股东回报的国有资本预算收入，还是体现矿租的矿业权使用费方面，上缴的数量都非常低，国家与企业对资源收益的分成更是无从谈起。

宪法虽然规定矿产资源、水利资源属全民所有，但在油气、煤炭、水利开发的价值链中，大部分收益留给了企业和个人，没有体现资源的全民属性。

产业集中度。能源是产业集中度比较高的领域，主要表现在两方面：一是寡头垄断。油气领域有三大国有油气企业和陕西延长石油公司，电力主要有两大电网企业和几大电力集团。二是网络型垄断行业。主要是电网、油气管网、城市燃气管网。高产业集中度抑制了竞争，造成价格机制失灵和供求关系失衡。

所有制结构。能源行业所有制结构单一，主要以国有经济为主。传统国有企业的弊端，如，大而全、小而全，高投入、低效率等问题，在煤炭、电力、油气等行业普遍存在。由于国有企业的公司法人治理结构、职业经理人制度不健全，能源企业自我发展、自我约束机制普遍不完善。

流通体制。以油气为例，原油是目前世界上自由交易规模最大的大宗商品，但在我国仍由少数企业特许经营。在进口环节，对原油仍实行国营贸易管理，经批准后允许一定数量的非国营贸易，但民营企业经营石油要接受有关部门的流向管理。原油国营贸易配额只能用于中石油和中石化的炼厂加工。没有国企的炼化生产计划文件，民企进口的原油不能通关，铁路不能安排相应运力，客观上限制了其他市场主体的进入。

财税体制。油气、煤炭、电力等能源行业作为纳税大户，税收是初次分配的重要手段，但与能源有关的税种、税率设计和税费关系的安排不够科学合理，难以发挥其合理调节收入分配的作用。如，在油气领域，矿业权使用费只与面积有关，与资源禀赋无关，资源税与资源补偿费内涵不清但计费相同。矿权使用费较低，持有成本低，导致矿区不能退出。

投资体制。能源新建项目的报建审批与其他建设项目一样，面临着批地慢、重复审批多、前置事项多、中介服务耗时长等问题。能源建设项目大都按规模分级审批。规模小的项目由省、市审批，规模大的项目由中央有关部门审批。为了控制产能过剩，中央有关部门严格控制大项目审批，地方为了发展只能上中小项目。这为小规模、高排放项目建设运营提供了机会。

监管体制。我国能源行业监管体制从计划经济体制演变而来，一些领域政企不分、监管不足，在相当程度上保护了少数获得特许经营权的企业的利益。例如：由于网络型垄断行业监管缺位，一些电网、油气管网企业利用市场支配地位，不向第三方开放或在接入时设置障碍。而一些主管部门则对能源企业干预较多，导致近年来国有能源企业经营自主权不仅没有提高，反而有下降的趋势。

怎样打破能源供给约束，进而全面推进能源市场化改革？作者认为其思路可概括为以市场化改革方向为主线，重点解决煤、电、运和油气两个产业链条上的矛盾，从企业、市场、政府三个维度出发，进行全方位的改革。在具体改革措施上，可以考虑从以下三个维度展开。

一是企业层面。对能源国有企业实行政企分开、主辅分离、网运分开改革。国家对国有企业的管理要从管人、管事、管资产转变为管资本为主，把上缴股东回报即国有资本预算的多少作为考核能源投资成效的主要指标。

二是市场层面。放开能源市场准入，允许各类投资主体进入各个能源领域。在能源上游放开矿权市场，从“申请在先”改为“竞争性出让”。放开能源价格，取消对能源产量、价格的直接干预。对能源网络型垄断行业实行“网运分开、放开竞争性业务”的改革，形成能源供给和能源消费之间多买多卖的市场格局。

三是政府层面。进一步简政放权，简化投资项目审批报建程序，保障各类投资主体公平进入能源领域上中下游。深化能源财税体制改革，使财税体制体现国家的资源所有者权益。如在中央与地方间合理分配能源资源收益；提高油气国有企业上缴国有资本经营预算的比例，建立石油基金等。

2013年，作者曾出版了首部能源专著《中国能源政策研究》，重点阐述了我国能源体制改革和能源公共政策问题。近年来，随着对能源问题的更深入思考，坚定地推进市场化改革思路更加清晰。本书可称上本书的续篇。本书中提出的一些改革思路，有的已经付诸实施，其他堪称是良好愿景。

《地下城》

[美]凯瑟琳·布 著

何佩桦 译

新星出版社

2018-2

作者花费三年时间追踪访查孟买最底层的人群，直指传统纪实文学不愿碰触的领域，勾勒出弱势群体扣人心弦的奋斗历程，具有独特的深度。它不仅是一个关于印度的故事，更是全世界需要面对的问题。

《中国的文明复兴》

郑永年 著

东方出版社

2018-3

作者着重从中国道德体系建设、意识形态崛起，话语权建设以及知识体系建设的角度探讨中国的文明复兴。

《古代世界：追寻西方文明之源》

[英]理查德·迈尔斯 著

金国 译

社会科学文献出版社

2018-3

上古文明是什么樣子的？城市的出现、铁器的发明、共和的李亮……本书是一部关于西方古代文明的简史。作者透过考古挖掘和史料爬梳，试图代领读者探寻西方文明的源头。

《蓝筹孩子》

[美]戴维·W.比安奇 著

徐立子 译

中信出版社

2018-4

通过生动真实的故事、切实可行的方法，作者介绍了涉及股票、期权、债券、借贷、税务、私募与风投等热门的基础金融知识，让孩子树立正确的金钱观和理财观。