廉租实物配租分类保障管理问题与对策

文/许锋

住房保障体系实施十多年来，租赁型保障房特别是廉租住房在托底保障方面发挥了重要作用。随着上海市住房保障事业不断发展，保障房管理中的问题也不断凸显出来，亟须予以探讨和解决。

一、问题的提出

当前，在廉租实物配租的供后管理方面，普遍遇到廉租对象欠租拒缴、违规违约，房屋维护成本高等显性问题，以及廉租对象信息掌握难、行政部门联合执法难、租户融入社区难、租户退出房源难等隐性问题。

(一)供后管理中的显性问题

1．欠租拒缴较多。部分租户不按时、足额缴纳自付段租金，原因有家庭经济条件差、以拒缴作为表达意见的手段等。租户长期欠缴拒缴租金，不但使其自身“积重难返”，而且形成示范效应，有时甚至主动拉拢其他租户共同拒缴，造成成片的房屋收缴率走低。

2．违规违约严重。违约对房屋进行拆改、搭建或重新装修，违约将房屋出租或给非申请人占用，违约对房源进行商业经营等。具体表现如封阳台、拆隔墙、将门窗移位、搭设鸽棚、圈占公共绿地，或将房屋出租、抵押，由亲友占用，开棋牌室等。

3．房屋维护成本高。从全国的数据来看，廉租房源的维护成本普遍较高，维修率、大修率都高于商品房和公租房。其原因一方面是租户使用习惯不良，另一方面与租户有着“房屋是公家的、免费修”的心态有关，同时也可以房屋有问题为借口拒缴自付段租金。

(二)供后管理中的隐性问题

1．租户信息掌握难。大部分廉租户客观上缺乏劳动技能，没有固定收入，主观上担心被催缴租金或被退租而不配合调查，保障部门对其收入状况、家庭成员情况的变化特别是子女就业的情况无从了解，使政府部门和经租管理单位的工作失去信息基础。

2．部门联合执法难。对于廉租户的违规违约，经租管理单位、小区物业公司、居委会等机构都没有执法权，需要住房保障、房管、城管、公安乃至金融等多个行政部门联合行动才能解决。这就需要一方牵头、多方配合、信息共享、工作对接，善后工作上要共同协调，实施起来并不容易。

3．租户融入社区难。由于廉租家庭 “人户分离”，从属于户籍的有关资源如住房保障资格、民生保障资源等仍归户籍地管理，再加上廉租对象特别是早期的廉租对象普遍没有稳定工作和收入，导致廉租群体难以融入当地社区。

4．租户退出房源难。从目前的实践看，廉租户除了特殊原因外（如获得动迁安置等），几乎没有主动退租的，在其资格重审不符合或因违约导致退租时，几乎没有主动配合的，而是普遍采取了隐瞒、回避甚至对抗的态度。这主观上是因为廉租户将廉租实物配租当作新形式的“福利分房”，客观上是由于廉租家庭住房困难，按照有关法律条文，廉租房作为其唯一住房，政府不得将其强制迁出。

二、原因分析

廉租房实物配租供后管理中存在诸多的困难和问题，其原因是多方面的，可以从微观、中观、宏观三个角度分析。

(一)微观上——个体素质参差不齐

廉租保障对象大部分是处在社会底层的群体，文化程度、工作技能有限，导致其收入水平较低，低收入又反过来限制其技能和文化程度的提升。毋庸置疑，部分廉租对象法律意识薄弱、契约精神较差，是造成上述问题的主观原因。

(二)中观上——整体氛围相对负面

廉租房的经租管理工作能否有效进行，廉租对象群体对生活、对社会是积极乐观还是消极颓废非常关键。实践中，廉租群体由于收入水平和社会位阶较低，整体氛围相对负面，部分租户对政府、社会和自己的人生消极抱怨，且存在一定的代际相传趋势，这也使他们对经租管理工作有消极对抗情绪。

(三)宏观上——体制机制尚不完善

从行政、立法、司法这三个角度分别分析，主要有以下几方面：

1．行政资源难以形成合力。解决上述问题，需要住房保障、民生保障、公安、工商、房管、城管、居委、物业、经租管理、金融等单位齐抓共管。而实际中，往往主体单位不明，或者主体单位对其他行政部门的号召力、约束力不足，行政资源难以形成合力。

2．立法体系还不健全。无论是党和政府对全面建成小康社会的要求，还是百姓安居的实际需求都在不断发展，住房保障的形势和要求也在不断变化。相对于客观实际而言，住房保障的立法滞后，存在法律体系不完整、位阶偏低的现象，很多具体问题到了迫在眉睫的时候还无法可依。

3．司法实践缺乏理论突破。司法实践上，对住房保障有关问题还缺乏理论上的指导，加上有关廉租的案件关乎社会稳定，所以司法界总体表现相对保守。最为突出的就是退租机制问题，司法上尚缺乏理论突破。而退租机制正是解决上述问题的关键，偏颇的判例对社会造成的不良影响在很长的时期内都难以消除。

三、分类保障管理理论初探

(一)基于马斯洛需求层次理论的角度：分类供给、托底保障

按照美国亚伯拉罕·马斯洛的需求层次理论：人类自低而高需要满足生理需求、安全需求、社交需求（爱和归属）、尊重需求和自我实现需求。住房保障属于满足生理需求和安全需求的层次，是生存的需要，这个需要在顺序上优先于基于关系照顾的社交需求、追求相互尊重和社会认可的尊重需求以及自觉实践道德标准、追求公平正义的自我实现需求。

廉租政策为租户进行住房托底保障，满足了其住房方面的生存需求，使其可以朝上发展，追求自我尊重和自我实现，廉租群体中这点向上的力量弥足珍贵。对于违约违规者采取管理措施时（如催缴租金或者强制退租），一般的租户足以承受，只有真正处于最底层的租户才会觉得安全和生存受到威胁，所以管理所引发的社会成本有限，不至伤害人权底线。这为廉租对象开展差别化保障和管理提供了空间，分类保障管理具有理论可能。

事实上，廉租保障对象“八类人员”中，包括了1-4级残疾军人家庭、烈属、因公牺牲人员家属、获得省（部）级及以上劳动模范称号人员的家庭、获得全国“三八红旗手”或者两次获得省（部）级“三八红旗手”称号人员的家庭、1966年底以前归国华侨的家庭。这些廉租对象为国家和社会作过贡献，思想和素质相对较高，对党和政府的廉租保障政策心存感恩，应该将他们与素质较低的租户进行区别对待。而随着廉租标准的放宽，越来越多经济条件更好的居民被纳入廉租保障群体中。对这些廉租群体而言，在满足了安全需求后，应该维持良好的廉租保障秩序，满足他们更高的需求。

(二)基于恩格尔系数的角度：修正收支、分类保障

在2000年试点的时候，上海的廉租保障标准与低保是挂钩的。随着廉租政策的放宽，廉租保障面越来越大。在2010年左右，廉租标准中的人均可支配收入标准开始超过最低工资标准，标志着廉租保障覆盖面从福利扶助群体扩大到普通劳动者群体，正朝着应保尽保的目标努力。到目前，人均可支配收入标准已经达到了最低月工资标准的1.43倍（表1、图2）。

表1 上海市历年廉租住房准入标准、最低工资标准、最低生活保障标准比较

图2 上海市历年廉租住房准入标准、城镇最低工资标准、最低生活保障标准比较

随着廉租保障覆盖面的扩大，廉租对象群体的差别也在扩大，分类保障管理更加必要。从恩格尔系数看，上海的人均可支配收入不断增加，食品支出总额绝对金额也在不断上升，但恩格尔系数却在不断下降（表2、图3）。这说明对于普通市民而言，生活水平不断从温饱向小康迈进。但廉租对象作为低收入群体，其恩格尔系数远高于普通市民，有的可能仍然徘徊在满足生存的临界附近。收入水平越接近生存下限，廉租户生存的“刚需”越大，对于缴纳自付段、配合经租管理工作等方面的弹性空间越小，在供后管理时，需要将与收入相对较高的廉租对象区别对待。

表2 上海市城镇职工历年人均可支配收入与恩格尔系数

图2 上海市历年人均可支配收入与恩格尔系数

在廉租对象中，还有一大部分是孤老、中重度残疾人、重大疾病患者和完全丧失或者大部分丧失劳动能力人员，他们不但收入来源少、收入水平低，而且医药等刚性支出大，占到其可支配收入的比例也大（表3）。这部分群体可谓困难户中的困难户，在廉租配租、供后管理过程中，都要将其与其他廉租保障对象区别开来、重点考虑。

表3 2018年市筹房源基地廉租实物配租家庭分类信息

(三)基于罗尔斯正义论的角度：强化门槛、有违必究

罗尔斯反对功利主义的正义观和直觉主义的正义观，强调在享有自由和机会均等的前提下，实现有差别的公平正义，对弱者按照基本善来进行补偿。可以说，罗尔斯的正义论为包括住房保障在内的社会保障提供了理论支持。

罗尔斯正义有两个原则：1. 每个人都有平等的权利去拥有可以与其他人的类似自由权并存最广泛的、全面的基本自由权。2. 社会的和经济的不平等应该这样安排，使它们：（1）在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益（差别原则）；（2）依系于在机会平等的条件下，职务和地位向所有人开放（机会的公正平等原则）。按照这两个原则管理的社会，是自由、公平、正义的。但这种社会是需要维护的，重点体现在下面三个方面：

1.初次分配是公平正义的大前提，廉租保障的准入制度和退租机制是整个廉租保障公平正义的核心。罗尔斯正义论主要论述了社会资源的补偿性再分配与正义的关系，但没有考虑初次分配对正义的前提性、决定性影响。如果初次分配出现不公正，再分配就很难纠正；只有消除初次分配不公正，才有可能从根本上解决分配不公问题。对于保障性廉租房而言，不解决准入制度和退租机制问题，只解决供后管理出现的表层问题，将只是扬汤止沸。而且以维稳为理由对供后管理和准入机制、退出机制的问题进行回避、拖延或者妥协，终将对公平正义造成损害，层层积累之下，将来会给社会带来更大的管理成本。

2.差别原则要求社会成员必须有互惠性，廉租对象必须为社会的进步或公序良俗作出贡献，这是获得作为社会补偿对象资格的前提。公平正义的社会里，社会资源按“有利于最少受益者的最大利益”的原则进行分配，哪怕是最为弱势的群体，哪怕他的基本需要没有被满足，他也必须是社会合作者，才有索取的资格。对于廉租保障对象而言，有劳动能力的，应尽可能参与社会劳动，如果他丧失了劳动能力，也应该在维护诚信守诺、感恩、守法等社会的正面价值观方面作出努力。从这个角度而言，对于违规违约的惩处，其必要性远远超出了我们常规的理解。

3.正义的维护应有顶层设计，倡导廉租对象诚信守约、对保障对象有违必究是政府部门责无旁贷的责任。从应用的范围来看，罗尔斯认为可以有三个层面的正义：局部正义（直接应用于机构和团体的原则）、国内正义（应用于社会基本结构的原则）和全球正义（应用于国际法的原则），而“正义的主要问题是社会基本的结构”，因为它的影响自始至终涉及每一个人。对于廉租保障群体的管理而言，仅仅在具体的经租管理工作中对其进行分类管理和服务，倡导遵规守纪是远远不够的。真正核心的维护应该是政府、立法、司法机构通过共同努力，在制度、机制、社会资源配置等方面进行顶层设计，落实各项管理措施，强化对廉租对象的分类保障。

四、分类保障管理探索

针对廉租实物配租保障现状出现的问题，按照分类保障管理的总体原则，在廉租保障申请审批、供后管理和租户达到应退租界限后三个环节，对廉租保障对象和廉租房源进行分类管理的建议如下：

(一)对申请对象进行分类保障管理

1．引入诚信机制，区分征信不良者。诚信机制是进行分类保障管理的“开门钥匙”，有了诚信记录，才可以开展多项跟进措施。在廉租保障申请审批环节，以诚信机制为抓手，对申请对象进行区分。具体措施为：在现有申请条件中，增设廉租实物配租的诚信记录准入标准，要求提供所有共同申请人的征信报告。对于任何一个共同申请对象近期诚信出现过较严重不良记录的，转为租金配租，或者要求其在限期内寻找一名具备担保资格、无不良征信记录的担保人予以担保之后，审批同意进行实物配租。

2．增加刚性支出评估，区分隐性低收入者。在既有的居住面积、收入和财产标准的基础上，通过专业评估，加入刚性支出指标，在可支配收入上进行扣减修正，将年老、重病、慢性病、中度以上残疾这部分最需要保障的人群区分出来。一方面扩大保障覆盖面，将一部分表面收入不达标准但实际收入较低的公民纳入保障范围；另一方面降低自付段租金标准，避免其因贫欠缴，给供后管理增加难度，且保护好廉租对象的征信记录。

(二)对廉租对象进行分类保障管理

1．完善评估机制，对廉租对象开展及时全面的评估。通过立法，将评估机制写入《住房保障管理条例》，要求对保障对象及其担保人开展定期的、及时的、全面的评估。评估时点包括年度定期评估、因事不定期评估，其中不定期评估的事由可包括租户申请调整廉租房源、廉租保障转共有产权保障、廉租房源转商品房等。评估内容包括收入、刚性支出、征信等，评估人包括各专业单位（如市场评估机构）、职能单位（如金融机构、公共事业费单位）和经租管理单位等。其中征信评估包括违反保障合同约定、违反物业管理规定、违反金融规定等。

2．加强部门联动，实行“大保障”一卡通。与民政、金融、公安、交通、教育等部门相互配合，建立“一体化”保障机制，为保障对象设立保障唯一代码，将住房保障、最低收入保障、工伤疾病保障等保障账户统一到唯一代码上来，并与身份证号挂钩，实现保障数据联动。同时，实行住房保障与其他保障支出互认机制，即在住房保障评准入评估时，认可其如重病支出、子女教育支出等作为刚性支出予以扣减，而在最低收入保障或医疗保障等方面落实保障标准时，认可住房保障自付段租金作为刚性支出，予以扣减后再进行评估。

在方法上，将保障对象的金融账户（包括借记卡、信用卡、股票、基金等）与保障账户进行关联或要求办理“一卡通”，实现一体化的保障账户与保障对象的收入和消费实时联动，为收入、支出评估和征信评估打好基础。在交通出行、购物消费等环节建立征信反馈机制，对于保障征信不良者予以高档消费限制，征信不良记录达到一定标准后，丧失廉租实物配租资格。

3．建立发展期权，开展廉租对象分类反馈。鼓励年轻的廉租对象或共同申请人通过教育、培训，提高自身素质和工作技能，达到更高的收入水平，并在平常生活中，通过诚信居家、配合住房保障工作，或当义工参与住房保障管理工作、率领廉租家庭开展积极向上的文化建设等，获得不同等次的发展期权，在其就学、就业、结婚、置业等环节，向相关部门提交包含住房保障记录的征信报告。廉租对象或共同申请人凭借征信报告中的征信积分，获得不同等次的发展期权或现金补贴。发展期权可包括就学、就业推荐名额，职业规划、岗位培训名额，学业贷款、创业贷款、置业贷款额度及其优惠政策，其所配租的房源转化为共有产权保障房或商品房时的相关优惠等。

(三)对廉租房源进行分类管理

1．对廉租房源进行定等分级。根据房源的区位地段、配套环境、面积大小、装修程度等，对房源进行定等分级、分类使用。配套于廉租对象的评估分类，某等级的房源限定只有某征信等级以上的廉租对象方可申请使用。

特别在相对偏远、僻静的地段设立“零租金”房源，即无需支付自付段租金的房源，作为兜底保障，供征信记录最差一等的廉租对象使用，为执行强制退出高等级房源的退租机制提供可能。

2．加强司法探索，贯彻落实退租机制。加强在法理上和司法实践上的研究探索，重新认识关于廉租房唯一住房不得强制迁出的规定，打通退租机制的“最后一公里”。

司法界关于廉租房不得强制迁出的主要法理依据是保障居住人的居住权、生存权，主要法条依据是《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称《查封规定》）第六条和《最高人民法院关于执行设定抵押房屋的规定》第六条。对于生存权、居住权的保障形式，已有较多专家学者开始反思。

《查封规定》第二条明确规定：“人民法院对已经依法设定抵押的被执行人及其所扶养家属居住的房屋，在裁定拍卖、变卖或者抵债后，应当给予被执行人六个月的宽限期。”该规定显然是对第六条的补充。笔者认为，达到以下条件的应该认为不与保障生存权、居住权相冲突，可予以执行：

（1）廉租实物配租面积超过当地廉租住房保障面积标准的；

（2）被执行人有扶养义务的人名下有其他能够维持生活必需的居住房屋的；

（3）申请执行人按照当地廉租住房保障面积标准，为被执行人及所扶养家属提供居住房屋，或者同意参照当地房屋租赁市场平均租金标准从该房屋的变价款中扣除5-8年租金的。

上述第2条和第3条直接来自《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十条。按照这个精神，至少以下措施可以作为强制退租的方案：

（1）廉租实物配租对象名下仍有居住房屋（虽然面积小）的，将其强制迁回其名下产权房屋；

（2）廉租实物配租对象有扶养义务的人名下有居住房屋的，将其强制迁入该扶养义务人名下的居住房屋；

（3）以上两条都不成立的，将其强制迁入政府建造的“零租金”房源；

（4）以上三条都不成立，又必须强制迁出临时过渡的，根据《社会救助暂行办法》，将其强制迁入政府统一设置的救助站。

（5）按照同时期保障标准，强制迁出后改为租金配租。

在不同价格的租赁住房丰富多样的大都市，其中第5条实物配租改租金配租方案是最具备可行性的。当前，住房市场的“租购并举”和大力发展住房租赁市场的大好形势，也为第5条方案提供了政策支持。