成品油价格完全市场化时机成熟

□ 文/对外经济贸易大学国际经贸学院教授 董秀成

2017年中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，标志着我国油气体制改革进入新一轮高潮，油气产品市场化将是重点改革方向之一。《意见》明确提出“完善油气产品定价机制”，其中在成品油价格改革方面提出要“完善成品油价格形成机制，发挥市场决定价格的作用，保留政府在价格异常波动时的调控权”。作为重要的战略资源和公共物品，石油资源关系到国家安全和经济发展，进一步深化成品油价格市场化，建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制，不仅有利于合理调节市场、供需，建立现代化开放型石油市场体系，确保石油市场健康稳定有序地发展，还有助于进一步发挥价格杠杆作用，推动石油资源科学高效地利用，促进节能减排、环境保护和产业结构升级缓解当前经济、能源、环境三者失衡的矛盾。

成品油定价机制的改革进程

从1998年《原油成品油价格改革方案》颁布以来，我国成品油价格机制经过几次改革，逐步向市场化迈进，与石油流通体制改革一起，共同推动着石油行业市场经济体系的建立与完善。

成品油定价机制的改革大致经历了三个阶段：第一阶段是由政府完全定价，过渡到与国际成品油价格联动的政府指导中准价格。1998年之前，我国成品油的生产及流通处于国家计划分配阶段，其出厂价、批发价和零售价基本由政府确定。1998年，伴随着两大石油公司的改革和重组，成品油价格开始与国际成品油市场价格接轨，起初参照新加坡成品油价格，后期调整为参照新加坡、纽约和伦敦三地市场价格，以进口成品油到岸完税成本加上国内合理流通费用为基础，来制定政府指导的中准价格。两大石油公司再依据政府制定的中准价格，在一定幅度限制内调整具体的零售价格。

第二阶段是由政府指导的中准价格，过渡到与国际原油价格间接联动的政府指导的最高限价。2006年，我国开始实行成品油价格与国际原油市场价格间接联动机制。2008年，我国开始以迪拜、布伦特和米塔斯三地的原油价格为基础，加上炼油厂成本、合理利润及相关费用，确定政府指导最高限价。企业在最高限价以下自行确定成品油销售价格。2009年，我国出台《石油价格管理办法(试行)》，规定在满足国际原油移动均价连续22个工作日变化幅度超过4%的条件下，对国内成品油最高限价进行调整。

第三阶段在现有《石油价格管理办法》的基础上，对定价机制的调价周期、调价标准和挂靠油种进行修订和完善。2013年，国家发展与改革委员会对现有的成品油定价机制进行了进一步完善，由原先的22个工作日调价周期，缩短为10个工作日定期调整，取消了原先移动均价变化超过4%才进行调价的限制，并对原先的挂靠油种进行了适当调整。此次成品油定价机制的改革，使得成品油价格调整趋于常态化，更加符合市场运行规律。未来随着我国石油市场流通体制和市场体系的不断完善，最终将实现成品油价格的完全市场化，由市场上买卖双方根据供需现状和经营现状自行商定交易价格。

成品油定价机制的改革成效

我国成品油价格机制改革，走的是一条逐步市场化的发展道路。在激发企业动力、促进市场竞争、转变经济方式及规范石油市场等方面，取得了积极成效。

第一，激发了炼油企业的生产动力，基本解决了“油荒”频发问题。随着国民经济持续快速发展，我国石油需求迅速增长，石油进口规模连年增大，炼油企业也逐步增多趋于多元化，无论是国有炼油厂、民营炼油厂还是外资炼油厂，都以追求企业利润为基本目标。如果成品油价格机制不改革，便会出现批零倒挂现象，导致企业亏损，生产动力不足。炼油企业便会通过少产或者停产等方式减少国内市场供给，或者增加出口尽量减少炼油损失，最终导致“油荒”的频发。近年来的成品油价格改革，基本上解决了批零倒挂现象的发生，有效地防止了“油荒”的发生。

第二，解决了两大石油集团炼油企业财政补贴问题。如果定价机制不进行改革，面对炼油企业的长期亏损，国家为了保证国内油品的供应，必将采取一定的财政补贴措施，提高企业的生产动力。但是补贴措施难以平衡各方的利益关系，并引起各方的普遍质疑。一是如果补贴单独面向国有炼油厂及部分重点扶植企业，那么必将导致其他炼油厂对补贴的公平性提出质疑。二是补贴的数额有限，难以完全弥补企业的损失，提高企业生产的积极性效果并不明显。尽管可以强调大型国有炼油厂承担社会责任，但是对其他民营和外资炼油厂没有约束力。三是补贴在短期内能发挥作用，但从长远来看，政府难以维持巨大的财政开支，也不符合市场经济的运行规律。四是依靠补贴，必然导致更大范围的经济分配不公平。从国内外来看，前些年境外交通工具（车辆、飞机和轮船）到中国境内加油，补贴的一部分利益向外转移；从区域经济来看，大部分石油资源从中西部流向东部地区，政府补贴维持低油价，等于是变向补贴了东部；从企业的类型来看，财政补贴实际上更多地流向了大量消耗石油资源的高能耗企业，不利于能源结构的调整和环境的可持续发展；从消费者的层面来看，补贴实际上更多地向消耗更多石油资源的富人倾斜，不利于国家财政的公平分配。

第三，适应了经济全球化的趋势，促进石油市场竞争格局市场主体，多元化局面初步形成。随着对外开放程度的不断提高，国内石油市场与国际石油市场逐步接轨，这不仅是建立市场经济体系的要求，也是顺应经济全球化趋势的必然选择。随着近年来成品油价格改革进程加快，中国石油工业市场化趋势十分明显，市场主体多元化趋势渐渐清晰，炼油领域的企业主体除四大国有企业外，还有其他国有、外资和民营企业，逐渐出现相对分散的格局；在成品油零售领域，中国石化和中国石油两大石油公司占据了市场份额的50%，其他国有企业、民营及外资企业数量众多；在成品油批发领域，市场相对集中，两大石油公司占据了市场份额的2/3，其他国有、民营和外资企业的数量也在不断增加；在成品油仓储领域，民营、外资企业快速发展，与国有大型企业一起，形成了多元化竞争性的市场结构；在石油对外贸易领域，除5家国营贸易企业外，其他非国营贸易企业也在迅速增加。

第四，充分发挥价格杠杆作用，有利于经济发展方式转变和实现科学发展道路。通过成品油价格改革，充分发挥价格的杠杆调节作用，使得成品油价格能够真实反映油品消耗对环境所造成的损失，促使企业和消费者改变传统意识，转变粗放型的生产和消费方式，大力发展节能减排和循环经济，提高石油利用效率，抑制高能耗企业的发展，从而实现全面协调可持续的发展道路。

第五，有利于抑制市场投机行为，推动石油市场规范健康的发展。首先，成品油调价周期明显缩短，调价频率加快，有助于规范市场主体行为，有效地抑制长期以来存在的囤积油品、投机套利的行为，确保了成品油市场的平稳供应。其次，调价机制的透明度增加，定期进行油价调整，有力地避免了社会上存在的误解和质疑，减少了长期以来形成的跌慢涨快或跌少涨多的误区，现有的成品油价格机制，基本可以做到根据市场供需现状定期调整，使得调价趋于常态化，更加符合油品市场的运行规律，为下一步成品油价格的完全市场化奠定了基础。

成品油定价机制存在的主要问题

现阶段我国成品油价格机制，已经实现了与国际市场价格的接轨，调价方式更加灵活，并给予了企业一定的自主定价权，价格基本实现了初步的市场化，有力地推动了石油行业市场经济的建立与发展。但是随着近年来国际石油市场油价剧烈波动，现行的价格机制问题开始逐渐显现：A.虽然修订的石油管理办法，缩短了调价时期，加快了调价频率，但仍不能达到根据市场供需现状实时调整价格。国内外成品油的价格水平，仍存在一定的“时间差”，仍会导致一些企业存在套利行为，影响成品油市场的规范健康运行。B.虽然我国成品油价格机制，已与国际市场价格接轨，但是由于国内外成品油流通市场并没有完全接轨，大部分企业不能自由进出口成品油，存在贸易壁垒，必将导致国内外两个市场的割裂，出现国内消费结构与市场供需关系不相匹配的现象。C.政府调整成品油价格的决策程序尚不透明，计算公式和挂靠油种尚未公开，仍会引起社会的广泛质疑和诸多怨言。D.成品油的市场化改革，是一个系统工程，其价格的市场化，需要与成品油市场流通体制的改革相互配合，共同推进。然而，目前我国流通体制的改革进展缓慢，导致成品油市场化改革难以快速推进。

成品油价格市场化改革方向及建议

成品油价格改革是要建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制，使国内成品油价格的形成，既能反映国际市场价格变化，又能反映国内市场、生产成本情况和社会承受能力，同时避免将国际市场价格不正常波动因素，完全传导到国内。因此，从近中期来看，我国应该逐步降低成品油市场的准入门槛，多元化市场主体鼓励市场竞争，构建竞争性的市场结构，同时建立健全国内石油市场估报价体系。从长远来看，要加快国内成品油流通体制的改革，消除贸易壁垒，畅通国内外油品的自由流通。在此基础上，完全放开市场价格，由市场主体通过竞争的方式，确定交易价格。因此，未来成品油价格改革应与成品油市场流通体制的改革相结合，为建立完全开放的成品油市场价格创造条件。为此本文提出如下建议：

一是加快石油市场流通体制改革，努力形成竞争性市场结构。要努力降低石油市场的准入门槛，让更多的民营石油企业和外资石油企业参与市场竞争，继续培育多元化市场主体，改变当前集中度比较高的市场结构，创造公平竞争的市场环境，努力形成竞争性的市场结构。

二是要加快石油市场流通体制的改革，规范流通市场秩序。在原油和成品油的进口批发，以及零售各个环节，公平对待各类投资主体，逐步消除流通限制，国家不再直接或间接管制价格，推动国内外油品市场的自由贸易。

三是培育具有市场影响力的报价机构，建立国内石油市场价格播报体系。石油价格的播报机构，对于形成市场化的成品油价格，起到了至关重要的作用。独立的石油市场播报机构，根据市场交易状况播报市场交易价格和交易量，成为成品油贸易商签订贸易合同重要的定价依据。因此，要加大石油报价机构的培育力度，不断增强其播报价格的影响力和公信力，同时建立健全系统完备的石油市场播报体系，推动石油市场主体之间的自由贸易，以及市场化价格的形成。

四是制定成品油价格监管机制，完善相应监管办法。在市场出现异常波动或出现大面积油荒或其他重大突发事件发生导致油源中断等情况时，需要国家行使价格干预权力，确保社会稳定。