云南对外开放的历史透视、问题与出路

吴 磊，曹峰毓

2018年是中国改革开放40周年。在这40年中，云南凭借着得天独厚的地缘位置，在中国与东南亚各国的对外交往中一直扮演着重要角色。近年来，随着“桥头堡”、“孟中印缅经济走廊”以及“一带一路”等战略或倡议的提出，云南在中国对外开放格局中的地位不断上升。在这关键的时间节点上，我们有必要对云南对外开放的历史进程进行详细梳理，总结其经验教训，分析其存在的问题与挑战，为云南对外开放事业的进一步发展提供思路。

一、云南对外开放的艰难起步

新中国成立后，受制于特殊的国际关系与国内政治环境，云南省的对外贸易长时间处于低迷状态。国内层面上，虽然中国政府在20世纪50年代后决定在缅甸、越南、老挝边境地区开放边民互市，开展小额贸易，但受到计划经济体制的影响，这一时期的边民互市在交易地点、种类、数额上都受到了限制，对云南省与邻国的经济发展帮助不大。20世纪60年代中期开始的“文革”运动，则对云南省的边境贸易造成了极大的冲击，小额贸易基本停止，而边民互市活动也受到了更为严格的限制。*朱振明：《云南与邻国的边境贸易及其发展》，《云南社会科学》2000年第6期。国际层面上，在20世纪50～70年代中，由于美国推行“遏制政策”以及意识形态对抗，东南亚地区局势紧张复杂。1961年成立的东盟在成立之初对中国报以深刻敌意，甚至认为中国是地区不稳定的根源。其成员国不是同美国结盟以牵制中国，就是避免与中国接触。

1978年，中国政府决定实行改革开放，云南省也逐步恢复了边境贸易。不过，受制于当时的地区形势，云南省此时对外开放的重点是美国、日本、港澳地区，对东南亚、南亚的关注相当有限。*石 松：《云南对东南亚开放的思考》，《东南亚》1992年第3期。1980年，云南省仍然规定边民互市品种仅限于生产生活的必需品，且限额为20元。*张 伟，杨洪波，王新燕：《改革开放以来云南对外开放政策的演变及其绩效》，《云南行政学院学报》2004年第6期。1980～1985年中，云南对东南亚地区的大额贸易出口总金额为2 169万美元，年均不足440万美元，仅占同期云南出口总额的4.3%，且仅对缅甸、马来西亚、新加坡和泰国有过出口。*王士录：《云南与东南亚经济关系研究》，《云南社会科学》1992年第4期。

20世纪80年代后，国际、国内形势发生一系列变化，为云南发展与周边国家的经贸联系创造了有利条件。首先，中美关系发生重大转变，美国开始将中国视为遏制苏联势力扩张的重要战略伙伴，改变了在东南亚地区对中国的围堵策略。其次，中国重回联合国，极大提升了国际地位，促使周边国家改变了对中国的态度。再次，越南侵略柬埔寨，东盟各国面临越南霸权扩张的直接威胁；而中国则在实施改革开放战略后将经济建设放在首要位置。中国与东盟在寻求区域和平与稳定上出现了共同利益。最后，东盟各国对其内部武装叛乱的有效控制，为其加强经济建设、扩大边境贸易创造了良好条件。在这种情况下，云南省进一步扩大对外开放的时机已经成熟。

1984年12月，中国经贸部颁布了《边境贸易暂行管理办法》，规定边境小额贸易由有关省、区人民政府管理，按照“五自原则”进行。云南省于1985年3月公布了《云南省关于边境贸易的暂行规定》，批准全省27个县、市开放为边境贸易区，并放宽了对边境贸易的限制，奠定了云南边贸发展的基础。*杨正民：《关于对外开放中云南边境贸易发展问题的思考》，《北京商学院学报》1991年第4期。1989年，边民互市的限额被彻底取消，边贸得到进一步发展。*张 伟，杨洪波，王新燕：《改革开放以来云南对外开放政策的演变及其绩效》，《云南行政学院学报》2004年第6期。与此同时，缅甸、老挝、越南等周边国家也陆续迈出了经济改革步伐，出台了多部鼓励外商投资与对外贸易的法律法规，客观上保障了云南改革开放的顺利进行。

云南省开放边境贸易的决定取得了立竿见影的效果，与缅甸和老挝的边境贸易发展迅速。1985～1989年中，边境贸易进出口额达到36亿元人民币，创汇4 000多万美元。参与主体也由以前的少数国营企业，发展到400多家商号。蓬勃发展的边境贸易还加强了中国与周边各国政府间的联系，为日后经贸关系的进一步发展奠定了基础。*王宗璋：《中国边贸实务大百科》，哈尔滨：黑龙江教育出版社，1997年，第632页。

不过，仅仅放开边境贸易并不足以从整体上加强云南与周边国家的经贸联系。虽然云南对东南亚国家的进出口额增长迅速，但比例仍然较小。1987年，云南总对外贸易额为2.62亿美元，其中仅有3.3%流向了东南亚地区，至1988年，该数字也仅上升到6.8%。*王士录：《云南与东南亚经济关系研究》，《云南社会科学》1992年第4期。为了进一步促进与周边国家的经贸关系，1990年云南省第五次党代会提出，“在继续巩固扩大同欧、美、日、澳等国家和地区友好交往和经济技术、贸易合作的同时，加快同东南亚和南亚国家的友好往来及经济合作”的发展目标。1990年2月与次年的1月、8月，省政府在西双版纳、德宏、开远召开了三次现场办公会，对云南进一步发展与周边国家的经贸关系以及进一步扩大开放中所遇到的问题进行了系统研究，并加以妥善解决，为边境贸易的快速发展扫清了障碍。此后，东南亚在云南外贸中的重要地位逐渐凸显。1990年，云南对东南亚国家出口为1.65亿美元，已经占到总出口额的近30%；到了1991年，云南对东南亚国家的出口额占总出口额的比重上升至32.8%。*吴光范主编《云南年鉴》，昆明：云南年鉴杂志社，1992年，第298页、第360页。

二、以东南亚地区为重点的对外开放

1991年冷战结束，国际局势进一步缓和，为中国深化改革开放创造了良好条件。中越关系于1991年11月实现正常化，为中国与东南亚国家全面加强经济合作提供了良好的外部环境。1992年，在邓小平同志南方讲话精神的指引下，中国对外开放的范围开始从沿海延伸沿江、沿边地区。同年6月，中央政府授予昆明沿海开放城市的优惠政策，并将蜿盯、瑞丽、河口3城列为边境开放城市，陆续在滇缅、滇老边境设立3个国家级口岸，滇越边境的3个口岸也在随后的1993年后恢复开放。在国家进一步深化对外开放的大环境下，云南在1992年7月正式提出了“以大西南为依托，以昆明为中心，3个边境开放城市为前沿，以东南亚、南亚为重点，面向全世界开放”的对外发展战略，对外开放从政策领域上升到机制建设层面，首次形成了云南省自己的对外开放战略体系：以周边国家为对象、兼顾世界其他地区的开放思路；以昆明为轴心、沿边开放城市为前沿的空间布局；贸易、投资共同发展的开放理念。

在国家与地方政策的激励下，云南省对外贸易额增速明显加快。其中，东南亚地区的所占比重继续上升。1992年，云南与缅老越3国的边境贸易已占到全省总量的43.2%。云南省对外开放开始呈现出新的特点：第一，对外投资逐渐增多。1990年8月，云南省开始鼓励本土企业“走出去”，提出了要“争取在缅老泰开办中国商店，设立外经贸办事机构或公司，开发3国北部资源”的政策。同时，中国先后与老挝、缅甸等国签署了数项双边贸易、投资协定。1990～1999年中，云南在老挝境内有13家各类公司或代表处，实施项目35项，其协议投资总额达到8 245万美元，居中国各省之首。*张瑞昆：《中老关系框架下的云南老挝经济合作》，《东南亚南亚研究》2009年第4期。第二，对外合作方式日趋多样，由经贸合作扩展到旅游资源、技术交流等方面。畹町市开办了“中缅一日游”，德宏州与缅甸部分地区开展了供电、通信、建筑等领域的合作。云南省先后同老挝北方三省签订了3个小型水电站、两个机场和水稻良种场的承建合同，并在汽车、农机修理、木材加工、承包建筑工程等领域展开了经济技术合作项目。*杨清震：《中国边贸研究》，南宁：广西民族出版社，1997年，第217、245页。第三，云南开始积极参与对外合作平台。1992年10月，云南省代表作为中国代表团副团长参与了大湄公河次区域经济合作(GMS)第一届部长会议。会上，云南在交通、能源等领域提出了合作构想。其中加强经贸合作，修建国际大通道，疏通澜沧江—湄公河航道等设想日后均成为了现实。*贺圣达：《云南参与GMS合作20年：述评与思考》，《昆明理工大学学报》(社会科学版)2012年第4期。

不过，随着云南与东南亚国家经贸合作的不断深入，其中存在的问题也逐渐暴露出来。政策中存在的漏洞助长了偷税漏税等违法行为的出现，部分企业以次充好、竞相压价等行为极大地影响了对外贸易的正常开展。为了整顿边贸市场，中国政府加大了管理力度，并在1994年和1996年进行了两次税改，逐步取消了162种进口商品的免税政策。*李 洁，赵云忠：《云南外向型经济》，芒市：德宏民族出版社，1997年，第177～178页。加上国际竞争加剧、1997年亚洲金融危机以及邻国边境贸易不断调整等原因等原因，云南边境贸易于1994年后出现了暂时但明显的下滑。

在困境中，1996年云南省提出了把“云南建设成为中国面向东南亚、南亚的国际大通道”构想，各有关部门也针对新形势及时地调整各方面政策，为加强与东南亚各国的经贸合作创造条件。1996年3月，外经贸部、海关总署出台了《边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作管理办法》，该文件使得边境小额贸易可以享受一般贸易出口退税政策。*任 烈：《中国边境贸易政策与边贸发展战略》，《经济问题探索》1998年第9期。同年4月，中央政府出台了《国务院关于边境贸易有关问题的通知》，对边民互市与边境小额贸易实行了税收减免政策。*《国务院关于边境贸易有关问题的通知》，《涉外税务》1996年第6期。1997年，云南省颁布了《云南省边境口岸收费管理办法》，进一步减轻了企业所受负担，为商品流动起到了促进作用。*《云南省边境口岸收费管理办法》，《云南政报》1998年第2期。在各方的不断努力下，云南省的边境贸易额自1998年起止跌回升。

2000年，为了减小日益扩大的东西部经济差距，促进国民经济的整体协调发展，中国政府开始实施“西部大开发”战略。在该战略的推动下，针对外来投资的限制得到了极大地放宽，除少数法律不允许的领域，外商在云南的投资范围将不受限制。2006年3月，云南省出台了《云南省外来投资促进条例》，不仅鼓励外商在云南投资，还鼓励其利用云南省的地缘优势积极参与中国东盟自贸区、GMS合作等国际经贸活动。以上政策对吸引外资起到了极大地作用，云南外商直接投资2001年仅有0.64亿美元，2010年上升为13.29亿美元，年均增长率达到35.4%。*笔者根据2004～2013年版《云南统计年鉴》外商直接投资部分自行计算。

在对外贸易方面，中国2001年12月加入世界贸易组织(WTO)，2002年《中国—东盟全面经济合作框架协议》(以下简称《框架协议》)签订，进一步提振了云南的对外贸易。其中《框架协议》规定，中国将逐步对东盟国家降低关税，至2010年中国将有93%的产品对东盟实现零关税。云南进出口贸易额自2002年后增幅日益加快，贸易依存度明显上升，且出口对GDP的拉动作用逐步增加。1991～2001年，云南贸易依存度平均值为8.65%，出口对GDP拉动平均值为0.32%，而在2002～2010年则分别达到了10.87%和1.22%。*杜 琼，梁 萍：《加人WTO以来云南对外贸易绩效分析》，《经济问题探索》2012年第5期。云南外向型经济发展得到进一步加强。

与此同时，云南开始与周边国家开展地方性合作，对GMS等地区合作机制的参与更加深入。随着GMS合作逐步进入实践阶段，大湄公河区域基础设施日渐完善，区域一体化程度大大提升。2000年4月，《澜沧江—湄公河商船通航协议》得以签署。2001年澜沧江—湄公河航道正式开始运行。亚洲开发银行贷款修建的昆明—大理、大理—保山高速公路、昆曼大通道等基础设施的完工也极大地改善了大湄公河地区的交通状况。*贺圣达：《云南参与GMS合作20年：述评与思考》，《昆明理工大学学报》(社会科学版)2012年第4期。区域一体化程度的提高，促进了云南与东南亚国家间贸易的发展。在2000～2011这11年中，云南与东南亚国家的贸易额上升了约8.5倍。2002年11月，GMS首次领导人会议在柬埔寨金边举行，中国与东南亚国家的合作等级进一步提升。中国政府在此次会上发表了《中国参与湄公河次区域合作国家报告》，其中提到，“云南省既是我国参与GMS合作的主要省份，也是我国通向东南亚国家的陆路桥梁”。*刘 稚：《大湄公河次区域合作发展报告2010-2011》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第183页。

根据国家参与次区域经济合作的总体目标与对云南省的定位，结合自身的区位优势，云南确定了在全国对外开放和经济发展格局中的战略位置，即中国参与大湄公河次区域合作的主体；中国—东盟自由贸易区建设的前沿；中国连接东南亚、南亚的国际大通道。为了深化与东南亚国家的经贸合作，云南陆续与泰、越、老、缅四国沿边地区建立了地方性合作机制。云南与东南亚各国的双边合作机制在不断健全和完善，呈现出优势互补、深化合作、扩大开放、创新合作的良好态势。

三、从“桥头堡”到“一带一路”——云南对外开放的全面升级

长期以来，云南的对外开放主要局限于面向东南亚地区的“向南”开放。为了使自身的区位优势得到进一步发挥，面向南亚国家的“向西”开放逐渐被提上了日程。2007年，云南省提出了建设第三欧亚大陆桥、开辟新的西向贸易通道的战略构想。*秦光荣：《加快建设第三亚欧大陆桥，开辟一条中国新的西向贸易通道》，《东南亚南亚研究》2009年第1期。“第三亚欧大陆桥”将东起以深圳港为代表的珠三角港口群，通过铁路、高速公路连接我国的东部、中部、西部部分地区，后从昆明向西至德宏瑞丽或保山猴桥口岸出境，经缅甸、孟加拉国、印度、巴基斯坦、伊朗，从土耳其进入欧洲，最终抵达荷兰鹿特丹港。全线横贯亚欧17个国家，全长约15 000千米。*杨邵灵：《云南构想建‘第三亚欧大陆桥’》，《中国改革报》2009年6月15日，第1版。2008年10月，云南省出台了《关于进一步扩大开放的若干意见》，提出要“打造中国通向东南亚、南亚的西南陆上通道，建设东部产业转移基地和面向东南亚、南亚的出口加工基地，连通东南亚、南亚和我国内陆腹地三大市场，形成昆明至河内、昆明至曼谷、昆明至仰光、昆明至加尔各答四条经济走廊建设”的对外开放布局。与此同时，云南省积极推动国家有关部门，试图使“第三亚欧大陆桥”战略构想上升到国家战略层面。不过，考虑到该构想的规模过于宏大，云南省随后将其调整为先行建设“第三亚欧大陆桥”西南段或印度洋国际大通道，但最终未能得到中央的高度认可。*李晨阳：《从桥头堡到辐射中心——云南对外开放的探索》，《世界知识》2015年第10期。

云南省的对外开放并未随着“第三亚欧大陆桥”战略构想的搁置而停滞不前。2009年7月，胡锦涛主席在云南考察时，提出了“使云南成为我国面向西南开放的重要桥头堡”的指示，标志着“桥头堡”战略的正式提出。云南省在同年12月提出了“建设绿色经济强省、民族文化强省和中国面向西南开放的桥头堡”的“两强一堡”战略。2011年3月，“把云南建设成为我国向西南开放的桥头堡”进入了“十二五”规划。中央不仅给予了云南省更多的政策支持，而且还提升了与东南亚、南亚国家的经贸合作水平，为云南省的对外开放营造了良好的内外环境。“桥头堡”战略的提出与实施实现了云南对外开放的全面升级。

(一)中央政策支持进一步完善

2011年5月，《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》出台。该文件进一步确定了云南在“桥头堡”战略中的发展定位，即向西南开放的重要门户、沿边开放的试验区与西部地区实施“走出去”战略的先行区、西部地区重要的外向型特色优势产业基地；同时还从财政、税务、金融与投资、人才引进和体制机制改革等方面提出了一系列支持措施。为了应对“桥头堡”战略实施过程中可能遇到的困难，国务院还联合40多个有关部门成立了“桥头堡建设部际联席会议制度”。具体而言，中央对云南的政策支持在以下几个方面成效最为明显。

第一，基础设施建设力度大大加强。2012年10月，国务院批准了《云南省加快建设面向我国西南开放重要桥头堡总体规划(2011～2020)》。根据该规划，云南省在2020年将建成以昆明、曲靖、大理、蒙自四座城市为核心枢纽的水陆空跨境交通网，形成完善的内部交通网、边境口岸与国际物流体系，形成铁路“八出省四出境”、公路“七出省四出境”、水运“两出省三出境”的基本格局。龙陵至瑞丽高速公路、昆明至瑞丽铁路、红河机场等一批重大项目先后动工建设。云南省的固定资产投资从2007年的2 798.89亿元迅速上升至2012年的7 837.1亿元，平均年增长率达到22.8%。*王 舸主编《云南统计年鉴2013》，北京：中国统计出版社，2013年，第42页。第二，金融服务产业发展迅速。2010年7月云南启动了人民币跨境结算试点，随后结算量迅速提升，富滇银行成为国内首家能够办理基普对人民币现汇交易的商业银行，云南省成为了国内首个可以实行人民币对泰铢银行间市场区域交易的省份。作为桥头堡建设“昆明区域性国际金融中心”的重要平台和载体，中国·昆明泛亚金融产业中心园区建设正式启动。截止2012年，已有31家驻云南金融机构有入驻意向。*刘绍怀，刘 稚：《建设中国面向西南开放的重要桥头堡：综述与展望》，引自刘绍怀主编《中国面向西南开放重要桥头堡建设发展报告2011-2012》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第8页。第三，沿边开放进一步深化。2011年6月以来，国务院相继批准开放普洱勐康口岸、红河河口公路口岸和丽江机场口岸，文山麻栗坡天保口岸，扩大对第三国人员开放。云南省2012年出台了《关于加快推进边境经济合作区建设的若干意见》，批准麻栗坡(天保)、耿马(孟定)、腾冲(猴桥)、孟连(勐阿)、泸水(片马)和勐腊(磨憨)为省级边境经济合作区。中国河口—越南老街、中国瑞丽—缅甸木姐和中国磨憨—老挝磨丁3个跨境经济合作区的建设工作取得了不同程度的进展。

(二)与东南亚国家一体化稳步推进

在“桥头堡”战略提出后，中国积极通过GMS等框架积极深化与东南亚国家的经贸合作。2008年3月与2011年12月，GMS机制召开了两届领导人会议，各方就加强互联互通、构筑伙伴关系、促进经贸发展等方面的合作交换了意见，并通过了《大湄公河次区域经济合作新十年(2012～2022)战略框架》，在基础设施、人力资源、经济一体化等领域设定了新的发展目标。随着中国与东盟经贸关系的进一步发展，云南与东南亚国家的区域一体化得到进一步深化。

首先，云南与东南亚国家的经济合作机制进一步完善。2008年6月，首届“GMS经济走廊论坛”在昆明成功举办。同时，云南与越南、老挝的地方合作机制也得到进一步完善。同年11月，云南与越北四省联合工作组第一次会议在越南广宁省举行。*陈松涛：《2012年云南经济社会发展及其对大湄公河次区域合作的参与》，引自刘 稚主编《大湄公河次区域合作发展报告2012～2013》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第155页。其次，云南与东南亚国家之间基础设施状况得到进一步改善，昆明至越南、老挝、缅甸三国的高速公路干线云南境内段已经建设完毕，云南省国际道路运输合作范围扩展到越南10省市和老挝5省市，开通了24条至越南、老挝的国际运输线路。GMS合作的重要项目泛亚铁路在云南境内的建设工作也得到积极推进。中国与GMS国家的能源合作同样效果显著，2012年，云南电网公司成功与越、老、缅三国电力部门实现了互联互通。2010年6月中缅油气管道开工建设，并于2013年6月全线贯通。再次，云南与东南亚国家经贸往来日益密切。随着2010年中国—东盟自贸区全面启动，中国与东南亚国家间经济一体化趋势进一步显现。根据已有协议，东盟的越、老、柬、缅四国自2011年开始逐步降低对中国产品的关税。2008～2013年，云南对东盟国家的贸易额持续增加，2013年增幅达61%。与此同时，云南对GMS国家的投资额也快速上升，由2009年的2.03亿美元上升至2012年的6.09亿美元，4年增幅达200%。*数据由笔者根据2010～2013年版《云南年鉴》相关内容自行整理计算。最后，云南与东南亚国家的合作范围不断拓展。在原有基础上，2011年后，中国与老挝、缅甸、泰国又开辟了司法合作这一新的领域。2011年12月，中老缅泰四国开展了首次湄公河联合执法行动。截止2014年12月，相关国家已经成功进行了29次联合执法行动，有力地维护了湄公河流域的航运安全。*潘 洁：《中老缅泰第29次湄公河联合巡逻执法圆满完成》，http://news.xinhuanet.com/2014-12/26/c_1113793553.htm，2014年12月26日。

(三)与南亚国家的区域合作开始起步

在“桥头堡”战略提出后，开辟云南“西向”贸易线路的问题日益得到了中央的重视。2013年起，国务院将已举办五届的南亚国家商品展升格为中国—南亚博览会，为云南与南亚的合作提供了一个国家层面的重要平台。同年5月，中印两国共同提出了“孟中印缅经济走廊”战略，并获得了缅甸、孟加拉两国的积极响应。*吴乐珺，吕鹏飞，李 宁：《推动中印战略与务实合作取得新成果》，《人民日报》2013年5月21日，第2版。2013年12月，有关各方组成联合工作组在昆明召开了第一次会议，在基础设施建设、经贸、文化交流等方面形成了的共识，并签署了相应的联合研究计划，标志着四国政府合作机制的正式建立，为云南深化与南亚各国的经贸关系打开了突破口。目前，云南制定出了在孟中印缅四国间建立“三横五纵”8条运输通道的综合运输规划，同时倡议在《政府间陆港协定》的框架下，把孟加拉达卡格姆拉布尔、中国昆明腾俊、印度加尔各答杜尔加布尔、缅甸曼德勒4个国际陆港建成孟中印缅试点自由贸易园区；建议将国际金融开放合作列为“孟中印缅经济走廊”的核心要素和重点领域，以便为推进基础设施建设提供融资机制；同时也较为全面地提出了“孟中印缅经济走廊”的产业园区布局，对四国在工业、农业、交通物流、国际旅游、文化教育、能源等领域开展合作奠定基础。

(四)“一带一路”倡议与云南进一步对外开放

2013年9月、10月，习近平主席于在哈萨克斯坦和印度尼西亚访问期间提出了“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”倡议(简称“一带一路”)，致力于打造与沿线国家在政策、基础设施、经贸、金融、民间交流等领域的合作。在“一带一路”倡议中，凭借着得天独厚的地缘位置，云南省在中国对外开放格局中的地位获得了极大提升。云南省北上可通过四川、陕西两省连接“丝绸之路经济带”，南下可通过“中国-中南半岛经济走廊”连接“21世纪海上丝绸之路”，向东可通过长江经济带连接太平洋地区，向西则可通过“孟中印缅经济走廊”与印度洋相连。其既可连通东亚、东南亚、南亚三大市场，同时又是中国通向内地通往太平洋、印度洋的路上枢纽。在“一带一路”规划所推行的六大经济走廊中，云南与其中两个息息相关。

“一带一路”倡议出台后，中央与地方先后出台了一系列政策以促进云南的对外开放。2013年12月，国务院下发了《关于加快沿边地区开发开放的若干意见》。云南省先后颁布了《云南省人民政府加快推进瑞丽重点开发开放试验区建设若干政策》、《省政府支持西双版纳州磨憨跨境经济合作区若干政策》等多份文件推进对外开放。2014年，云南省提出了“主动融入国家‘一带一路’、务实参与打造中国东盟自贸区的升级版、拓展GMS合作、推动孟中印缅经济走廊建设”的新时期对外开放方针。*李纪恒：《2014年政府工作报告》，《云南日报》2014年1月26日，第1版。2015年3月由国家发改委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，从国家层面上明确了云南在“一带一路”中的定位，即大湄公河次区域经济合作新高地和面向南亚、东南亚的辐射中心。*国家发展改革委，外交部，商务部：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，《光明日报》2015年3月29日，第4版。云南的对外开放迎来了前所未有的历史机遇。

四、云南省对外开放面临的“双重瓶颈”问题

应当肯定的是，在40年的对外开放历程中，云南省取得了不俗的成绩。仅从对外经贸的角度看，云南进出口贸易额由改革开放之初1980年的1.1亿美元上升至2016年的200亿美元，年均增长额达15.5%；实际利用外资额也由1984年的22万美元上升至2016年的8.67亿美元，年均增加39.2%。*王 舸：《云南统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2013年版，第120页；云南省统计局、国家统计局云南调查总队：《云南省2016年国民经济和社会发展统计公报》，《云南日报》2017年5月31日，第6版。不过，在回顾云南省对外开放历史成绩的同时，也不应忽视云南省对外开放进程中长期面临的诸多阻碍性因素。

与40年的历史长河相比，云南省对外开放取得的成效是极其有限的。对外贸易方面，以对外贸易依存度作为衡量标准，2013年中国的对外贸易依存度是40.94%，云南的对外贸易依存度为13.64%；同期，中国西部地区和西南地区对外贸易依存度分别为13.68%和17%，云南的对外贸易依存度与西部地区相当，但明显低于所在西南地区的平均水平。自2004年起，云南的对外贸易依存度明显落后于外向型经济发展较快的重庆、四川和西藏。云南省不仅是中国贸易发展水平较低的省区之一，而且云南贸易商品的结构比较单一和集中，机电、农产品、纺织和服装是主要的出口产品；云南对外贸易以一般贸易为主，其次是来料加工贸易和边境小额贸易，其他贸易所占比重较小。服务贸易方面，云南主要是旅游业和对外承包工程和劳务合作。显而易见，云南省贸易依存度与出口对经济社会发展的拉动作用极其有限。

图1：1991～2010年云南贸易依存度与出口对GDP拉动程度*杜 琼，梁 萍：《加入WTO以来云南对外贸易绩效分析》，《经济问题探索》2012年第5期。

统计数据表明，2007～2015年这10年中，云南省进出口贸易额与占全国比重，除2009年与2015年出现小幅下滑外均保持了持续上升的势头。不过，占全国比重的增幅并没有进出口额的增幅高，说明云南省在进出口贸易额的增速的优势正在被其他省份所赶上；且从总体上看，云南的进出口贸易占全国的比重极低，最高值不过千分之6.9。在非金融类直接投资存量上，云南省在绝对值上保持了连续增长势头，不过占全国的比重同样较低，最高值仅为千分之7.1，且在2013年后出现了持续的下滑。

表1：2007-2015年云南省对外贸易额与占全国比重变化情况

2007-2015年各年末云南省对外非金融类直接投资存量情况表(单位:万美元)200720082009201020112012201320142015云南省对外投资额261135699694784155504182914295805386567514204602619全国对外投资总额101190601472768319976135261957383573874343548721543400217450175793820449云南省占全国比重0.26%0.39%0.47%0.59%0.51%0.68%0.71%0.69%0.64%来源:中华人民共和国商务部主编:《中国对外直接投资统计公报》,北京:中国统计出版社,2016年,第55页。

外向型经济发展方面，云南省至今对外贸易规模仍然比较小， 2013年贸易规模仅相当于广东的2.36%，重庆的37.67%；出口产品中初级原材料出口比重大，高技术含量、高附加值产品出口只占很小份额；出口市场过度集中，严重依赖东盟地区；服务贸易比重低，利用外商直接投资总量少、规模小、层次低，缺乏发达国家直接投资；缺乏比较优势出口产业，出口导向的制造业缺乏，商品竞争力不强，致使云南长期以来只是其他省区的商品过境通道。至今，云南省外向型经济仍然没有建立起来，结构性问题突出，指望外向型经济发展对地方经济社会发展的拉动和促进作用，云南省任重道远。

笔者认为，从历史经验与现实看，云南对外开放面临内部和外部瓶颈的双重制约，云南未来进一步对外开放仍然需要突破由西部欠发达省份的身份特征、周边国家落后的经济发展水平与复杂的地缘政治形势所组成的“瓶颈”障碍。

从自身的角度看，云南省作为西部欠发达省份，其身份特征是云南对外开放面临的主要阻碍。长期以来，云南省的产业结构不合理，致使对外开放缺乏坚实的产业支撑。具体而言，云南省在产业结构上的问题可分为以下几点：首先，三次产业的比例分布失衡。2016年，云南省农业、工业与服务业的增加值分别为2 195亿元、5 799.3亿元与6 875.6亿元，占生产总值的比重分别为14.8%、39%、46.2%。*云南省统计局，国家统计局云南调查总队：《云南省2016年国民经济和社会发展统计公报》，《云南日报》2017年5月31日，第6版。相比之下，全国的平均比重分别为8.6%、39.8%与51.6%。*中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》2017年3月1日，第10版。云南省第一产业的比重过高，而第二三产业的发展则较为滞后。其次，第一产业生产效率低。云南纵横起伏的地貌特征，使得难以开展大规模的机械化耕种，导致小型家庭农场成为了云南省农业生产的基本单位，组织化程度较低。生产水平主要受土地与劳动投入的影响，技术水平较为低下。据统计，云南省2015年农业机械总功率为3 333万千瓦，低于全国3 601.1万千瓦的平均值。*中国机械工业年鉴编辑委员会：《中国农业机械工业年鉴》，北京：机械工业出版社，2016年，第170页。第二产业初级化特征较为明显且结构单一。目前云南第二产业中的重工业领域仍多靠资源型、能源型产业支撑。在轻工业领域，烟草行业则成为了绝对主力，2016年产值达1 183.50亿元，占全省规模以上工业增加值的32.3%。*云南省统计局，国家统计局云南调查总队：《云南省2016年国民经济和社会发展统计公报》，《云南日报》2017年5月31日，第6版。总体而言，云南省工业的产业链较短，附加值较低。最后，第三产业的总量偏小且质量较低。目前云南省服务业产值中旅游业所占的比重较大。此外，诸如餐饮、零售、仓储等传统服务业也占据了相当比重。相比之下，金融、保险、科研等现代服务业的发展则较为缓慢。

云南省的交通基础设施建设也较为滞后，导致独特的区位与资源优势无法充分发挥。对于云南这种内陆的多山省份，经济发展对交通基础设施的需求相较于沿海地区要更加迫切。然而，尽管云南省一直在努力改善该地区的交通状况，但交通基础设施建设滞后的情况一直没有根本性改变。据统计，2014年云南省物流成本高达24%，而全国平均水平仅为18%，相差近6个百分点。*和 颖，张晓霞：《云南融入“一带一路”建设研究》，《学术探索》2016年第1期。在公路方面，截止2015年末，腾冲—猴桥、景洪—打洛、文山—天保、昆明—清水河等国际通道云南段仍未开始建设，昭通—金阳、江底—石林、泸沽—香格里拉、华坪—攀枝花、香格里拉—隔界河、昆明—宁南等省级高速公路也处于缺失状态；而对云南经济发展至关重要的大理—临沧、云县—保山、大理—普洱等省内高速公路也尚未完工。*张永帅：《“一带一路”与云南对外经济发展》,《学术探索》2016年第7期。铁路方面，在2015年云南省铁路客运量与货运量分别3 800万人次与1.17亿吨，分别只能满足总需求的7.6%与10%。相比之下，高达4.37亿人次与10.2亿吨的货物需要经由公路运输。*李 赪：《云南统计年鉴2016》，北京：中国统计出版社，2016年，第263、265页。这是导致云南省物流成本居高不下的重要原因。虽然云南省铁路的运输状况在2016年末沪昆高铁贵昆段开通后有所缓解，但并未在根本上实现改观。大量地区“火车跑得没有汽车快”的局面仍旧存在。昆磨铁路等对云南对外开放极为重要的运输通道仍未完工。在航空运输方面，昆明长水机场的辐射与带动作用仍有较大的提升空间，且境内主辅结合的机场布局模式尚未形成，对云南花卉与部分特色农产品的运输造成了阻碍，且对旅游业的发展带来了不利影响。

云南省的上述欠发达特征，严重阻碍了外向型经济的发展。一方面，由于没有坚实的产业支撑，云南省缺乏特色产品，与周边国家相比存在着产业同质化的问题。这使得云南省空有良好的区位优势却陷入了“通道式经济”的窠臼——进口商品中的大多数来自外地，出口商品的大多数也来自外地。致使云南具有中国最多的口岸与通道数量，但同时又成为了全国口岸平均贸易额、货物吞吐量最低的省份之一。另一方面，交通基础设施建设的滞后则从根本上限制了云南自身的发展以及该地区与周边国家的经贸活动，使得即便是“通道式经济”都难以得到充分发展。在2016年，云南省进出口总额200亿美元，只占全国进出口总额的0.5%。即便是面对拥有绝对地缘优势的东南亚国家，云南2016年的进出口总额也仅有118.3亿美元，占全国总额的2.6%。*“2016年12月进出口商品国别(地区)总值表(美元值)”，中华人民共和国海关总署，http://www.customs.gov.cn/publish/portal0/tab49667/info837870.htm，2017年1月23日；云南省统计局、国家统计局云南调查总队：《云南省2016年国民经济和社会发展统计公报》，《云南日报》2017年5月31日，第6版。由此可见，云南的对外开放在全国范围内仍属于较为落后的水平。

从外部分析，周边国家复杂的地缘政治、经济形势是云南省发展开放经济面临的另一大阻碍。从经济的角度上看，东南亚地区经济发展水平仍较为落后，市场规模较小。经过长时间的高速发展，东南亚部分国家的发展水平已经有了较大提升。根据世界银行(WorldBank)的统计，2016年东南亚地区的印度尼西亚和泰国的国内生产总值已分别达到9 322.6亿美元与4 068.4亿美元，分列世界第16与26位。*“GDP(currentUS$)”,https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?year_high_desc=true，2017年7月1日。不过，越南、缅甸、柬埔寨、老挝、文莱与东帝汶六国的国内生产总值仍不及云南省。其中，与云南直接接壤的越南、老挝与缅甸三国的人均国内生产总值仅位列世界第117、119与121位。*“GDPpercapita,PPP(currentinternational$)”,https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.PP.CD?view=charthttps://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?year_high_desc=true，2017年7月1日。相对落后的经济发展水平限制了该地区投资、贸易和消费需求的增长并导致交通基础设施建设的滞后。此外，由于东南亚部分国家尚处于工业化的起步阶段，劳动密集型或资源密集型产业在他们的经济结构中占主导地位。这与同样处于欠发达状态的云南形成了一定的竞争关系，不利于云南省企业实施“走出去”战略。

从政治角度看，周边复杂的地缘政治形势则对云南省对外开放的总体谋划提出了更大的考验。第一，周边地区的安全局势始终是云南省实施对外开放无法回避的现实问题。2015年2月～6月，彭家声领导的果敢同盟军与缅甸政府军爆发了严重武装冲突。期间，缅方流弹多次落入云南境内并导致数名中国公民死伤。*李晨阳：《缅甸果敢冲突引发的思考》，《世界知识》2015年第7期。2017年8月，缅甸若开邦又爆发了严重武装冲突，造成400余人死亡。*宋清润：《若开邦冲突令缅甸内外交困》，《文汇报》2017年9月4日。此外，泰国、马来西亚、孟加拉国、印度等国也都存在着多支反政府武装，成为了地区重要的不稳定因素。第二，周边国家的政治走向也对云南的对外开放增加了新的未知因素。目前，云南周边多国进入了政治转型期。其中，邻国缅甸在经历长达半个世纪的军人统治后开始了民主转型进程。*宋清润：《缅甸民主转型的进展与挑战》，《国际研究参考》2014年第5期。随后，该国外交政策明显向西方倾斜，中缅的经贸合作出现了被政治化的趋势，密松水电站、莱比塘铜矿等很多在缅中资项目受到影响。不过，由于缺少强大的中产阶级，缅甸难以迅速完成政治的民主化与现代化转型，该国的未来政局仍将充满变数。泰国的民主转型则始于20世纪90年代。不过，该国政局却随着军人集团的淡出而陷入反复动荡之中，具体表现为“红衫军”与“黄衫军”之间的反复街头较量。2014年5月，军方发动政变重掌政局，标志着军人集团的回归。2017年8月末，英拉因深陷渎职案潜逃出国，引发了泰国各方政治势力的新一轮博弈。动荡的政治转型之路致使泰国的政治关切点长期聚焦在国内，进而阻碍中泰合作关系的进一步发展。第三，域外大国对东南亚地区的渗透加剧了中国在该地区所面临的竞争，为云南省的对外开放增添了挑战。世界各主要国家对东南亚与南亚地区的争夺并没有随着冷战的结束而终止，反而通过经贸合作、发展援助等手段而不断升温。美国于2009年提出了“湄公河下游倡议”(LMI)合作机制，旨在促进柬埔寨、老挝、泰国和越南在教育、卫生、基础设施等领域的一体化，同时积极发展与缅甸等国的外交关系。日本在2002年提出了“东亚共同体”构想，随后又在2006年将中国西南周边地区囊括入其所谓的“自由与繁荣之弧”，同时先后成立了印度支那综合开发论坛(FCDI)、日本—缅老越双边援助机制(JCLV)等合作平台，并对越老柬印等国提供大量发展援助。印度也一直将中国视为潜在竞争对手，并将东南亚作为与中国争夺的重点地区。该国早在20世纪90年代初便提出了“东向政策”(Act East Policy)，并先后成立了“环孟加拉湾经济合作组织”(BIMSTEC)、“湄公河-恒河合作倡议”(MCG)，不断加强与东南亚国家的合作，以间接方式在经济、政治、安全等方面对中国实施“软制衡”。*李 丽，邱信丰：《近年来印度对外关系的发展及其对中印关系的影响》，《和平与发展》2014年第5期。

五、结 语

云南的对外开放是一个长期的、循序渐进的过程。开放深度从最早的允许边境贸易逐渐发展到积极参与、构建多边合作平台；广度由最初的边民互市发展到经贸、基础设施建设、旅游、金融等领域；主要对象也由最初的老北、缅北发展到整个东南亚、南亚地区。在这期间，国家政策、国际环境成为了影响云南省对外开放进程的重要因素。随着“一带一路”倡议的提出，云南迎来了难得的历史机遇，再一次成为了中国对外开放的关键节点。

通过云南对外开放的历史透视，可以看出，在40年的开放历程中，云南省取得了不俗的成绩。然而，云南对外开放之路任重道远。阻碍云南对外开放进一步深入的因素主要可被归结为“两个瓶颈”。改革开放以来，云南经济社会发展成绩显著，但云南作为西部欠发达省份的身份特征至今仍然存在。与东部沿海和中部省份相比，云南基础设施滞后，产业结构不合理，人均产值低，产品在国内外市场上的竞争力不强，外向型经济发展缺乏坚实的产业基础。虽然近年来云南省在加大基础设施建设的同时集中力量发展优势产业，但不利局势的扭转难以一蹴而就，预计“内部瓶颈”的影响还将存在一段时期。另一方面，云南省周边的中南半岛和南亚国家大多是发展中国家或欠发达国家，经济发展水平低，投资、贸易和消费需求有限。其中，孟加拉国、缅甸等国目前工业化仍然处于起步阶段。在可以预计的未来，“欠发达”仍将是云南省周边大多数国家经济社会发展的主要特征。这些国家经济社会发展水平的提高将是一个长期的过程，而且具有相当的不确定性。这意味着，云南省对外开放的“外部瓶颈”将长期存在。

在此情况下，云南省对外开放水平的提升便取决于内外“两个瓶颈”能否得到突破。唯有“内部瓶颈”突破了，产业发展起来了，工业结构调整好了，制造业发达了，产品具有竞争力了，强化了产业支撑，加强了内生自我发展，云南服务国家“一带一路”的能力以及“一带一路”对云南经济社会发展的带动和促进作用，才能凸显出来；云南的“前沿”、“节点”、“门户”、“通道”地位和作用以及“难得的历史机遇”，也才可能慢慢显现出来。从发展经济学看，“外部瓶颈”制约的影响，要求中国帮助周边国家的经济社会发展，“一带一路”是双赢的发展战略，其主要目的是让发展中国家也发展起来，只有其他国家也发展和逐步富裕起来了，中国本身的发展才是可持续的。与之类似，云南要成为面向南亚东南亚的辐射中心，必须在促进周边国家和地区经济社会发展中起到重要作用，只有周边国家和地区发展起来了，云南自身的发展才是可持续的，云南对外开放也才具有长期坚实的发展条件和基础。这是云南30年的对外开放留下的极其丰富和宝贵的历史经验教训。