中国发展型志愿服务记录制度的建构
——基于理性选择制度主义分析视角

施从美 黄 刚

一、理性选择制度主义分析视角的提出

志愿服务记录制度是志愿服务制度的重要组成部分，完善和创新志愿服务记录制度对我国志愿服务体系化建设具有积极意义。综观关于我国志愿服务记录的研究，大多停留在实证研究范畴，缺乏理论性支撑。有学者在分析中国志愿服务记录制度的现状后，就其发展中的困难，提出了具体的对策建议[1]谭建光：《中国志愿服务记录制度推行的喜与忧》，﹝北京﹞《中国社会工作》2013年第34期。；也有学者从法学角度，针砭志愿服务法律基础的缺憾，并尝试提出志愿服务立法的现实对策[2]宋喆：《我国志愿服务立法的实践困境与现实对策》，﹝武汉﹞《江汉论坛》2014年第10期。；还有学者从社区志愿者组织的视角出发，分析志愿服务记录对于社区志愿者的激励作用[3]王艳：《社区志愿服务组织与激励的制度分析》，﹝上海﹞《社会》2003年第1期。。然而依照某一特定理论研究我国志愿服务记录制度的成果却并不多见。本文在志愿服务记录制度这一议题中引入理性选择制度主义理论，并用该理论阐释当下我国志愿服务记录制度的现状与发展思路。

新制度主义是20世纪80年代以来西方政治学研究中一种比较新的理论，是对传统政治学制度研究的继承以及对“行为主义革命”的反思后而形成的一种政治学研究范式[1]黄新华：《政治科学中的新制度主义——当代西方新制度主义政治学述评》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2005年第3期。。其中，理性选择制度主义不同于其他新制度主义流派，它假定了个人理性因素的存在，并试图说明制度在个体理性选择中的规范功能。理性选择制度主义强调制度的规范作用，认为如果没有制度规范的出现，理性个体的行为会导致集体的非理性[2]﹝美﹞盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》（第三版），向民、段红伟等译，上海人民出版社2016年版，第50-51页，第51页。。

目前，全国志愿服务记录制度还处于建构过程中，而地方性志愿服务实践却早已开展。在没有全国志愿服务记录制度规范的情况下，早期地方性志愿服务实践产生了一系列不良结果：多部门的“重叠”管理、信息系统的重复性建设、信息记录的差异标准等。制度及其规制力的形成并非一蹴而就，而是一个与制度内各行为主体持续调适的过程。全国性志愿服务记录制度的形成与发展，与地方志愿服务记录的实践存在着实在性的互动，包括冲突、调适与合作。制度能够产生某种具有预见性和规范性的结果，而这种结果在既定境况下有益于所有的参与者[3]﹝美﹞彼得·豪尔、﹝美﹞罗斯玛丽·泰勒、何俊智：《政治科学与三个新制度主义》，﹝北京﹞《经济社会体制比较》2003年第5期。。同时，一项制度既要适应当下社会的实际情况，又要能为社会的长远发展提供保障。因此，中国志愿服务记录制度应是具有预见性的发展型制度安排。在制度设计过程中，首先应以早期地方性志愿服务记录实践经验为参考，规避其中的不足和缺陷；其次是分析全国志愿服务记录制度与地方志愿服务记录实践可能出现的互动结果，设计具有预见性的制度通道，实现二者的有效融合；最后，从具体制度的操作和设计出发，制定发展型的制度架构。

理性选择制度主义分析视角侧重对制度的设计与操作，并将此作为理解制度本质与行为的方法[4]﹝美﹞盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》（第三版），向民、段红伟等译，上海人民出版社2016年版，第50-51页，第51页。。因而，本文选取理性选择制度主义分析视角，对中国志愿服务记录制度现状进行解析，并尝试提出中国发展型志愿服务记录制度的建构路径。

二、地方性志愿服务记录实践中的缺陷

在我国，地方性志愿服务记录的实践早于全国志愿服务记录制度的产生，在缺乏全国性制度规范的情况下，早期的地方性实践具有开放性与创新性的特征，同样也存在诸多缺陷与不足。因此，全国性志愿服务记录制度的构建过程，必须以考察地方性志愿服务记录的实践为前提，从中汲取合乎制度设计的方面，并努力规避其缺陷。

1.地方性志愿服务法制的“薄弱”现状

总起来说，地方性志愿服务法规的制定进程滞后于地方志愿服务实践的步伐。同时，在无更高位法依据的前提下，早期地方出于“避错”考量，在制定地方性志愿服务法规时普遍采取含糊其辞、避重就轻的策略，这导致了相关法规在具体实践中出现了操作性不强和规制力受限的问题。

早期，地方上虽然制定了志愿服务的相关条例，但其内容的规范性与严格的法律行文相去甚远，这反映了我国早期地方志愿服务记录法规制度建设的不足。地方性志愿服务条例与严格的法律条文相比，呈现结构紊乱、内容含糊的情形[5]田思源：《我国志愿服务立法的现状及构想》，﹝北京﹞《法学》2008年第5期。。在笔者统计的23个省、自治区、直辖市的《志愿服务条例》中（见图1），内容未独立成章的就有11个，且主要分布在早期[1]图中横坐标省、自治区、直辖市从左到右的顺序对应其志愿服务条例颁布的时间。此外，为便于志愿服务条例“分章节”可视化，以数值“0”和“1”分别替代“否”和“是”。2009年上海市志愿服务条例颁布之前，未分章节的志愿服务条例有10个。。另外，在早期的地方性志愿服务条例中，含“促进”字样的条款内容上十分模糊。该类型条款既无法律要件，又无明确规定，与严格的法律条文格格不入[2]田思源：《我国志愿服务立法的现状及构想》，〔北京〕《法学》2008年第5期。。

图1 2001—2016年23个省、自治区、直辖市志愿服务条例分章及法律责任数量情况

地方性志愿服务条例中关于法律责任的规定是比较稀缺的，甚至可以说地方性志愿服务条例是关于法律责任规定最少的一部法规[3]肖金明、龙晓杰.：《志愿服务立法基本概念分析——侧重于志愿服务、志愿者与志愿服务组织概念界定》，〔杭州〕《浙江学刊》2011年第4期。。在已统计的23个省、自治区、直辖市志愿服务条例中，法律责任条款平均为三条，且峰值不超过五条（见图1）。内容方面，其仅有的法律责任条款内容仍旧含糊，依此既无法判断具体行为是否构成犯罪，也不能以此作为标准判罚定罪。例如《山西省志愿服务条例》第三十六条规定：违反本条例规定，侵占、私分、挪用志愿服务经费、物资的，按照有关规定追究责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在缺乏更高位法依据的情形下，我国地方志愿服务条例的制定普遍出现了回避法律责任规定的现象。总之，我国早期地方性志愿服务条例因缺乏法律责任的规定，其规制效力亦十分有限。

可以说，“紊乱的结构、含糊的内容、稀缺的法律责任规定”是我国早期地方性志愿服务法规制定中存在普遍的问题。志愿服务记录工作是志愿服务建设的重要内容，我国地方性志愿服务制度建设的不足，给地方志愿服务记录实践与管理带来了诸多不便。

2.地方性志愿服务记录管理的“争权”后果

志愿服务记录涉及的内容十分广泛，其管理部门也相对较多。自2012年起，共青团中央、中央文明办、教育部、中宣部、财政部、全国妇联、全国总工会、文化部以及国务院均有涉及志愿服务记录内容的意见和办法出台（见图2）。随着志愿服务日渐受到重视，地方的志愿服务实践也纷纷开展。早期的地方性志愿服务实践处于分散化、碎片化的状态，在缺乏制度规范与合作机制的情形下，积极行动的地方各部门之间容易产生竞争、割裂、甚至互相阻碍。例如，地方出于志愿服务管理需求，尝试建立相应的志愿服务记录系统，以此助益志愿服务活动的开展。然而，在缺乏沟通与协调的情况下，各地区文明办、民政、团委等单位都可能建立自己的志愿服务记录系统，这极易导致资源分割与资源浪费的现象[2]谭建光：《志愿服务记录亟须顶层制度设计》，﹝北京﹞《中国社会工作》2012年第18期。。目前，我国的地方性志愿服务记录工作在跨部门、跨区域的实践中还存在多部门“交叉”管理、系统建设与财政资金错位、信息记录多标准和认定困难等问题[3]李德华：《志愿服务记录制度亟待解决的几个问题》，﹝北京﹞《中国社会工作》2012年第18期。。究其根源，因志愿服务管理工作的范围本身超越了单个部门的事权，在多方协作机制尚不成熟情况下，其结果极易走向消极，即产生主体间“事权”“财权”的竞争、割裂。在2015年民政部推动志愿服务信息化、标准化建设过程中，事权和财权错位使各地方志愿服务记录系统建设难以得到财政支持[4]李德华：《志愿服务记录制度亟待解决的几个问题》，﹝北京﹞《中国社会工作》2012年第18期。。可见，各部门在给予志愿服务更多关注和支持的同时，也可能造成消极的影响。因此，制度的设计必须分析制度内的行动主体，并制定出一套或数套的规则和规范，使之能够在其中发挥积极作用[5]David Dequech,“Bounded Rationality,Institutions and Uncertainty”,Journal of Economic Issues,2001.35(2),pp.11-29.。

图2 2012—2017年中央部门单位颁布志愿服务记录政策情况[1]系笔者整理，其中依据政策文本重要程度标注“*”，最重要为“***”、重要为“**”、一般为“*”。另因表格清晰需要，“2015年8月由中央文明办、民政部、教育部、共青团中央四家单位颁布的《志愿服务记录证明工作的指导意见》”与“2016年7月中共中央宣传部、中央文明办、民政部、教育部、财政部、全国总工会、共青团中央、全国妇联八家单位颁布的《关于支持和发展志愿服务组织的意见》”的单位与政策连线并未标出。

3.地方性志愿服务记录实践的“割裂”现实

在中央多部门提出建立和完善志愿服务体系的要求后，各地区积极响应，并陆续开展了一些各具特色的实践[6]谭建光：《如何建设社会志愿服务体系》，﹝北京﹞《中国社会工作》2010年第6期。。但从实际情况来看，我国的志愿服务制度尚处于建构之中，志愿服务的规范化程度较低。在我国志愿服务记录制度尚未建立的情形下，地方志愿服务记录实践呈现出分散化、脱节化，甚至是割裂化的状态。具体表现为志愿服务信息标准不一、认定困难，以及社会组织管理脱节等情形。

志愿服务记录本身并无实质区别，但不同主题的志愿服务活动可能由不同的主管单位发起，这使相关志愿服务政策导向、志愿服务主体认定、志愿服务基本原则、志愿服务内容的规定等方面存在差异。例如“文化”“学生”志愿服务管理规定中就明确了相异的主体资格。类似的情形成为志愿服务记录认定、共享的障碍[7]肖金明：《志愿服务立法若干问题的思考》，﹝北京﹞《中国行政管理》2010年第8期。。此外，直到2015年民政部颁布《志愿服务信息系统基本规范》，才统一了志愿服务信息化标准，这为各地管理人员、工程技术人员、系统运维人员提供了管理和技术参考[1]《志愿服务信息系统基本规范》，中华人民共和国民政部2015年7月22日批。。在长期的地方志愿服务实践过程中，不同类型的志愿活动、不同系统的志愿服务记录实际上出现了“割裂”，这成为之后志愿服务信息认定、志愿服务信息整合的障碍。

不仅如此，社会组织志愿服务信息管理与地方志愿服务信息管理之间也出现了不协调的问题。志愿服务记录是社会组织管理志愿者的重要手段，各社会组织为方便、有效管理志愿服务信息，往往先于地方政府建立自己的志愿服务信息系统。在地方性志愿服务系统尚未建立和成熟之前，社会组织大多对更换系统秉持观望态度，因为早期志愿信息记录系统兼容性低，数据资料转移、合并工作量极重，且受碍于志愿者“用户习惯”，更换系统成为社会志愿服务组织较为慎重和次优的选择。因而，大多数地方性志愿服务信息系统脱离于社会组织志愿服务信息记录，呈现分离而不干扰的境况。

良性的制度能够让制度内的参与者获益，而制度形成过程则可能影响、甚至损害参与者的利益。早期“割裂”的地方记录实践，在现时性的改变不能给各参与主体带来显性收益的情形下，其必然会成为制度推行和实施可预见的障碍。因而，我们需要进一步分析已有实践中出现的障碍及不足，以便提出具有预见性的制度构思。

三、全国性志愿服务记录制度与地方实践的互动

全国性志愿服务记录制度的构建，不仅要规避地方志愿服务记录实践中的缺陷，还须考虑制度与实践之间可能的互动，只有清晰理解两者冲突、调适、合作背后的原因，才有可能设计出两者相互吸纳及融合的路径。

1.制度变迁的成本压力

制度建设是不断丰富和完善的过程，早期的制度因不能有效营造规范的制度环境，故而对理性个体参与制度的影响微乎其微。同时，在制度变迁过程中存在一定的转制成本，此成本压力却为新制度的构建和推行设置了障碍。割裂的地方志愿服务记录实践深刻影响着全国志愿服务记录制度的构建。在地方志愿服务记录实践被纳入全国性志愿服务记录制度构建考量的过程中，其举措将被“统一尺码”式地删减或保留，这势必会引起地方实践与中央政策的不适配问题。

直到2015年《志愿服务信息系统基本规范》正式颁布，全国性志愿服务信息记录才得到重视，全国性志愿服务信息系统搭建才得以提上议程。然而，地方性志愿服务信息系统早在2013年就有地方建立并使用[2]苏州志愿者智慧云服务平台上线于2013年8月8日正式上线启用。，有社会组织早在2006年就通过BBS进行志愿者信息管理[3]2004年苏州市小红帽义工协会成立，其前身为“苏州公益网”，自2006年起该协会就开始使用BBS论坛发布志愿活动信息及记录志愿服务时间。。在新政策开始推行后，全国性的志愿服务信息系统必将取代地方性志愿服务信息系统以及社会组织的信息管理方式。而早期投入大量资金的志愿服务信息系统是否就此废弃以及多年志愿服务信息如何“搬家”的问题，都将直接影响全国性志愿服务信息平台的推广。

同样，因志愿者具有一定的“用户习惯”，在全国志愿服务信息系统推广过程中，用户学习成本压力将被传导至最末端的社团或社会组织，在仅靠政策宣传和倡导的情况下，全国性志愿服务信息系统的推广将缺乏动力。

2.规则调适的持续过程

全国性志愿服务记录制度的构建并不能一蹴而就，个体对制度的认知、理解和执行也将是一个长期持续的过程。从制度的角度看，规则的调适是持续不断的，而不是一成不变的，同时绝大多数个体将逐步适应规则的调适。因此，在全国性志愿服务记录制度建构的过程中，需要给予其足够的调适时间和调适空间。

分散的地方志愿服务记录管理极易导致职权交叉和重叠现象，进而造成资源分割与资源浪费。目前，我国志愿服务并无限定性的主管单位，在地方志愿服务记录实践中，八家单位[1]参与过志愿服务政策倡导和制定的八家单位分别是：共青团中央、中央文明办、民政部、教育部、财政部、中宣部、全国妇联、全国总工会。的影响十分普遍（见图2）。例如，2012年民政部出台的《志愿服务记录办法》、2013年共青团中央出台《中国注册志愿者管理办法》以及2014年中央文明办的《关于推进志愿服务制度化的意见》，都尝试对志愿服务的内容和发展做出建议和规划，但到了地方志愿服务记录的实践中，其中交叉重叠的部分就成为模糊地带，致使管理混乱的发生。

随着志愿服务管理单位之间互动的开始，早期的多单位权责混乱的情况在发生着改变。2015年四家单位联合发布《志愿服务记录证明工作的指导意见》以及2016年八家单位共同发布《关于支持和发展志愿服务组织的意见》便是例证。在2016年的八家单位中，还首次出现了中宣部、财政部、全国总工会、全国妇联等单位，他们的参与将有助于志愿服务工作的跨部门合作。实际上，这样的权责调适还将持续发生，只有多个主体在志愿服务领域形成有效的多方合作机制，才能最终实现志愿服务记录制度构建的良性发展。

3.潜在的正向外部性

制度能够产生某种预见性和规范性的结果，这些预见和规范在既定境况下有益于所有的参与者。全国志愿服务记录制度的构建，具体包括“国家战略”“法规政策”“信息系统”“监督机制”“国际标准”等一系列要求[2]谭建光：《中国志愿服务发展的十大趋势分析》，〔广州〕《广东青年干部学院学报》2005年第4期。，如能实现，将最终助益志愿服务的发展，参与其中的志愿者、社会组织、主管单位也都将获益。而那些不直接参与组织进程的社会活动者，他们可能会被清除出最终决策的范围[3]﹝美﹞盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》（第三版），向民、段红伟等译，上海人民出版社2016年版，第50-51页。。实际上，制度本身就是壁垒，它首先保护参与制度之中的行为主体；同样在制度内部有着一套系统的规则，这制约着参与其中的行为主体及其竞争对手[4]R.E.Goodin and H.-D.Klingemann，A New Handbook of Political,Oxford University Press,1996,p.86.。

当行动主体清晰了解参与制度将获取更大效益时，他们将会从被动参与转向主动融入。制度本身的正向外部性将作为个体参与、制度调适、克服制度压力的核心动力，进而推动制度的自我调适和发展。因而，全国性志愿服务记录制度的发展有其核心的动力源，这能够持续推动行为主体的参与以及制度的不断调适，并最终实现制度的完善及其机制的良性运作。

四、中国发展型志愿服务记录制度的建构路径

志愿服务在当前我国社会中面临着国家与个体、理论与行动相脱节的单向度发展困境，这阻碍了现代志愿服务的发展[5]辛华、杨义凤：《志愿服务的发展与创新:互惠、反思和规范——美国服务学习制度的启示》，﹝北京﹞《新视野》2016年第3期。。全国性的志愿服务记录制度的构建亟须一定的理论支撑，而理性选择制度主义恰能作为其制度构建的内在基础，并助益该制度的运用及优化。当下中国志愿服务记录的实践表明，我国志愿服务记录工作亟须制定一套能够引导积极行为与制约消极行为的制度框架，以达到规范所有参与者的行为、实现制度效益最大化的结果。

1.厘清管理权责，建立决策规则

由于志愿服务多年的发展以及志愿服务相关管理单位之间的互动，我国志愿服务各主管单位在相关业务管理上趋于协商合作。然而，各单位在志愿服务管理上负有何种权责的问题依旧存在。多头管理的现状，势必会导致志愿服务政策的交叉重叠、志愿服务资源的重复投入以及志愿服务管理的分散。为解决上述问题，必须厘清志愿服务记录相关主管单位的权责，具体而言就是要及时改变当前志愿服务多头管理的现状，采取由某单一部门专门管理的举措。当然，单一部门管理志愿服务，并不意味着其他部门无权或是不能参与志愿服务信息记录的标准制定、信息管理、信息监管。因各部门本身即是志愿服务信息记录工作的服务对象，它们有权利也有义务参与志愿服务信息记录的制度建设。此外，不同部门还可以结合各自领域，在专门信息记录标准上做出特别规定。例如，2016年文化部关于文化领域的志愿服务特别制订了《文化志愿服务管理办法》。围绕着志愿服务的主要内容，不同部门可以结合各自领域，丰富志愿服务主题、扩大志愿服务范围，进而推动志愿服务信息记录一体化建设。

2.设置补偿机制，缓解“转制”压力

不惟“建制”，全国志愿服务记录制度将来的推广也会存在一定的阻碍，即“转制”过程造成的成本压力。社会组织、地方政府部门，因其早期大量的成本投入、长期积累的信息数据和稳定的用户习惯，会在一定程度上对全国志愿服务记录制度的推广起到阻碍作用。在统一的志愿服务记录系统推行运用阶段之前，各地早已建立的志愿服务信息系统如何处理？长期志愿服务信息如何认定、转换、导入？志愿者稳定的用户习惯如何培养？这些问题能否得到良好解答关系到全国志愿服务记录制度的形成和推广。全国志愿服务记录制度的推行，并非只是出台一项信息标准、打造一个统一平台，它还需要配套性的制度设计。比如，“转制”成本需要被进一步考察和认定，其中涉及的相关主体应获得必要的成本补偿。只有在充分考虑各主体相关利益的基础上，设计一套志愿服务记录成本补偿措施，才能有效缓解其排斥情绪和行为，顺利推行志愿服务记录制度。

3.规制消极行为，形成制度约束

目前，我国志愿服务记录的相关监管机制尚不健全，这使得制度对消极志愿服务行为的约束极为有限。当前志愿服务信息的录入工作主要是由各个社会组织自行完成，信息录入后在一定时间内被报送至本地区志愿者总会。本地区志愿者总会会根据各社会组织发布的活动情况，随机参与该组织举办的志愿服务活动，考核其真实性和有效性。在社会组织井喷发展的今天，志愿者总会难以对各社会组织做到严格监管。尽管现行的《志愿服务条例》[1]《志愿服务条例》，中华人民共和国国务院第685号令（2017年8月22日）。在“法律责任”一章内对消极志愿服务行为作了相应规定，但在实际的识别、取证、处罚上仍存在难题。打击消极志愿服务记录行为不应仅局限于事后处罚，要通过公开部分志愿服务信息记录，引入社会监管；制定志愿服务记录认定标准，纳入个人信用体系；建立虚假志愿证明追责机制等手段，规制消极志愿服务记录行为，确保志愿服务信息记录的真实性，推动志愿服务良性发展。

4.创新信息使用，激励正向行为

志愿服务激励政策作为志愿服务记录制度的配套性政策，需要得到进一步丰富和落实。志愿服务激励政策的实施可以由多个部门和单位联合，从精神和物质层面予以褒奖。目前，每年各地方志愿者总会在汇总个人当年度的志愿服务时间，加总往年志愿服务时间后，都会公布相应星级志愿者名单，并颁发相关荣誉证书或给予不同的物质奖励。除了传统的星级志愿者评定，有地区还创新建立“时间银行”制度、市民信用“桂花分”制度。其中苏州的市民信用“桂花分”制度的创新尤为突出，它将志愿服务时间纳入苏州市民社会信用体系中，规定凡认定为星级志愿者的市民将获得信用加分；新市民也将按照不同星级获得额外加分，为其入户、子女入学、就医提供积分依据[1]《苏州市累计认定星级志愿者一万余名》，〔苏州〕《姑苏晚报》2017年3月2日。。“桂花分”的建立不仅激励了本地市民参与到志愿服务活动，还为新市民的融入建立了良性的通道，是志愿服务时间运用的创举。总之，各地方志愿者总会应以志愿服务记录为重要依据，通过一系列的举措充分发挥志愿服务记录的作用，激励参与志愿服务的爱心人士，不断发展壮大志愿者队伍，推动志愿服务事业发展[2]党秀云：《论志愿服务的常态化与可持续发展》，﹝北京﹞《中国行政管理》2011年第3期。。

结 语

我国地方性志愿服务记录的实践早已有之，在全国志愿服务记录制度的构建过程中必须重视地方性经验，吸纳其中合理、创新的内容和规避曾出现过的不良结果。在全国志愿服务记录制度推行过程中，还需要慎重考量制度内多元主体早期投入产生的既定成本和形成的现实性障碍，努力通过配套性制度设计予以规避、缓解和消除，以确保制度推行路径的通畅。中国志愿服务记录制度的构建将是一个长期持续调适的过程，制度的完善可能伴随着制度内容的调整、反复，因而我们需要做好长期打算，报以坚定的信心。正如盖伊·彼得斯所指出：“成熟的制度能够有效规范所有参与者的行为，制约不良行为的发生，最终使所有参与者都受益，也将助益于整个社会。”[3]﹝美﹞盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》（第三版），向民、段红伟等译，上海人民出版社2016年版，第50页。中国发展型志愿服务记录制度的建构，必将助益于其中的各方主体，增益于中国志愿服务事业的整体发展。