“政府有效介入下的职业教育校企合作长效机制研究”成果报告

全国教育科学规划领导小组办公室

由中山职业技术学院吴建新主持的国家社会科学基金教育学一般课题“政府有效介入下的职业教育校企合作长效机制研究”(课题批准号BJA120081)，日前通过了全国教育科学规划领导小组办公室组织的结题鉴定，现将成果报告如下。

一、研究内容与方法

（一）研究内容

1.校企合作现状调查与分析。编制调查问卷，从院校、企业、行业、地方政府中选取样本，对我国校企合作的广度、深度、持续度、有效度开展调查，了解校企合作中的现状和问题。

2.长效机制国内外经验分析。重点对美国、德国、英国、日本、澳大利亚5国，以及天津、宁波、杭州、襄阳、沈阳5市和台湾地区的校企合作长效机制建立的成功案例进行比较研究。

3.长效机制形成的影响因素分析。主要研究长效机制形成的过程和模式，对影响长效机制形成的因素进行调查和分析，找出影响长效机制形成的主要因素，以及主要因素之间的相互关系。

4.长效机制设计。设计我国校企合作长效机制，提出构建校企合作长效机制的政策建议。

5.校企合作长效机制创新实践。根据设计出的长效机制，以中山职业技术学院为对象，进行长效机制创新实践，检验长效机制设计的可行性和有效性。

（二）研究方法

该项目采用基于事实和证据的研究方法，规范性研究与实证性研究相结合，注重研究方法的适切性、规范性与经济性，根据不同的研究内容，采用相应的方法。具体方法如表1-1。

表1-1 研究方法一览表

1.调查法

主要采用问卷调查法、德尔斐咨询法、实地考察法、深度访谈法等。问卷调查的调研内容主要有：校企合作现状、长效机制形成的影响因素、学生顶岗实习现状及成本、长效机制建设等。调研对象包括：北京、天津、上海、山东、江苏、浙江、山西、河南、湖南、广西、安徽、四川、贵州、云南等省市的数十所职业院校；数百家来自电子信息、医药、化工、建筑、交通物流、商贸等行业的企业；若干位来自不同领域的专家。德尔斐咨询法选取了来自企业、职业教育理论界、职业院校若干位专家，以及来自行业协会、政府部门的若干资深工作人员，采用背对背访谈的方式征询专家对职业教育校企合作长效机制设计的意见及态度，最后根据专家的评估意见做出综合评价结论，形成专家视野中的校企合作长效机制。

2.案例法

为了剖析具有代表性的成功个案，分析在现有制度环境下机制建设的成功经验，课题组选取了美国的社区学院、德国的双元制、英国的学徒制、日本的产学合作、澳大利亚的TAFE学院以及沈阳、襄阳、天津、杭州、宁波、台湾地区为研究对象，进行国内外案例研究。

3.实验法

课题组于2012年—2015年间，选择广东省中山职业技术学院作为实践对象，主要运用准实验方法，将研究成果应用于实践，在地方政府介入下，与镇政府、行业企业合作共建“专业镇产业学院”，检验长效机制的实践效果。

4.逻辑思辨法

课题组对校企合作的性质、校企合作的理论依据、机制设计的目标、原则等，主要采用逻辑思辩的方法进行研究。

5.文献法

通过互联网检索、中国期刊网、图书馆广泛收集文献资料，探讨经济学、社会学、教育学等相关学科的研究范式，归纳分析相关研究成果，确定本课题的研究框架、理论基础和核心概念。

二、结论与对策

（一）结论

1.比较优势是产生校企合作的理论基础

理论分析发现：进行校企合作的理论基础是比较优势。假定：职业教育校企合作参与者都具有足够理性，选择对自己最好的方案。

假设A（学校），B（企业）分别参加职业技术人才培养。A擅长理论教学，B擅长实践性教学。他们各自的比较优势是： A完成理论性教学用时2学年，完成实践性教学用时2学年。B完成理论性教学用时3学年，完成实践性教学用时1学年。在不合作的情况下，A和B完成合格职业技术人才培养用时都需要4学年；而AB利用各自的比较优势进行合作时，完成合格职业技术人才培养用时只需3学年；很明显，合作后AB双方的机会成本都降低了。所以，他们会进行合作。

2.我国职业教育校企合作处于中等水平

现状调查表明：校企合作总体水平为中等，描述统计量均值0.56，见图2-1。从校企合作四个维度看，合作广度水平较高，合作深度较低，合作持续度较差，合作有效性一般。从地区、院校、专业之间校企合作水平的差异看，总体上东中部地区优于西部地区，高职院校优于中职学校，医药卫生、建筑、电子信息、制造类专业优于文教、公管、艺术设计、传媒、财经、商务、旅游、农林牧副渔类专业。校企合作持续时间较短，50.5%的专业为2—3年，22.3%的专业为1—2年，9.7%的专业不到1年，5年以上的专业占仅为16%，见图2-2。目前，政府主要是对校企合作的观念、原则进行界定与规范，而对校企合作的资源配置与法律法规的介入严重不足。

图2-1 职业教育校企合作总体现状蛛网图

图2-2 校企合作平均持续时间

3.校企合作最突出的问题是学生实习难

对实习生的问卷调查表明，我国职业院校学生普遍存在实习难，见表2-1。

表2-1 职业院校2014届学生实习调查结果摘要

德尔菲专家咨询法调查表明，建立校企合作长效机制的重点领域是合作育人，要把提高人才培养质量作为校企合作工作的重点。

4.完备成熟的校企合作法律法规是从制度上解决问题的成功经验

对美国、德国、英国、日本、澳大利亚以及我国沈阳、襄阳、天津、杭州、宁波、台湾等地的经验分析表明：一是要加强法律法规建设，创建成熟而完备的校企合作健康发展的制度环境；二是加强统筹水平，将职业教育校企合作纳入经济社会发展战略；三是加强顶层政策设计，构建行业企业参与的激励机制；四是设立校企合作基金，推进校企合作良性发展；五是完善评价与问责，提高校企合作的质量。分析校企合作规则，一般分为三类：一类是政府规则，以法律法规和政策的出台为核心。职业教育作为一种公共产品，存在非排他性和正的外部性导致市场失灵。因此，几乎所有国家对企业参与职业教育实施校企合作都采用政府干预的办法，通过完善职业教育法律体系来明确企业社会责任，保障企业利益来促使企业参与校企合作。这又可以分为两个方面，一是以立法的形式规定企业社会义务，以强制力的形式要求企业参与职业院校的人才培养。二是给企业减免税收或给予一定的财政补贴的形式诱导企业参与职业教育的人才培养 。政府为主导的治理机制，由于扭曲市场往往缺乏效率。另一类是市场规则。使校企合作双方以各自拥有的资源通过市场价格、供求关系和竞争机制的作用，自发地形成合作，并以合作契约的形式呈现。但是由于职业教育的公共产品属性，以市场为主导的治理机制最终导致产品供应不足，出现市场失灵。第三类是混合规则。由于前面两种机制的缺陷，校企合作机制需要两者结合起来，形成政府有效介入的共同治理机制。

5.五大因素影响长效机制形成

调查分析表明：影响长效机制形成的主要因素是政策法律法规、职业院校、企业、社会环境、行政等5个方面。5因素的重要性分析表明：在校企合作长效机制形成时，政府的态度和认识水平、政府和人大对制定校企合作法律法规的推动力度、校企合作相关政策法规的可操作性、公共财政能力、校企双方的参与程度等因素影响重大，见表2-2。

表2-2 被认为非常重要的前10个项目

6.校企合作育人的任务清单为10项

根据国家有关政策规定，职业教育校企合作育人的内容有10项，依据目前的办学规模，具体任务见表2-3。这是机制设计要调节的对象和任务，也是政府购买服务的预算基本依据。

表2-3 需要行业、企业和事业组织参与的职业教育任务

7.“企业冷”的主要原因是政府购买服务不到位

合作育人属于准公共产品，决定了校企合作育人不能靠市场调节，而应该由政府有效介入，包括购买企业的育人服务。

对实习生顶岗实习成本调查显示，每个学生每月的顶岗实习总成本为7,659元。其中企业承担了5,709元，占总成本的74.53%，见表2-4。

表2-4 中高职2014届毕业生的顶岗实习成本调查结果

分析表明，企业承担四分之三的成本是不合理的，实践中也是企业“一头冷”。因为企业接受学生实习，其收益具有“外部性”。作为营利组织的企业，无利不起早，校方必须有其他方面的交易，进行补偿，合作才得以进行。如提供技术服务，联合举办活动提高企业声誉等等，但是，当学校，特别是中职学校无力提供其他交易的时间，国家规定的合作内容就会被搁置，职业教育质量得不到保障。于是，出现了将实习生作为廉价劳动力输送给企业做“学生工”、严重损害学生权益的不正当交易，实习质量无法保障。

政府购买企业育人服务政策出台后，由于没有配套政策，购买服务既没有购买清单、购买价格，又无预算和支付流程，使得许多地方购买服务停留在口头上。要企业提供合作育人的优质服务，政府就必须列出购买清单、议定价格、纳入年度预算、确定支付流程，购买必须的服务。

8.市县（镇）两级政府介入对建立校企合作长效机制效果明显

校企合作办学是建立长效机制最重要的形式之一。课题设计的长效机制在中山市校企合作办学的实践表明，市县（镇）两级政府介入对建立校企合作长效机制效果明显。中山职业技术学院在政府介入下，通过镇校企合作，把高职教育成功地办到了镇上，创办了4个专业镇产业学院。市镇两级政府通过规划、专项投入、签订契约、派驻官员进入产业学院董事会或理事会、对企业实行优惠政策等方式介入产业学院校企合作，取得了良好效果。见图2-3。

图2-3 中山职业技术学院4个产业学院合作机制及其运行示意图

实践结果显示，产业学院学生实习质量均高于全国平均水平。见表2-5。

表2-5 产业学院与全国高职学生实习质量比较表

(二)对策

1.构建三个长效机制

（1）职责分担机制。首先，应当明确行业组织、企业和事业组织参与职业教育的各自职责。参与机构的职责分工不明是校企合作交易搁置的机制性原因之一。为了使国家规定的校企合作的任务得以落实，建议做如下分工：

——国家行业组织负责本行业人才需求预测、制定国家职业标准 ，参与指导和评价教育教学活动；

——企业，特别是大中型企业，举办或参与举办职业学校 ，接收相关专业的学生实习和教师实践，参与相关职业标准、专业标准开发活动，组织实施职工培训；

——有关事业组织负责接收学生实习和教师实践，参与相关职业标准、专业标准开发活动；

——国家职业教育研究组织研究和制定国家职业教育专业标准，会同劳动行政部门研究机构组织制定国家资格框架。

（2）条件保障机制。合作育人作为一种准公共产品，为承担育人的行业企业提供条件保障，是需要建立的又一个重要长效机制。建议政府采取以下保障措施：

——政府购买行业组织、企业和事业组织的服务。包括：制定国家资格框架、职业标准、专业标准，人才需求预测及其定期发布，经费从中央财政教育事业经费中列支；

——企业举办职业学校，在生均经费拨款、专任教师待遇方面，享受事业单位同等待遇；

——企业支付给学生实习期间的报酬，准予在计算缴纳企业所得税税前扣除；

——职业学校自办的、以服务学生实习实训为主要目的的企业，享受税收优惠；

——企业举办职业教育机构或者建立实习实训基地，执行公益事业用地的有关政策。企业建立稳定的学生实习基地，政府给予经费补助，标准由地方政府制定；

——企业或事业组织接收学生实习，政府按生均和实习期限给予经费补助 ，并减免教育附加税，补助和减免标准由省级政府制定，补助经费由主管地方政府负担；

——企业应当按照职工工资总额的1.5—2.5%提取职工教育培训经费，用于职工教育和培训；

——企业提供现代学徒制培训岗位，政府按接受学徒的数量给予经费补助，其标准由主管地方政府制定；

——长期提供实习岗位，且实习生毕业后聘为正式员工达到一定比例的企业，省级教育行政部门予以奖励；

——行业组织、企业和事业组织合作举办职业学校，根据出资的比例或协议条款，享受相应的待遇。

（3）监督执行机制。在职责分工明确，并给予相应的支持条件之后，就要建立监督执行机制，让参与者各司其职，完成合作任务。建议建立有关行业组织、企业和事业组织参与校企合作的规范和监督措施：

——政府购买行业组织、企业和事业组织的服务应签订合同；

——国家教育行政部门会同工业和信息化部门制定接收实习生的企业（简称实习企业）资质标准，建立实习企业的准入、年检、问责和退出制度；

——国家资格框架、职业标准、专业标准须经国家标准主管部门核准后发布；

——企业、事业组织接受学生实习，应当与实习生签订合同，保障实习生的权益；

——行业组织、企业和事业组织履行参与职业教育职责的情况，由政府各级教育督导部门负责督导；

——企业开展职业教育的情况纳入企业社会责任报告。

2.创建 “一纲六目”的校企合作治理新模式

我国现行基于“四合作”（合作办学、合作育人、合作就业、合作发展）的“行政任务型”治理模式，见图2-4，合作育人的重点不突出，过分关注“政校行企”合作项目、具体措施、合作模式、方法的具体行为，不足以从根本上解决校企合作育人的重大现实问题。因此，必须进行升级。为此我们提出了基于 “合作育人”的“依法行政型”治理新模式，见图2-5。

图2-4 基于四合作的行政任务型治理模式

图2-5 基于合作育人的依法行政型治理模式

在新的治理模式框架内，以合作育人为“纲”，以三个长效机制性要素和三个结构性要素为“目”。三个结构性要素是：

（1）依法治理。建立长效机制主要手段是完善法律法规，依法治理。我们从政策目标、政策内容和政策载体三个维度搭建了校企合作育人长效机制的基本框架，见图2-6。

图2-6 校企合作育人治理政策目标、内容与载体示意图

校企合作育人的政策目标有三：第一，保障校企在技术技能人才培养领域进行必要和有效的合作。第二，提高校企（事业单位）人才培养培训资源配置效率。第三，平衡利益相关者的利益，尤其是调动企业的积极性。长效机制有三：职责分工机制、条件保障机制和监督执行机制。机制形成的法制载体是修订《职业教育法》，国务院出台《促进职业教育校企合作办法》，修订《工伤保险条例》等。

（2）政府介入。由于校企合作育人的性质决定了不能靠市场调节，必须有政府介入。经研究，梳理出政府在校企合作中的作用见表2-6。

表2-6 政府介入校企合作的作用

同时，我们对中职学校教学时间投入和企业实践时间投入的比例来进行匡算，见表2-7。2011年，中等职业学校承担4个学期的教学任务，国家财政预算内教育经费投入了1,037亿元，那么，企业承担2个学期的实习教学任务，国家财政预算内教育经费应该为500亿元。

表2-7 根据中等职业学校国家财政预算内教育经费投入测算企业实习投入

这种匡算不完全科学。众所周知，实习教学成本高于理论教学，一年实习教学的预算应该高于这个数，才能确保合作育人交易项目的全部完成。政府购买行业企业的服务，需要由政府明确购买服务的项目清单，比如：举办职业学校，建立实习企业，接收学生实习，国家职业框架、职业标准、专业标准的制定，行业人才需求预测与发布等，并明确定价原则，纳入财政预算，规定支付流程。

（3）关注学生

新的治理模型中的六个要素，实质上是以“关注学生”为核心，并呈现互动和协调关系的，见图2-7。校企合作必须紧紧围绕提高学生的培养质量来展开，包括保护学生的权益。

图2-7 以关注学生为核心的校企合作长效机制示意图