公路超限运输行为的认定标准

文/河海大学法学院　陈广华　孟庆贺

现行法律赋予公路管理机构行使公路行政管理的职能，治理公路超限运输行为。引入一则公路超限治理案件，分析超限运输各方主体法律关系，明确公路超限运输行为的认定标准，规范超限执法人员的执法程序，维护行政相对人的合法权益，形成良好的超限治理环境。

一则公路超限治理案件引发的法律思考

案情简介

2015年9月17日下午，安徽省淮北市交通执法局工作人员发现天意运输公司所有的车辆，认为可能存在超限运输的情形，根据货物源头单位出具的发货单，显示总重吨位109.82，车皮吨位24.6，净重吨位85.22，涉案车辆驾驶员王全见认可超限54.82吨，超限率99.67%。

市交通执法局在实施超限检查的过程中，未对涉案车辆进行初次过磅检测。随后，天意运输公司自行转载超限货物，市交通执法局对所载货物进行过磅核验，王全见在该复验单据上签字确认。市交通执法局遂于2015年9月23日作出皖淮北交罚〔2015〕2200479号《行政处罚决定书》，决定给予罚款叁万元的行政处罚。涉案车辆为六轴车，车货总限重55吨。天意运输公司委托王全见处理涉案超限事宜。天意运输公司已于2015年9月29日缴纳了《行政处罚决定书》确定的叁万元罚款数额。天意运输公司对该行政处罚决定不服，认为涉案车辆属于超载范围，市交通执法局不具备行政处罚权，遂提出诉讼。

一审法院认为：第一，根据《安徽省公路路政管理条例》第十六条、《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》（交公路发〔2004〕219号）第三条第（三）项第2目的规定，市交通执法局以车轴所承受的载荷程度作为衡量是否超限运输的标准，以涉案车辆超过六轴车辆限定55吨标准而进行处罚，认定涉案车辆属于超限运输的范围。第二，市交通执法局在实施超限检查的过程中，未对涉案车辆进行初次过磅检测属程序轻微违法，但对天意运输公司的权利并不产生实际影响，市交通执法局认定涉案车辆存在超限运输的违法行为，并无不当。

二审法院认为：交通部、公安部等部门联合下发的交公路发〔2001〕21号文件规定六轴及以上车辆车货总重超过55吨属超限运输，该案中涉案车辆为六轴车，车货总质量超过了55吨，故一审认定涉案车辆为超限运输有事实和法律法规依据，并无不当。市交通执法局具有在本行政区域内对货车公路超限运输行为的行政处罚职权。市交通执法局未进行初验，程序违法，但对超限运输的事实及超限数双方均无异议，一审确认涉案行政行为违法但不予撤销适当。

案件的法律思考

1.在公路超限治理案件中，公路超限运输行为的认定标准是什么？

2.在公路超限治理案件中，应当如何规范超限执法人员的执法程序？

3.在公路超限治理案件中，若涉案车辆既存在超限又存在超载情形时，双头执法是否违反“一事不再罚”原则？

公路超限运输行为认定的实证研究

超限运输行为的几种特殊情形

超限运输是指货运车辆载物超过法律、法规、规章、国家标准规定或者交通标志标明的限载、限高、限宽、限长标准，在公路上行驶的行为。超载运输是指车辆载物（客）超过核定载质量在公路上行驶的行为。其中，超限运输的限载和超载运输的核定载质量有着不同的认定标准。

超限但不超载

当某一车辆在核定载质量范围内运输时，有可能存在超限运输的情形。例如，某货运车辆甲，自重A吨，核定载质量B吨，总重A+B吨（限制车货总质量为C吨，其中A+B＞C），当它满载时（即车辆总重为A+B吨），前轴载a吨（单轴每侧单轮胎，限制轴载b吨，其中a＞b），后轴载c吨（双轴每侧双轮胎，限制轴载d吨，其中c＞d）。此时，该货运车辆虽未超载运输，但轴载和总质量都存在超限情形。

超载但不超限

同样，当某一车辆在超限范围内运输时，有可能超过核定载质量。例如，某货运车辆乙，其核定载质量A吨，若载货到B吨（其中A＜B），该车辆的前轴载为a吨（单轴每侧单轮胎，限制轴载b吨，其中a＜b），后轴载为c吨（单轴每侧单轮胎，限制轴载d吨，其中c＜d）。此时，该车辆的轴载质量和车货总质量均未超限，但是该车辆超过核定载质量，应当认定为超载。

对涉路行政诉讼案例进行分析，有利于帮助路政部门提高管理能力。

既超限又超载

某一车辆既存在超限运输又存在超载运输，是指该车辆既超过核定载质量运输，轴载和总质量又存在超限情形。例如，某货运车辆丙，自重A吨，核定载质量B吨，总重A+B吨（限制车货总质量为C吨，其中A+B＞C），若载货到D吨时（其中D＞A+B），前轴载a吨（单轴每侧单轮胎，限制轴载b吨，其中a＞b），后轴载c吨（双轴每侧双轮胎，限制轴载d吨，其中c＞d）。此时，该货运车辆不但存在超载运输行为，而且轴载和总质量都存在超限情形。

超限运输行为的认定依据

我国《公路法》《公路安全保护条例》并没有对超限运输车辆作出具体规定，《超限运输车辆行驶公路管理规定》第3条明确了超限运输车辆的认定标准，交通部〔2000〕2号文《超限运输车辆行驶公路管理规定》和国家七部委交公路发〔2004〕455号文《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》目前是构成公路超限运输行为认定的主要依据。2017年交通运输部、公安部《关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见（试行）》又进一步明确了将《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》（GB1589-2016）规定的最大允许总质量限值，作为车辆限载标准，实现了车辆生产和使用标准、路政超限治理和交警超载治理认定标准的统一。梳理法律法规政策条文中的规定，目前超限运输的认定标准主要分为两类：一是以车辆载货后的几何尺寸来确定的，二是以车货总质量（最大允许总质量限值）确定的。在本案中，涉案车辆为六轴车，车货总质量总重吨位109.82，远远超过了超限认定的标准，违反了现行认定标准的规定，构成超限运输的事实认定，毋庸置疑。若涉案车辆超过机动车驾驶证上核定的载质量，同时构成超载运输，在此不论。

路政管理的行政诉讼案件，多发生在交通发达的东部地区及河北省等地。

超限运输行为认定的方式

治理原则

根据《公路超限检测站管理办法》第25条的规定，公路超限检测应当采取固定检测为主的工作方式，因此公路超限治理遵循的是固定检测原则，主要是为了公路安全保护和公路交通安全的平衡。实践中，公路管理机构及其执法人员应当在固定检测站点查处超限运输行为，不得私自流动检测，尤其是不得在高速公路主线上开展流动检测。但是考虑到实际治理环境的复杂性和严峻性，在考虑公路交通安全的同时，优先加强对公路本身的安全保护，例外地允许检测站附近路网密度较大、故意绕行逃避检测或者短途超限运输情形严重的地区有条件地开展流动检测，以加强治理超限运输行为。

关于超限行为本身的治理，路政部门基于法律、行政法规的授权具有监管超限运输的行政执法权。

治理程序

一般来说，行政行为应当在法定程序内进行，以保证行政行为的合法性，防止权力的滥用。就超限治理而言，执法人员应当遵循“测量-认定-处罚-卸载”等流程，最终结束超限查处执法行为，每一个环节均要求执法人员严格在法律法规政策、行业标准规范内进行。以该案为例，市交通执法局工作人员发现涉案车辆可能存在超限运输的情形，根据货物源头单位出具的发货单和驾驶员的陈述认定车辆超限运输，后转载超限货物过磅复验，据此作出行政处罚决定。在整个过程中，证据确凿，认定事实清楚，对于市交通执法局的处罚决定没有争议之处。依据公路超限治理的工作流程，市交通执法局在实施超限检查的过程中，未对涉案车辆进行初次过磅检测，随即认定所涉车辆超限运输，这一行为虽然不影响处罚结果的认定，也未对相对人的合法权益产生实质性不利后果，但是其属于程序违法，应当予以纠正。

处罚方式

对违反规定擅自超限运输的行为，公路管理机构有权依法给予责令改正、罚款等行政处罚，造成公路损坏的，还应当追究行为人的赔偿责任。同样，《道路交通安全法》赋予了公安机关查处公路超载运输的职权，有权对超载运输相对人作出警告、罚款等行政处罚。在公路超限治理案件中，若涉案车辆既存在超限情形又存在超载情形时，双头执法是否违反“一事不再罚”原则是一个执法现实问题。

所谓“一事不再罚”，是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次或者两次以上的处罚。存在既超载又超限的情形下，首先，在无法律综合授权的前提下，行政主体并非同一，应当由公安机关和公路管理机构分别执法；其次，就违法行为而言，超载属于一个违法行为，超限属于另一个违法行为，两者不应混同；最后，公安机关的执法依据是《道路交通安全法》等法律规定，公路管理机构的执法依据是《公路法》及相关法律，并非同一依据，公安机关和公路管理机构分别有权执法，查处超载超限运输行为。但是对于违法结果的处罚，应当建立常态化、制度化的公路管理机构负责监督消除违法行为、公安机关单独实施处罚记分的治超联合执法模式，以避免重复罚款。

由于路政部门在涉路诉讼中往往作为被告，在行政执法过程中缺乏主动收集证据的意识，一旦应诉经常处于被动地位。

路政部门应对作出的具体行政行为负有举证责任，同时，注意证据提交的时限节点。

公路超限运输行为认定的完善建议

明确超限运输行为的认定标准

《超限运输车辆行驶公路管理规定》等法律法规政策已经明确规定了公路超限运输行为的认定标准，统一了全国超限认定标准，从根本上为超限治理工作提供了制度保障和依据。“有法可依，有法必依”，要求执法人员应当严格遵循和把握超限运输行为的两个重要认定标准：车辆载货后的几何尺寸和车货总质量，符合其中任何一个认定标准，即应当认定所涉车辆存在超限运输行为，依法予以相应的处罚。同时，超限和超载属于两个不同的概念，两者并不存在冲突，对它们的认定标准也不应存在混同。因此，应当严格区分超载和超限的治理主体、认定标准、责任追究等，超载行为的认定并不能影响超限行为的认定，反之亦然。

规范超限执法人员的执法行为

依法办事是行政主体及其执法人员行政水平和能力的基本要求，也是依法行政的一个具体体现。《国务院办公厅关于进一步推进物流降本增效促进实体经济发展的意见》（国办发〔2017〕73号）中强调，要规范公路货运执法行为，严格要求执法人员规范现场执法程序。公路管理机构作为行政主体应当依照法律规定的程序履行行政职能，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。在具体的超限治理案件中，执法人员在检查超限运输行为时，应当持证上岗，并且执法人员不得少于两人，向当事人或者有关人员出示证件，并申明执法检查依据和理由。同时，规范执法流程，在执法程序中询问或者检查应当制作笔录，拍照或者录像。在行政处罚过程中，应当依法履行告知相对人拟处罚的事实、依据，听取相对人的申诉、意见，并依法向相对人送达行政处罚决定书。在该案中，法院认定被告市交通执法局的执法行为是否违法的依据，关键在于被告是否依据法定程序执法，是否侵犯了相对人的合法权益。因此，在整个执法过程中，执法人员均应当依据法定程序进行，不得擅自越过流程执法，不得侵犯相对人的合法权益。

加大超限运输行为的治理力度

针对实践中公路超限运输行为的普遍性和严峻性，仅从制度上严格把控超限运输行为的认定标准，成效尚显微薄，还需要在实践中加以灵活运用，同时加大超限运输行为的治理力度。对此，一是要严格认定超限运输行为，严禁徇私舞弊行为。超限运输行为的危害性具有广泛性、潜在性、不可控性等特征，一旦发生意外，很有可能造成巨大的人身、财产伤亡，极大地影响到国家交通安全。对于此类行为，公路管理机构作为超限治理的重要执法主体，应当严格查处超限车辆，在法律授权的范围内予以处罚，绝不姑息。同时，要加强队伍内部的廉政教育，保持执法队伍的纯洁性，坚决与违法行为作斗争。二是要在空间和时间上拓宽查处范围。在空间上，要因地制宜开展超限治理工作，路网密度大、超限运输频发的地区应当加大查处力度，通过固定检测和流动检测相结合的方式综合治理超限运输行为。在时间上可以不定期地进行执法检查，有条件地联合其他部门、社会力量共同开展治理工作。三是要理性执法，文明执法，维护相对人合法权益。加大超限运输行为的治理力度并不意味着要牺牲相对人的合法权益，相反要求一切行政执法行为都要在法律的规定范围内进行，依法行政始终是公路管理机构超限治理工作的一个基本原则。