我国现代出版企业制度改革之逻辑程序及存在的问题*

郝婷

（作者单位：陕西师范大学）

一、改革开放以来我国出版企业制度改革的五个阶段

从党的十一届三中全会开始，我国开始了以经济建设为中心的探索，到党的十六届三中全会提出“建立统一、开放、竞争、有序的市场体系”，社会主义市场经济体制在我国得以确立。经过改革开放40年的探索实践，除少数垄断性行业和重要领域外，市场机制在我国经济运营中已取得主导地位。出版企业制度改革是伴随着出版业改革而进行的，改革开放以来我国出版企业制度的改革大概分为五个阶段。

第一阶段：从1987年到2000年，鼓励横向联合和推进集团化建设。

改革开放初期，随着我国经济体制改革拉开序幕，我国政府对出版业的改革以流通领域发行体制改革为发端，实行“一主三多一少”（1982）和“三放一联”（1988）政策，要求出版企业要横向联合，发展出版发行企业群体和企业集团；20世纪90年代，根据国务院下发的《关于深化大型企业集团试点工作意见的通知》（1997），中宣部、原广电总局、原新闻出版总署联合下发《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（2001），要求“组建一批主业突出、品牌名优、综合能力强的大型集团”。由此可见，改革开放初期及发展期的出版企业改革仅停留在鼓励横向联合和推进集团化建设两个方面，并未涉及出版企业内部制度之改革。

第二阶段：从2001年到2004年，开启文化体制改革试点、文化企业制度改革。

2001年，我国成为WTO成员国后，出版业发展进行政策调整，并且随着社会主义市场经济体制在我国的确立，我国文化产业逐步走上产业化、市场化发展道路。2000年党的十五届五中全会首次提出“文化产业”概念，2003年文化体制改革试点工作开始，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》，将文化单位改革分为两大类：公益性文化事业单位及经营性文化企业单位。要求文化企业单位建立以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为主要内容的现代企业制度。

第三阶段：从2005年到2010年，文化体制改革逐步推开，经营性出版单位转制任务全面完成。

伴随着2005年中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》的发布，2009年《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》发布，要求“建立现代企业制度，在企业内形成有效率、有活力、有竞争力的微观运行机制”。同时，国务院常务会议审议通过的《文化产业振兴规划》发布，要求“进一步完善文化市场主体，基本完成经营性文化单位转企改革”，2010年我国经营性出版单位转企改制任务全面完成。

第四阶段：从2011年到2013年，继续推动国有经营性出版单位转企改革。

党的十七届六中全会审议通过《关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（2011），明确提出“以建立现代企业制度为重点，加快公司制股份制改造，完成法人治理结构，形成符合现代企业制度要求、体现文化企业特点的资产组织形式和经营管理模式”；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）也突破性地提出了新的发展思路，“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度”，积极推进重要国有传媒企业股份制改造。

第五阶段：从2014年至今，建立有文化特色的现代出版企业制度。

2014年出版行政管理部门印发了《深化新闻出版体制改革实施方案》，明确了中国出版业深化改革的任务目标，强化出版改革顶层设计；2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益与经济效益相统一的指导意见》，强调“要以建立文化特色的现代企业制度为重点，形成文化企业特有的经营理念和治理结构和股权激励措施”，这就要求必须继续深化出版业改革，进一步推动出版企业制度改革。

二、问题的提出

当前我国经营性出版单位尽管已全面完成了转企改制的任务，但远没有达到形成具有文化特色的现代出版企业制度的要求，国有文化企业转制之后的发展问题还没有解决，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度工作刚刚起步，整个出版企业的发展任重道远。尤其是“十三五”期间，新闻出版基本制度将在此期间形成，中国出版协会理事长柳斌杰因此特别指出：“今后五年是非常关键的五年，中国新闻出版基本制度的性质、定位、产权关系、收益关系、政企关系、政事关系等必须在这五年得以明确和建立”[1]，深化出版体制改革势在必行。

三、我国出版企业制度改革的逻辑程序

出版企业制度改革与创新的两大体制掣肘是产权主体缺位以及经营主体权责不清。一方面，计划经济时代产权制度实行的是主管主办制度，产权运行过程中以政代资，政府不仅行使着行政权力也行使着资本所有者权利，行政主体与所有者主体相互替代，行政运行方式与市场运行机制相互替代，既不存在明确的产权主体，也未形成反映所有者要求的产权制度；另一方面，政府的行政性制度代替了企业的管理经营制度，以行政任命方式代替了经理市场聘任制度，政企合一，既不存在明确的享有经营权并承担经营责任的主体，也未形成反映企业自主经营的经理管理制度[2]。因此，出版企业制度改革必须在两权分离视角下，按照政资分开、政企分开、明确产权主体、建立激励约束机制的逻辑程序进行改革，如图1所示。

1.政资分开：政企分开的起点

政资分开本质上是指将国家的行政职能与国家的所有者职能分开。国家作为所有者是以抽象概念形式存在的，必须采取授权经营的模式，将国有资产委托给能够代表国家所有者的其他主体（代理人）行使产权权利，国家不再作为产权所有者对企业进行管理，从而将所有者职能分离出来。政资分开的原因在于传统体制下政资合一、以政代资导致国有文化资产或产权制度不能有效行使，政府基于命令的履行方式代替了以讨价还价为主的所有者职能，而政府行使所有权更易行政化，且责权不对称，导致出现所有者职能缺位、所有者职能履行低效等问题。具体而言，出版企业制度改革中的政资分开就是要将国家作为行政管理者与所有者（出资者）分别作为两大不同主体履行不同的职责，重构独立于政府机构的国有文化产权主体，政府必须还权于所有权主体，形成国家行政管理者与所有权履行者两个对立的主体。政资分开也为下一步政企分开提供了主体条件。

2.政企分开：两权分离的前提

政企分开本质上是指国家的行政职能与企业的经营职能分开，把国家从企业的经营职能中分离出来，使企业成为独立自主的市场主体。我国出版体制改革中政企分开的原因在于：计划经济体制下，我国文化建设与发展实行事业体制，各类出版单位均为事业单位，政府通过行政命令的方式按照国家计划指导出版企业的生产经营活动，出版单位不具备自主经营权利，不需承担经济盈亏，也不必作为市场主体参与市场竞争。但文化体制改革要求经营性出版单位必须转企改制为出版企业，尤其是十八届三中全会明确了“让市场在资源配置中起决定性作用”这一重要导向后，政府职能必须走向宏观文化市场、转向宏观经济管理，对出版企业实行经营权的放权，让企业经营权回归。政企分开的改革目标就是要理顺政企关系、明确政企职责。政企分开也是所有权与经营权相分离的前提，如果政企不分，国有文化产权所有者将不能按照完整、独立的出资权利对出版企业建立激励约束机制。

图1 出版企业制度改革的一般逻辑程序图

3.明确国有文化产权权利主体

政资分开、政企分开的程度应该与国有文化产权主体人格化发展的成熟程度一致。明确国有文化产权主体的原因在于：一方面，由于计划经济体制下形成的文化单位管理产权的主管主办制度，国家把统一的文化所有权按照行政分业、行业分类的形式从中央到地方层层下放给部门文化行政管理机构以及地方文化行政管理机构，文化企业的产权主体（出资人）代表实质上被切割到多个文化行政管理部门，各个部门之间的多头管理极易出现产权权利行使所有者虚位的问题；另一方面，产权主体的产权权利必然由其对文化企业的出资数额或净资产数额来决定，国家作为唯一产权主体的问题在于，按照统分统配的原则，国家对国有文化资产实行的是无偿调拨与分配，国家作为出资者并不确定其实际出资数额，国有文化企业具有的国有文化资产不得而知。更为重要的是，伴随着出版企业产权主体多元化，无法通过实际出资数额来确定不同产权主体产权权利的大小，无法形成明确的出资关系，因此需推动国有文化资产监管主管主办制度向出资人制度的有效转变，构造国有文化产权权利主体来厘清国有文化产权边界。2011年是我国国有文化资产管理体制改革取得突破性进展的一年，财政部设立了中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室（简称“文资办”），承担由财政部履行出资人职责的中央文化企业相关管理工作。

4.建立所有者对经营者的激励约束机制

在两权分离下，国家不可能直接经营管理企业，所有者与经营者之间的关系即股东与经理的关系，这在经济学上通常被认为是典型的存在道德风险的委托代理关系。企业所有者保留剩余索取权，将经营权让渡的情况下，委托者与代理人之间必然会因为目标函数不一致、信息不对称以及信息不完全等产生道德风险、逆向选择等非效率治理问题。在这种情况下，要保证出版企业经营者按照国家最终所有者的要求进行经营，就必须在政资分开、政企分开、两权分离之后，建立起最终所有者对企业经营者的激励约束机制，建立企业内部治理结构，强化所有者对出版企业经营者的监督。尤其是出版企业承担着巩固和壮大主流舆论阵地与主流意识形态的重要使命，出版企业在实际经营中也可能会出现社会效益与经济效益不统一的情形，这也必然要求建立激励约束机制，确保国有文化资产的保值增值以及国有文化资产的安全。

四、当前我国出版企业制度改革存在的问题

国有经营性出版单位在由事业体制转变为企业体制过程中，政府作为主要的企业制度变革者，导致部分出版企业原有事业体制下的经营管理模式仍然存在，而且，在转企改制过程中由于部分出版企业过分注重经济功能导致出版企业制度改革出现了双效矛盾的偏颇之处[3]，因此，尚未形成“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的具有文化特色的现代企业制度。

1.产权制度有效性不足

当前，我国文化资产出资人制度建立尚处于起步阶段，在出资人制度尚未建立起来的过渡期造成了国有出版企业发展“拐点”的提前到来，形成对出版企业制度改革的“倒逼机制”。

一是产权不清晰。产权清晰主要涉及两大方面的评判标准：产权具有比较完整的法律地位（法律层面）和产权在现实经营过程中的清晰（经济层面）。从法律层面讲，我国的出版企业产权在法律意义上是清晰的，已全面转企改制完成的出版企业都已完成法律层面的公司注册和税务登记，且2011年财政部设立中央“文资办”履行出资人职责；从经济层面讲，产权的最终所有者要在整个经营过程中对产权具有极强的约束力，包括完整而明确的产权约束依据（契约或预算）和良好的产权约束机制。我国国有文化产权约束依据相对较为明确，《关于做好中央文化企业国有资本经营预算支出管理工作的通知》从资本预算支出重点、资本预算编制与审批、资本预算执行与决算、资本预算项目绩效考评与资金监督检查等四个方面规范了中央文化企业国有资本经营预算，但是约束机制不健全。虽然明确了由中央文化企业国有资产管理领导小组办公室代理国家来行使产权权力，但由于国有文化资产管理机构是在众多文化主管部门之外增设的机构，责任主体过多导致委托代理链条过长，在国有文化产权授权制度中，所有者和代表者之间的选拔委派制度、考核监督制度、激励约束制度建设滞后，缺乏互为制约的责权关系，造成产权关系虚设、软化等现象。

二是产权结构不合理。我国传统体制下出版企业产权结构主要是单一国有产权制度，一元化产权结构必然造成政府对企业经营活动的行政干预过多。任何一个社会的产权形式都不可能是绝对纯粹的，都是以一种产权制度为主，而辅之以其他产权形式。继党的十八届三中全明确了 “积极发展混合所有制经济”“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度”等重要导向后，当前我国国有出版传媒企业产权结构正在向多元化转变，但由于国有出版传媒企业的特殊属性决定了其是承担公共责任的特殊文化企业，要求公有制必须占领主渠道发挥文化引领作用，因此，当前我国国有出版传媒企业产权结构多元化探索可以考虑逐步放开的方式，先允许新闻和出版等领域的国有企业参股，再允许其他行业的国有企业参股，待条件成熟，可以考虑新闻出版领域的其他国有资本控股[4]，并积极探索对经批准有条件的国有控股上市出版企业开展股权激励试点，探索实行“黄金股”来保留对出版企业的最终控制权[5]。

2.激励约束机制不健全

所有者对经营者激励约束机制的构建关键在于建立科学有效的公司内部治理结构，规范的公司治理结构是企业制度改革的内部条件。当前，我国出版企业公司治理结构不规范的表现主要有以下三点。

一是未建立起有行权能力的股东大会。尤其是在当前出版企业产权制度尚未到位的现状下，产权单一化或者有的出版企业虽然进行产权多元化改革但国有产权一股独大，虽然这样能有效实现股东控制权的相对集中，但却不利于相互控制的股权结构的建立以及对中小股东权益的保证，不利于出版企业资本运作时的市场融资以及上市出版企业股票的发行价格。虽然部分出版企业进行了股份制改造，但国有控股出版企业的股东大会并不具备有效的行权能力，尤其是在选举董事会、董事长等人事任免权方面，常出现“拉郎配”组建董事会的方式。

二是部分出版企业的公司治理结构存在重制衡、轻激励的倾向。由于受到单一产权结构的限制，除少数上市出版传媒集团外，部分出版企业在所有权与经营权分离的情况下，长效激励机制弱于短期激励机制，这种激励约束机制的失衡容易助长文化企业的短期机会主义行为，不利于出版企业长期发展。造成这种现象的主要原因还在于长期以来事业单位性质使得出版企业的实际经营者缺乏市场竞争意识，缺乏在市场经济环境下发展创新的动力。

三是出版企业公司治理结构的设计脱离了“文化”性的本质属性。按照现代企业制度建立起来的股东大会、董事会、监事会以及经理层相互制约的出版企业公司治理结构并没有充分考虑到出版企业所承担的文化导向，原有出版企业负责内容导向的“总编辑”一职被边缘化，成为总经理的副职，一定程度上忽视了出版企业所应承担的社会效益[6]，不能兼顾社会效益与经济效益，导致不良文化现象泛滥。