完善生态补偿制度中的禁养政策

摘 要 禁养政策作为生态补偿制度中的一项措施，因为没有相应的详细的法律规定，基层政府在发布禁养政策通告时，通告内容多与现行法律的规定相冲突，不利于推进生态补偿的实现。本文根据某镇政府的禁养通告，及以往有关禁养政策产生矛盾的案例为依据，分析基层政府禁养政策中的不足部分，提出相关的建议。

关键词 环境保护 生态补偿 禁养

作者简介：王浩天，中国农业大学人文与发展学院，硕士，研究方向：民商法学。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.019

北京市某镇政府发布禁养通告：根据国务院《水污染防治行动计划》及市政府《北京市水污染防治工作方案》相关要求，按照北京市农委、市环保局、市农业局联合印发的《北京市畜禽养殖禁养区划定工作方案》（京政农函[2016]10号）文件精神，全面禁止养殖一切畜禽，并要求在全镇养殖户在指定日期前自行处理所养殖的畜禽。此举引发当地养殖户，尤其是部分以养殖业为主要收入来源的合作社成员的不满，他们的不满主要体现为，一是禁养政策是否合法，该地区养殖业是否还能存在；二是对于短时间内处理所养殖的畜禽，利益损失过大，如何补偿；三是全面禁养政策实施之后，该村的合作社如何转型。

一、禁养政策是生态补偿制度的具体措施

生态补偿制度的设立是为了保持、增加生态环境的容载量，控制自然资源的消耗速度和破坏程度，以保持整个生态系统的平衡性，防止生态环境的污染与破坏，针对生态环境进行补偿、恢复、治理等措施，在生态建设中做出贡献者和在环境保护中的利益损失者将被给予资金、技术以及实物上的补偿和政策上的优惠。生态补偿实际上是一种自然资源的有偿使用制度，该制度是指自然资源使用人或生态的受益人在合法利用自然资源的过程中，向自然资源的所有人或者对生态保护付出相应代价的人支付相应补偿费用的法律制度，该制度的本质是在生态保护的实施者和受益者之间寻求平衡，重新分配利益 。

依据镇政府发布的通告，禁养政策是为了防止水污染，保护水质量而下达的通告，这一禁养政策背后，涉及到北京市近年来环境质量下降，而且该镇所处地区距离斋堂水库较近，附近地区多被划分为自然保护区，为了保护生态环境，制定政策强令禁止养殖业发展并促使养殖业退出。据此可以判断，镇政府作出的全面禁养政策是生态补偿制度的一种具体措施。

二、类似的禁养案例的处理结果

位于广东省的博罗县于2012年曾经发布通告，将罗浮山国家级现代农业科技示范园划入禁养区的范围之内。之后，通告发布之前已在禁养区内建立养殖场的苏某对《通告》不服，提起行政诉讼，诉求法院撤销该《通告》 。

这个案例是地方政府在执行有关环保或者基础设施建设的时候，涉及到的禁养政策与养殖户之间的矛盾问题，生态补偿实际上是一种公益和私益之间的博弈，为了环境的优化，采取了禁养等较为严厉的措施，损害了养殖户的经济利益，但也使得整个社会受到了环保带来的利益，所以，在禁养政策执行过程中，对受损的养殖户的经济补偿，显得尤为重要，往往也是因为补偿问题，导致养殖户不配合政府的执法行为，造成矛盾。根据公报案例中意义的要求，各级政府在制定、执行禁养政策时经常与现行法律相悖，究其根本，还是因为法律规定的不健全。

三、该镇的通告不符合相关法律规定

根据相关文件显示，这一禁养政策根据国务院制定的《水污染防治行动计划》、北京市政府制定的《北京市水污染防治工作方案》，按照《北京市畜禽养殖禁养区划定工作方案》（京政农函[20 16]10号）文件的精神，从而出台了该镇的具体禁养措施。通告所依据的文件中效力最高的法律文件，是《水污染防治行动计划》。

在我国现行法律中，提到禁养的是《中华人民共和国畜牧法》，该法只是规定：在生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区、城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域内，禁止建设畜禽养殖场、养殖小区。但是该镇发布的通告当中，要求全面禁止养殖一切畜禽，并要求在全镇养殖户在指定日期前自行处理所养殖的畜禽。这一规定与法律规定存在冲突，规定中要求科学划分禁养区，在禁养区内禁止畜禽养殖，禁养区外要采取措施处理，达到环保要求，并未要求禁养，而通告要求禁止养殖一切畜禽，其范围也包括在禁养区外的地区。根据《中华人民共和国立法法》规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。国务院的行政法规明确规定了在禁养区内外实行不同的措施，而该镇的通告变为“一刀切”使得养殖业全面退出，看似有利于环境保护，实则影响生态大环境的循环可持续发展。并且在依法行政的今天，仍然利用政府權利，做出与法律相悖的政策，实则不利于依法治国的推进和发展。

四、现有法律法规对禁养等生态补偿政策规定不足

现有法律中，对于生态补偿没有单独的规定制度，而是通过在不同法律之间规定，截止到2016年11月，全国人大常委会通过的涉及生态补偿内容的环境与资源保护法律共有16部：海洋环境保护法（2016年）、野生动物保护法（2016年）、水法（2016年）、畜牧法（2014年）、草原法（2013年）、渔业法（2013年）、农业法（2012年）、水土保持法（2010年）、海岛保护法（2009年）、森林法（2009年）、矿产资源法（2009年）、水污染防治法（2008年）、土地管理法（2004年）、防治防沙法（2001年）、海域使用管理法（2001年）。

我国生态补偿的法律规定分布在各个法律之中，并且仅有原则性、鼓励性规范而无具体的财税和体制机制安排条款，这使得地方在制定适应本地区的生态补偿政策时，若规定具体，有违反法律之嫌；规定不具体，禁养政策就无法很好的落实。

五、关于完善生态补偿中有关禁养规定的建议

（一）明确生态补偿中适用禁养政策的前提

生态补偿的基本原则是使利益平衡。保护生态者不能从市场上自动获得所需要的经济效益或者补偿，使他们当前的生存和发展存在困难。生态保护受益区的经济发展了，但却没有考虑应该承担的环境成本。要想解决经济发展与环境保护之间的这种不协调关系，就要建立并完善生态补偿制度。

适用禁养政策，一定是该地区不能存在养殖业，并且采用现有的科学技术手段也无法处理养殖业所产生的污染物，倘若经过合理处理之后，养殖业可以存在，就没有必要让养殖户一律退出养殖业，再去“另立门户”。禁养政策应该严格规定适用的范围，在哪个区域内绝对不能养殖，要用明显的界限划分出来，不能“一刀切”，不考虑养殖地区和养殖水平的实际情况，强制要求一律退出。

（二）明确生态补偿中禁养政策适用的种类

通常情况下禁养政策都是针对畜禽类养殖，但养蜂、蚕等昆虫是否归类于养殖业，并没有具体规定，但是，《中华人民共和国畜牧法》（2015）中第二条第三款规定，“蜂、蚕的资源保护利用和生产经营，适用本法有关规定”。这样一来，禁养政策是否包括蜂、蚕类养殖，没有具体说明，基层政府在没有法律依据的情况下，很可能做出有违政策初衷的行为。所以，禁养政策的出台，要明确禁养政策适用的种类，是针对何种养殖要明确，避免养殖户的利益受损，也有利于提高政府威信，提高办事效率。

（三）明确生态补偿中禁养政策实行后，对受损养殖户的补偿

禁养政策实施过程中，养殖户和政府之间多是关于补偿问题的矛盾，美国著名伦理学家罗尔斯认为，每一个在社会中的公民所享有的自由权利的平等性和不可侵犯性是公平和正义的基本内核。补偿问题对于养殖户来说是较为关注的问题，正常来说，应该按照市场价格对养殖户所养殖的畜禽进行补偿，才能更好的保护农民的利益，减少农民的损失。收购的一方，应该按照招标等方式进行选择，而不能由政府直接指定，这也能够在一定程度上也能够避免政府从中收取利益。

补偿问题不仅涉及到养殖户畜禽的利益损失，同样重要的还有养殖户在规模养殖过程中对于养殖所需要的基础设施的投入，也是一笔不小的开支，并且，在禁养政策之后，这些基础设施便毫无作用，政府在实行禁养政策补贴时应该从全局规划，避免出现损害农民利益的现象。

六、总结

区域环境的公正性是生态补偿的法理基础，生态补偿包含对实施生态破坏和污染活动一方收取相关费用，对应对生态环境的恢复和综合治理，以及那些由于环境保护而丧失发展机会的居民进行的资金、政策、技术或者实物等方面的补偿。禁养政策所涉及的环境问题，不仅仅是一个地区，更是一个国家，乃至全世界的问题，但是，不能因为环境问题影响的范围广，就只强调“共同的責任”，因为每个区域，每个个体，都对环境产生着重要的影响。总之，随着社会经济的发展，环境问题对人类生存来说越来越重要，生态资源满足人类发展的同时，也带来了挑战和危机，完善生态补偿制度，对生态补偿制度中的禁养政策进行规定，既有利于依法行政，使行政行为有法可依，也有利于更好的保护环境，促进生态环境可持续发展。

注释：

高清.生态补偿法律制度略论.河北法学.2008（9）.112.

周永军.公共政策的法律理解与司法运用.金陵法律评论.2012（1）.44.

李小苹.生态补偿的法理分析.西部法学评论.2009（5）.13.