浅谈法院推进多元化纠纷机制改革的路径

摘 要 本文将以基层法院作为主要研究对象，通过从简单说明司法结构以及多元解纷结构的基本概念入手，在对多元化纠纷解决机制的特点、要素等进行相应明确下，结合当前基层法院存在的现实问题，尝试为基层法院如何深入推动落实多元化纠纷机制改革提出几点有效的对策建议以供参考。

关键词 基层法院 多元化 纠纷机制 司法结构

作者简介：郑俊，浙江省三门县人民法院。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.044

一、司法结构和多元解纷结构的基本概念与关系

（一） 基本概念

1. 司法结构

立足结构主义可知，所谓结构指的就是一种由众多经过转换规律组合而成的形式化体系，因此结构不仅具有转换性和整体性，同时还兼具自身调整性。目前学界普遍认为，在司法结构内涵组成当中，同时具有解纷、中立以及规范等众多特征。只有通过充分发挥制度规范性的主导作用，优化配置政治以及经济资源，搭配司法实践当中的相关解释性规则，才能有效保障法律制度在我国的顺利运行。从这一点来看，目前在我国司法结构当中，法院占据着毋庸置疑的主体地位。

2. 多元解纷结构

多元解纷结构以解决纠纷作为其最为主要的特征，多元解纷结构的内涵组成基本囊括了纠纷解决中的全部特性，如诉讼、仲裁等。从本质上来说，多元解纷结构是社会治理结构发展至一定阶段后形成的产物，其直接受到社会治理结构整体性规律的影响，需要依托司法结构作用调整才能有效实现多元解纷结构自身的稳定转变，进而可以真正有效应对各种各样的社会解纷。

（二）内在关系

司法结构体系范畴与多元解纷结构相对，在多元解纷结构当中包括众多主动、非中立和不规范的解纷方式，而司法结构当中只包含部分较小的纠纷解决结构和解决方式，因此多元解纷结构是社会治理结构而非司法结构的内涵物。司法结构到多元解纷结构经历了一个从低级到高级的转变过程。受结构层级性的影响，多元解纷结构当中自带的整体性将直接影响和决定着司法结构，但其同时也需要受到社会治理结构整体性的影响。因此司法结构是多元解纷结构的一大重要构造成分，为构建完整的多元解纷结构发挥了重要作用。

二、多元化纠纷解决机制的简要概述

（一）法理界定

国外有学者提出多元化纠纷解决机制指的就是各国具有普遍性的所有非诉讼纠纷解决机制，但不包括民事诉讼制度 。后期我国有学者将其汉译成诉讼之外的纠纷解决方式。但也有部分学者认为，应当将多元化纠纷解决机制定义成集多元性质、功能以及程序形式于一身的纠纷解决机制共同体，虽然多元化纠纷解决机制当中的纠纷解决方式多种多样，彼此相互独立，但在功能上又可以相互补充，从而能够有效满足社会公众多样化的纠纷解决需求。

（二）具体特点

1. 具有多样解决方式

多元化纠纷解决机制中一大重要特点便在于其拥有多种多样的解决纠纷的方式，包括诉讼与非诉讼渠道，正式与非正式、官方与民间解决纠纷方式等等，在纠纷案件中，解决纠纷的主体可以依照自身实际情况灵活选择相应的纠纷解决方式，基层法院等机构需要主动为其提供相应的咨询等服务，使其可以结合具体纠纷解决需要选择成本低廉并具有高效性的纠纷解决方式，以此有效消除矛盾纠纷。

2. 解決纠纷种类有机

所谓机制原本指的是有机体构造同功能之间的关系，从广义上来说，机制指的就是在工作系统当中，各组织与部分相互作用的动态过程。在将这一概念引入社会学中后，机制被定义成通过对事物中各部分关系进行相互协调使其能够充分发挥自身应有作用的一种运行方式 。因此从理论上来说，多元化纠纷解决机制要求对国家司法和社会自治、公力与私力救济等关系进行有机协调。在实践层面上则需要积极协调诉讼和非诉讼程序之间的内在关系，使其可以成为一个有机整体。

3. 具备多种救济方式

在纠纷解决的过程中必然会涉及纠纷救济的问题，现阶段在民事纠纷救济当中主要依靠公力和私力以及社会救济等救济途径。其中公力与社会救济主要是通过由第三方介入其中对权利救济方式进行相应干预，而私力救济则主要依靠纠纷主体个人，依托对话协商等方式完成救济。鉴于社会和公力救济当中，第三方的介入程度存在一定差异，因此会使得干预强制力度的强弱等方面也会受到相应影响。但总体来看，多元化纠纷解决机制当中，纠纷救济方式并不单一，可以为不同救济需求的人提供多样化的纠纷救济途径。

（三） 基本要素

1. 主体要素

在多元纠纷解决机制当中，其主体要素指的就是参与机制建设的相关人员和相关机构。因这一机制带有明显的多元性，因此其主体要素并不单一固定，在多元化纠纷解决机制中法官、律师以及公安机关人员等专门负责通过诉讼方式进行纠纷解决的主体是其主体要素，而公民个人、居委会等其他通过非诉讼方式进行纠纷解决的个人或组织机构同样也是其主体要素。

2. 方式要素

现阶段在多元化纠纷当中可以通过立足实际情况采取众多解决方式进行纠纷解决，包括协商、协调以及裁决等等。其中协商这一纠纷解决方式应用最为广泛，当事人通过根据自身实际利益需求，在对话和协商当中达成一致共识进而完成纠纷解决。此种纠纷解决方式成本低廉、流程简单，并且比较容易实现当事双方利益诉求，但由于其缺乏统一和完善的制度保障，因此相比与协调和裁决，协商在解决纠纷当中，强制执行力最弱。

3. 依据要素

在多元化纠纷解决机制当中，其依据类型同样多种多样，效力层次也具有多元化的特征。宪法、各相关法律依据和地方法规以及村规、居民公约和社会风气等均属于多元化纠纷解决机制的依据，用以为诉讼和非诉讼方式解决纠纷提供必要的参考依据，以此有效保障纠纷解决的规范化、公正化。

三、基层法院当前存在的现实问题分析

（一）诉调对接方式缺乏多元化

因社会价值需求的逐渐多元化，而我国承载多元价值需求的社会权益关系缺乏足够的稳定性，因此导致出现了大量各种各样的社会矛盾纠纷 。如在土地流转或征地拆迁当中，农民与政府间容易产生纠纷、在外来投资贸易中，本地劳动者与外来投资者之间也比较容易产生纠纷。仅以笔者工作的县级法院为例，在2017年一年当中，征地拆迁和土地流转等方面的纠纷案件在法院总审理案件中的占比超过44%。即便为同一矛盾纠纷，其涉及的方面也多种多样，但因收到诉讼程序被动性的限制影响，基层法院在处理此类纠纷案件时很难进行早期介入，并且在实际处理过程中法院对已有程序路径、实体规范的依赖性比较大，因而大大限制了诉调对接方式，使得基层法院难以深入推进落实多元解纷机制改革。

（二） 急需大量的队伍建设资源

由于当前基层法院面对的纠纷矛盾种类和形式越来越多元化，因此在处理和解决矛盾纠纷的过程中需要大量高素质专业人才作为智力支持。此类人才既需要掌握专业的法律基础知识以及心理学和社会学等其他众多学科知识内容，同时还应当具备扎实的谈判技能、沟通技巧，熟悉当地的社会风俗习惯等。但目前基层法院大多本身缺乏足够的吸引力，尤其是在城镇化建设的影响下，越来越多的农村和地方人才流向省市以及一线、特大城市中，加快了人才流动速度，导致基层法院出现了严重的人才不足问题。加之当前基层法院中的人才职业化培养机制并不健全，现有工作人员很难接受专业系统的职业培训和再教育，因此使得体质内欠缺大量的高素质专业优质司法人才。

（三） 建设机制存在明显功利性

基层法院当前面临的一大现实问题便是纠纷案件数量正在不断增多，但法院中的司法从业人员数量则极为有限 。因此越来越多的基层法院希望可以通过大力进行多元解纷机制改革，以此有效缓解法院案多人少的巨大压力，从源头上控制申诉信访风险。但根据笔者的长期实践观察发现，各相关部门在办事中长期处于各自为营的状态，在委托调解方面难以形成集中响应的局面，基层法院在对案件进行分流的过程中存在极其明显的功利性，因此不仅极大地影响了分流成效，同时也使得基层法院在推进多元解纷机制改革的过程中，比较容易出现改革重点只集中在传统纠纷多发领域，使得机制的覆盖面受到相应限制。

（四） 纠纷解决机制运行不规范

随着时间的推移，当前我国纠纷解决机制已经从单一的工商部门经济合同仲裁逐渐发展至多元化的纠纷解决体系，各界社会力量均可以参与到纠纷解决当中。出现了一系列包括行业和行政调整等在内的众多非诉讼纠纷解决方式，但各非诉讼纠纷解决方式之间并未形成合力，在和诉讼进行相互对接的过程中也存在操作零散、彼此独立的情况。且眼下我国并没有完善的法律制度和规制对其进行统一规范，因此也使得纠纷解决机制在实际运行中还存在随意性较大等问题。比如说在行政调解当中，目前我国在包括劳动、交通等在内的各个领域当中共计制定了超过1300部关于行政调解的地方政府规章，但基层法院在具体进行行政调解的过程中，往往需要结合具体领域与纠纷问题和相应行政部门进行反复协商确定，使得法律法规、部门规章等之间可以实现有机协调，此举一方面会浪费法院工作人员大量的时间和精力，影响纠纷解决效率，同时也对法院领导群体的专业性及行政协调能力等提出了较高要求，一旦其缺乏相应能力，势必会影响纠纷解决机制的实际运行效果。

（五） 缺乏明确的内部流程分工

笔者在对当前基层法院的纠纷协调和案件审理情况进行观察的过程中，发现其普遍存在内部流程分工不明确的情况。一方面，各基层法院在判决以及调解过程中几乎使用完全相同的司法资源，审判和调解法官的身份高度一致，在纠纷解决当中，经常出现审判法官同时兼任调解法官的情况，因此比较容易出现法官因个人偏好随意选择操作流程的情况。而因基层法院内部缺乏明确的分工流程，专人专岗落实不到位，使得当事人可以在纠纷解决的过程中随意转换调解规则与判决规则，任意变更启动程序，但不同规则所遵循的规范以及获得社会认同的合法化机制不尽相同，因此必然会影响司法结构的稳定性。

四、对于基层法院深化多元化纠纷机制改革的对策建议

（一） 保障纠纷應对路径多样化

1. 建立巡回法庭

为了有效帮助基层法院深入推进落实多元化纠纷机制改革，其首先需要积极拓展纠纷应对路径。在此过程中，本文认为基层法院可以立足自身实际建立巡回法庭，如某县级法院考虑到当地群众文化水平普遍不高，缺乏足够的维权意识，加之农村地区地理位置偏远。因此其通过积极对现有审判资源进行优化整合，对审判机构进行相应的调整规划，在山区和农村偏远地区中建立了巡回法庭。首先通过将现有派出法庭人员进行集中整合，建立起大巡回法庭，负责原辖区内的各项巡回审判活动。随后通过构建民商事办案组，专门负责乡中发生的各种复杂疑难民商事案件。再将基层法院中具有丰富审判经验的法官进行集中整合，组织其对涉案金额相对较小的案件以及征地拆迁等纠纷案件巡回进行诉前和庭前调解，利用成立巡回法庭这一方式，使得基层法院可以更好地为广大基层民众提供诉讼服务，解决其实际纠纷问题。

2. 实现调审结合

笔者通过结合近些年县人民法院审理的纠纷案件，发现其中发生频率相对较高的案件主要集中在交通事故、旅游维权、消费维权、邻里矛盾等方面。因此本文认为，县人民法院可以通过结合以往纠纷案件审理经验，按照其发生频率等指标对纠纷案件进行科学分类。如县人民法院可以尝试在成立民商事办案组的基础上，灵活运用巡回法庭、审监庭组等，进而专门负责对各种民商事纠纷进行及时调解。此外，县人民法院还应当积极发挥自身的主导作用，在主动与当地公安局、旅游局等其他部门进行沟通和交流下，成立移动巡回法庭工作站，负责对发生频率较高的纠纷案件如家庭矛盾、邻里纠纷、医患纠纷等进行诉前调解。不仅如此，在全县所有负责乡镇当中也可以专门设立办案场所，通过从县人民法院中轮流抽调、委派相关工作人员前往司法所负责审理和指导纠纷案件及调解工作。考虑到县人民法院的人力资源较为有限，为此，笔者认为县人民法院应当充分发挥村委会、村民小组的自身作用，在主动为党员干部提供相应法律专业培训下，将其培养成调解志愿者、司法联络员等，从而使其可以配合县人民法院完成法律宣传、法律咨询、纠纷调解等各项相关工作，以此进一步化解基层群众的多样化纠纷矛盾。

（二） 需积极联合各主要部门

通过前文的分析研究，可知基层群众的矛盾纠纷类型越发多样化，县级人民法院需要调解、审理和解决的矛盾纠纷案件数量也随着时间的推移而不断上升。因此在解决基层群众矛盾纠纷的过程中仅仅只依靠县级人民法院一己之力远远不够，为此，其需要通过主动联合各相关部门单位，整合社会各界力量，从而有效发展更多纠纷解决渠道 。比如说某县各乡村当中分布着大量调解员，因此当地县级人民法院选择通过利用巡回法庭等方式积极进行下乡办案，结合真实案例为调解员进行业务培训和指导，使其能够掌握更多有关矛盾纠纷解决方面的法律法规、调解方式等知识技能，进而使其可以更好地配合司法人员高效完成矛盾纠纷调解工作。除此之外，县法院还要求内部法官积极成立工作小组，深入当地各大中小学校和乡村开展普法工作，在为其讲解我党先进方针政策之余，也可以通过主动和学生及村民进行沟通交流，有针对性地为其提供相应的法律援助和纠纷救济，使其得以有效解决各类矛盾纠纷。

（三）推进多元纠纷解决改革

1. 完善协调运行机制

县法院应当主动争取党委政府的支持，并通过利用现有各项传播媒介加强多元纠纷解决机制的宣传工作争取更多社会支持，进而集中力量重点建设诉调对接组织，在帮助司法工作人员、调解员等明确自身权利和职责的基础上，在积极将绩效考核制度引入其中，将工作绩效同工作人员薪资直接挂钩下，有效调动其内在工作动力，为顺利完成诉调对接工作奠定坚实基础。此外，政法综治部门可以主动牵头，联合县级人民法院以及各级司法行政部门等积极建立诉讼和非诉讼相互衔接的协调运作机制，进而使得各纠纷解决机构可以相互顺利衔接，司法效用能够得到充分发挥。

2. 建立特邀调解组织

在严格按照最高法院规定要求下，县人民法院可以在立足自身实际的基础上建立特邀调解组织，并专门制定出相关实施细则。在特邀调解组织当中将包括人民和行业调解以及行政机关等所有可负责完成调解工作的组织机构加入其名册当中，并大力发展县法院工作人员、基层律师、离退休法律工作者等使其可以自愿成为特邀调解员，主动前往一线开展诉前调解工作，配合县法院共同完成矛盾纠纷的化解。

3. 构建专职调解队伍

为了有效解决当前县法院司法资源匮乏的问题，深化多元化糾纷解决机制改革工作，其需要积极建立起专职调解员队伍。一方面，县法院可以通过组织内部具有较高核心素养与业务能力的工作人员加入到专职调解员队伍当中，专门负责诉前调解工作，如果调解无果，再由立案庭负责为各业务庭室进行案件分流。另一方面，其可以通过积极利用现有的律师资源，在保障其身份中立的基础上，加入到矛盾纠纷案件的调解工作中，进而有效扩大调解队伍规模。县级法院本身也需要积极重视对调解员、法官等人员的业务培训，通过定期组织其参与相关专业培训和再教育，并在主动加强与其他各级法院之间沟通交流下，鼓励人员之间相互学习，进而使其可以有效提升自身业务能力与政治素养，为县法院推进多元化纠纷解决机制改革提供充足的人才支持 。

（四） 应明确内部流程分工

县法院在大力推进多元纠纷机制改革时还需要保障内部分工的职业化，始终坚定不移地贯彻落实专人专岗原则，由专业的调解员和法官负责完成指导人民调解工作。县法院需要继续保留专职调解法官职位，同时积极帮助其他法官及法官助理做好职业规划工作，并敦促其可以通过利用互联网等多种途径与渠道尽可能多地汲取心理学、社会学、法学等众多特性化知识，培养和提高自身的调解能力、协商技能。

五、结语

在十九大当中我党再次强调了依法治国的重要性，要求在新时期下完成建设法治型国家的重要目标，对继续深化司法改革予以了高度关注。作为践行我国司法改革最为重要的主体之一，基层法院主要负责完成依法审理各类纠纷案件，确保案件审理的公平、公正，进而有效维护人民群众的合法权益不受侵害。针对当前其在多元化纠纷解决机制改革中存在的司法资源不足、纠纷应对路径单一等问题，本文认为县法院应当主动立足自身实际，在切实结合最高法院以及我国相关法律要求下，通过灵活运用建立巡回法庭、构建特邀调解组织等方式，有效扩展解纷路径，进而达到深化县法院多元纠纷解决机制改革的目的。

注释：

闭克武.论多元化纠纷解决机制在农村山区之建构——以广西凤山县人民法院实践为例.法制与经济.2017（2）.14-17.

王四新、沈成燕、刘万能.论法院在多元化纠纷解决机制中的功能定位.法制与经济.2017（2）.148-150.

龙飞.论国家治理视角下我国多元化纠纷解决机制建设.法律适用.2015（7）.2-12.

侯丽.多元化纠纷解决机制下法院调解之法理研究.中国政法大学.2010.

李常能.我国多元化纠纷解决机制的问题与对策研究.汕头大学.2010.

周华.多元化纠纷解决机制的完善与发展.吉林大学.2017.