香港廉政公署的体制和机制及其借鉴意义

冯文鹏 王颖

摘 要 监察体制改革是我国政治体制改革的重要内容，事关我国廉政建设和社会主义现代化建设的成败。借鉴香港廉政公署反腐的成功经验，完善我国监察委员会体制的构建是我们的必由之路。监察委员会要具有独立而强大的执法力以及完善而合理的权力制约机制，同时要坚持防治结合、标本兼治，综合肃贪、预防、教育等职能，完善内部机构的协调运行机制。建立上级领导为主，同级党委领导为辅的领导机制，减少地方党委人大对监察委员会的干涉，更好地发挥监察委员会监察本辖区机关的监察职能，促使我国形成清廉文明的社会主义国家。

关键词 监察委员会 廉政公署 反腐倡廉 监察权 监督

作者简介：冯文鹏，河北大学政法学院法律（法学）专业，硕士研究生；王颖，河北大学政法学院宪法学与行政法学专业，硕士研究生。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.058

一、引言

2018年3月11日，《中华人民共和国宪法修正案》在第十三届人民代表大会第一次会议上审议通过。宪法修正案在国家机构部分新增加了中华人民共和国监察委员会和地方各级监察委员会一节。从此，国家监察委员会作为正式的国家机关登上了中国的历史舞台。2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》在第十三届人民代表大会第一次会议上审议获得通过。监察委员会在各地纷纷建立起来。监察委员会整合了党的纪委部门、政府的监察部门、检察院反贪局的力量，顺应了历史发展的大趋势。建立独立的监察机关，集中行使监察权有利于加强监察机关的权威，减少行政等力量的干涉，更好地履行监察职能和预防贪污腐败，形成良好的行政执法队伍，为我国社会主义现代化建设注入新的活力。

由于我国监察体制刚刚建立，各项制度和机制还不够健全，从而借鉴其它国家和地区的监察体制可以尽快完善我国的监察制度。使其更好地肩负起反腐倡廉的伟大任务。我国的香港地区早在1974年就建立起独立的监察体系，建立并完善了香港廉政公署制度。在四十多年的发展中，香港廉政公署对香港的反腐倡廉建设起到了至关重要的作用，極大地震慑了香港的贪官污吏，净化了香港的社会风气，使香港从上世纪五六十年代的贪腐之风盛行的地区到今天世界上最清廉的地区之一。借鉴香港的廉政公署的运行机制和体制管理有利于完善我国监察制度。笔者从香港的廉政公署制度体制和机制的构建出发，浅谈监察委员会在我国法治化的构建。

二、香港廉政公署建立的背景

香港在英国的统治下，因其地小人多、资源匮乏，工业基础薄弱，在第二次世界大战前经济一直处于弱势地位。战后国际政治经济格局发生重大变化，在各种因素的作用下香港经济实现了跨越式的发展。经济产值快速增加，发展日新月异，成为国际公认的世界贸易中心、制造业中心、航运中心、金融中心、信息中心和重要的旅游地区，随着市场经济的发展，香港地区的贪污腐败问题日益严峻，已经严重的影响了香港地区的社会发展。

在六七十年代的香港，贪污腐败现象相当严重，达到了令人震惊的地步，香港社会已经完全不能忍受这股社会风气。贪污与其他违法犯罪活动一起，构成香港资本主义社会腐败的一面，与其经济迅速发展而带来的社会繁荣形成强烈的反差，这不能不危及香港社会的稳定和当权者的统治。香港的贪污腐败中，警察的贪污最为严重，而香港总警司彼得葛柏的突然失踪成为香港廉政公署建立的导火线。早在1971年根据香港反贪污办公室的调查，葛柏的财产至少有430万港元，分存在六个国家的银行里，这个数目已经是他20多年警察生涯工资总收入的6倍。香港反贪污的压力全部留给了当时的香港总督（现为行政长官）麦理浩。1973年10月17日由麦理浩总督（现为行政长官）宣布，为了更好地应对当前我们所面临的贪污腐败问题我们将成立一个新的独立的反贪污机构。 1974年2月15日，香港立法会机构改革方案通过，香港廉政公署正式成立。香港廉政公署对以警察为主的贪污腐败行为进行了严厉的打击。

三、香港廉政公署的概况

（一）组织机构

1.行政总部

行政总部相当于我国机关的办公室和后勤部门，负责机关的行政事务，同时负责职员的培训。行政总部下设一名总行政主任和七个组。其分别是：（1）人事及档案；（2）财务；（3）物料供应；（4）总务及办公地方；（5）职员关系；（6）训练及发展；（7）新闻。

2.执行处

执行处是廉政公署的调查和执行部门，负责日常贪污腐败工作的具体实施。执行处也是联署最为繁忙的处室，虽然人数占联署总人数的四分之三，但来源于香港市民的贪污腐败举报源源不断。执行处是联署最核心的部门，负责肃贪这一神圣的职责。下辖四个职能部门，负责政府机关的肃贪调查、私营企业的肃贪调查、以及情报和技术的研究。执行处接受贪污的举报，举报中心全年每天24小时运作，接受公众人员的投诉及查询，收到贪污举报后的48小时联系投诉人，安排会见并按照程序记录投诉资料，确保投诉不受干预及绝对保密。执行处为廉署的核心机构，有着严格的调查程序。

3.防止贪污贿赂处

防止贪污处是廉政公署中负责预防腐败的机构，工作职责很明确，通过审查公共机构的办事程序，发现其中容易产生腐败的环节，提供建议书，建议有关机关修改相应的程序，预防未来的贪腐行为。同时，随着联署职责的不断拓展，廉政公署的工作对象拓展到民营企业，其可以应民营企业的要求提出反腐的建议，这样也得到了民营企业的认同和支持。

4.社区关系处

社区关系处也是廉政公署的主要工作机构，其职责是密切联系群众，与人民群众保持日常的沟通，同时向市民讲解有关的肃贪常识，积极宣传联署的肃贪政策。策动居民积极举报有关的贪污腐败行为。其工作的对象有时也面向公务员群体，通过向他们宣传贪污腐败的祸害，以加强其自身的自律，自觉减少贪污腐败行为。社会关系处也向香港市民宣传反腐的思想，使市民认识行贿的危险，自觉禁止行贿和举报社会上的腐败行为。

执行处、防止贪污贿赂处、社区关系处“三位一体”的架构，成为廉署高效廉洁的组织保证：一方面，通过执行处大力的肃清贪污腐败，使腐败分子受到了极大的震慑，从而自觉地减少腐败行为，另一方面通过防止贪污贿赂处加强对政府办事程序监督，不断地完善程序机制，减少了政府工作人员可以进行贪腐的机会。同时社会关系处加强对公民的教育，使得人民有了守法意识，认识到行贿同样触犯刑法，同样要受到刑法的制裁。教育、预防和反贪相结合，治标和治本相统一，香港廉政公署的三个处室分工明确，协调统一。良好的组织机构很好的支撑了香港的反腐倡廉建设。现阶段我国监察委员会制度初建，内部机构设置不够明朗，希望可以有效的借鉴香港联署的机构设置，缩减不必要的科室和人员，加强主要科室的职能建设。

（二）人事管理

廉政专员到各级职员都不属于公务员系统，实行不同于公务员的管理，不受政府公务员事务科管辖，也不受其他政府部门的指示和控制。

对于廉政公署内人员的任命以及管理严格按照《廉政公署条例》第五条到第七条执行。廉政专员由特区行政长官任命，负责管理和指挥廉政公署。廉政专员在任职的时候不得从事其他工作分散廉政专员的精力。副廉政专员，也由特区行政长官任命，在廉政专员出现空缺或者廉政专员离职期间代理廉政专员职务。对于香港廉政公署的其他人员则按照香港政府规例及一般适用于公务人员的行政规则而雇佣。廉政专员聘用廉政公署人员需发给委任证作为人员委任的依据。

（三） 职权范围

香港廉政公署制度设计合理。廉政专员职责明确，权力广泛，职权受保障，同时廉政公署的权力受到制衡与监督。廉政公署的职权具有独立性，目的就是让廉署的工作不受其他部门的干涉，更好的行使自己的监督和监察作用。

首先，廉政专员职责明确，其主要规定在《廉政公署条例》第12条。

其次，廉政专员权力广泛。香港有关联署的法律规定授予廉政专员广泛的权力：（1）授权联署人员对任何国家机关及其人员进行调查的权利；（2）进入任何香港机关并要求有关工作人员回答与其职务工作有关的问题；（3）以书面授權任何人执行廉政专员的任何职责，

最后，廉政公署的职权保障。《廉政公署条例》以及有关的法律对干预和阻碍廉政公署权力的行为做了严格的限制，以保障廉政公署反贪污反腐败的职权可以有效行使。例如，廉政公署的执行职责受到法律保。任何人，如抗拒或者妨碍廉政公署人员执行职责，即属违法，一经定罪，可以判处相应的罚款以及一定时期的监禁。廉政公署调查权力受法律保护，任何人无适当理由不遵照或者疏忽办理，或者妨碍调查人员执行调查均属违法，如果罪名成立，可以给予相应的罚款以及一定时期的徒刑。除此之外，香港廉政公署处置财产的权力、搜查权力、收缴旅行证件的权力同样受到法律的保障。对于个人侵犯廉政公署工作人员执行这些职权的行为，法律皆规定了相应的处罚，包括罚金和一定期限的监禁。

四、香港廉政公署的制衡与监督

没有制约就没有平衡，国家机构之间的监督与制约是现行构建国家政治体制的基本准则。香港廉政公署也不例外，其具有独立、庞大权力的同时，也必须对廉政公署的权力做出必要的制衡和限制。对香港廉政公署的制约和监督主要从以下几个地方来实现：

（一）法律制衡

廉政专员受香港行政长官的监督和制约。香港的廉政专员、副廉政专员由香港行政长官委任，受其领导、对其负责、接受其监督，正、副廉政专员一旦超越权限或滥用权力，香港行政长官可以随时将其罢免，且不需要说明理由。

廉政公署的调查权力受到制约。廉署人员在行使职权时必须出示相应的证件，一是要表明自己廉政公署工作人员身份，二是表明自己有廉政专员的授权。如若工作人假冒授权，即属违法，如果最后罪名成立将受到相应的刑事处罚。

廉政公署限制处置财产权力受到制约。如果公民认为自己的合法财产的处置权受到了廉政公署的干预，那么其可以向法院申请命令，以改变或撤销廉政专员的相关命令，维护自己对财产的合法权益。

此外，香港廉政公署受到香港司法机关、立法机关、律政司的监督与制约。廉政公署的只是具有调查、搜集有关证据，但其并没有向法院提起诉讼的权力主体资格。廉署所搜集的资料想要对相关人士定罪需要交由律政司，由其决定是否对廉署的调查对象进行检控。这也是保证廉署权力不被滥用的重要一环。香港的司法权属于法院，法院对廉署调查的案件具有最终的决定权。立法会也发挥着对廉政公署监督的作用。廉政公署的廉政官员以及处级以上的人员须出席立法会，就申请拨款的事项回答议员的提问，并就议员关注的事项做出解释。

（二）咨询机构的制衡与监督

为了督促廉政公署各部门的工作，使之能够担负起反腐倡廉的工作，同时防止其权力的滥用，香港政府和社会人士组建了贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会，社区关系市民咨询委员会。四个委员会分别监督不同的部门，督促廉署防止权力滥用。

（三） 投诉机构的制衡

香港设立名为廉政公署事宜投诉委员会的专门投诉机构供市民投诉，该委员会的成员由香港行政长官委任，履行广泛的职权，主要包括监察廉政公署对任何人士就廉署工作人员所提出的投诉的处理办法；审查廉署的工作疏漏而招致的投诉；向廉政专员和行政长官提出有关肃贪倡廉方面的建议。该投诉委员会审查涉及廉署工作人员的投诉都极其慎重。然后根据证据等具体情况向廉署专员提议采取有关行动。总的来说，香港对于廉署的监督与制约十分到位，甚至廉署的每一个机构都设有对其进行监督的委员会，这样做的目的就是防止廉署权力的滥用损害公民应该享有的一般权力，同时也可以提高廉署的办公效率。对监察机关进行严密的监督是世界各国监察体制构建的惯例。

五、香港廉政公署建设对我国监察委员会体制构建的启示

（一）独立而强大的执法力以及完善而合理的权力制约机制是取得反腐败斗争胜利的有利保障