论香港廉政制度及其对内地廉政建设的借鉴

摘 要 贪污受贿等腐败活动对整个人类政治文明发展有巨大的危害，危及着整个政治实体的稳定和发展。为维护政治秩序，廉政制度建设一直以来都是各国政府不懈努力的方向。自二十世纪七十年代以来，香港进行了一系列卓有成效的措施，廉政制度的成效有目共睹，廉政指数也一直稳居世界前列，其廉政制度建设经验对于各国以及中国大陆来说都有着重要的指导和借鉴意义。本文通过对香港廉政制度进行分析，概括其制度的重要组成部分，并探究了对我国内地的重要的借鉴。

关键词 廉政建设 香港 借鉴

作者简介：石晓旭，中国石油大学胜利学院。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.059

一、香港廉政制度概述

香港之所以被誉为“廉洁之都”，主要归功于其健全的廉政制度。具体来说，香港廉政制度在立法上有健全的法制、执法上有坚决的廉政公署、司法上还有司法制度及律政司的大力配合，这些加在一起共同打造出了当今香港的廉洁社会。

（一）立法方面

任何社會开展廉政建设，都需要有立法作保障，这样才能够使反贪肃贿斗争有法可依、有章可循。目前，香港地区在遵循一国两制的原则下，实行以《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）为宪法框架，保留了以普通法为基础、多个本地法例作补充的法律体系。

1.基本法

《基本法》是香港特别行政区的宪制性文件，“在香港具有最高法律地位，香港特别行政区的其他法律、法规、制度都必须与之为依据，不得和它相抵触” ，关于廉政制度，《基本法》有如下一些规定：

第八条规定“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。”确保了香港原有的关于廉政制度的法律的效力。

第十九条、第二十二条，分别规定香港享有独立的司法权和终审权以及审判权，其他各地都不得干涉香港“根据本法自行管理的事务”。

第二十七条、第三十五条规定香港居民享有言论、新闻等权利，以及“对行政部门和行政人员的行为向法院提起诉讼”的权力。

第四十七条规定“香港特别行政区行政长官必须廉洁奉公、尽忠职守。行政长官就任时应向香港特别行政区终审法院首席法官申报财产，记录在案。”第七十三条规定立法会可在行政长官出现违法、渎职行为进行调查后提出弹劾案。

第五十七条、第五十八条分别规定设立对行政长官负责的、独立工作的廉政公署和审计署。

第八十五条规定“香港特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉，司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。”

2.行政法规

香港现行的关于廉政建设的行政法规主要有《廉政公署条例》、《裁判官条例》、《立法会（权力及特权）条例》、《公务员叙用委员会条例》、《律政人员条例》、《财政司司长法团条例》等等，对参与廉政制度的相关机构和人员的职能、权力、委任等各个方面作出规定。

如《廉政公署条例》，规定了这支反贪先锋的设立、经费，廉政专员的职位、职责、权力，廉署人员的委任、逮捕权力以及设立“廉政公署福利基金”保障廉署人员的福利等。《立法会（权力及特权）条例》对立法会与其议员及人员、行政长官等“公职人员的某些权力、特权及豁免权；确保立法会内言论自由”，使立法会更独立的为完善法律体系而立法从而促进香港廉政建设。

而《裁判官条例》、《公务员叙用委员会条例》、《律政人员条例》、《财政司司长法团条例》等法律法规，则分别对裁判官、具体的公职人员、律政人员等等这些参与到廉政建设中的人员的权利义务作出说明。

3.单项条例

有关防贪肃贿的条例主要有《防止贿赂条例》、《选举（舞弊及非法行为）条例》、《司法程序（报道限制）条例》、《2010年接受利益（行政长官许可）公告》等等，这些条例和补充公告是香港反贪肃贿的“宝典”，是廉政执行人员获得广泛调查权力的来源。如《防止贿赂条例》对索取或接受利益、贿赂、交易来历不明财产的管有、举证责任、对举报人的保障等各个方面都作出了详细的规定。其中索取或接受利益部分，为了进一步细化出台了《2010年接受利益（行政长官许可）公告》。《选举（舞弊及非法行为）条例》规定了贿赂候选人及准候选人的舞弊行为、选举中贿赂选民或其他人的舞弊行为、有关的法律程序、选举广告宣传等以及其他杂项。

关于公职人员的待遇及福利的条例主要有《退休金条例》、《公务员退休金储备基金条例》、《公职人员薪酬调整条例》、《香港海关人员子女教育信托基金条例》、《警察人员子女教育信托基金条例》、《惩教署人员子女教育信托基金条例》等，对退休金的规例、金额进行了规定，为公务员、海关人员、警察等公职人员子女设立教育信托基金，设立信托基金委员会对子女接受高等教育提供协助及方便。

4.国际条例

香港作为沿用普通法的地区，还遵守着许多国际性规章制度。比如各国的《逃犯条例》、《移交被判刑人士条例》等等，《逃犯条例》对本国（或地区）逃到国外嫌疑犯适用何种协作、是否进行扣留或引渡作出规定。《移交被判刑人士条例》就“关于凭借法院在行使其刑事司法管辖权时作出的命令而被扣留在机构的人在香港与香港以外地方之间移交的事宜，以及就该等事宜附带引起的或与该等事宜有关连的事宜而订立”。通过这一条例，香港可以和各国家地区配合，将潜逃的逃犯引渡回来接受审判，形成疏而不漏的恢恢法网，同国际社会一道打击贪污受贿。

（二）执法方面

有了完善的廉政制度，还需要有一支坚决有力的司法行政队伍，否则再好的制度也是一纸空文，无法达到预期的效果。香港廉政公署是专门负责反贪肃贿的独立执法机构，《廉政公署条例》第5条第2款规定“除行政长官外，廉政专员不受任何其他人指示和管辖”。

廉政公署致力维护香港公平正义，“以执法、教育、预防三管齐下，肃贪倡廉”，设有执行处、防止贪污处、社区关系处三个部门以及为这三个部门提供服务的行政总部。执行处负责“接受市民举报贪污和调查怀疑贪污的罪行” ，是人数最多最重要的部门。防治贪污处负责审视各政府部门及公共机构的工作常规及程序，以减少可能出现贪污的情况；另外，该处亦应私营机构的要求，提供防贪顾问服务工作人员大多是各行专家。社区关系处负责“教导市民认识贪污的祸害，并争取市民积极支持反贪的工作”。

这三个部门在运行过程中相辅相成，缺一不可。比如1999- 2002年的“圆洲角短桩案” 中，房署在对圆洲角两座楼盘进行检测后发现九成地基桩柱长度不达标准，随即向廉政公署举报，怀疑事件涉及贪污。为赶在房委会宣布停建之前进行调查取证，廉署执行处成立了专案组全线出击。由于建筑工程涉及非常复杂的技术知识，执行处调查组的调查员们不能完全了解。这种情况下，廉署调拨了原本在防止贪污处工作的专业建筑工程师暂时“长驻”调查组，对建造桩柱等技术问题提供专业意见。在执行处和防治贪污处的密切合作下，专案组掌握了大量物证，赶在房委会举行记者会的前一天将涉嫌在圆洲角地盘的地基工程中貪污及串谋诈骗、使用短桩以节省建筑费用的8个人绳之以法。此外，为了防范此类贪污案件的发生，贪污处与房署及有关政府部门共同制订加强工程监管、配合夜间施工等措施，以堵塞贪污舞弊的漏洞。社区关系处也通过flash、动漫等形式向社会公众介绍此案，提醒公众警惕并及时举报此类案件的发生。

从这一案件中，我们不难发现廉署的各个部门是紧密配合、缺一不可的。执行处是强有力的调查部门，对案件进行调查取证，并送检定罪。防治贪污处的专业人员除了对贪污腐败现象进行审查外，还和社区关系处一起担负的教育和防范的工作。

（三）司法方面

香港的廉政制度除了有完善的立法保障和强有力的执法队伍有机协调之外，还有司法制度的配合，即“律政司在检控以及法庭在审判方面所给予廉政公署的协助” ，分为司法独立和依法审判两个层面。

1.司法独立

香港的司法部门和廉政公署一样是独立的机构，司法人员执行司法工作、履行审判职责，不受到法律机关和行政机关的影响。《中华人民共和国香港特区基本法》第八十五条规定“香港特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉，司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。”

香港的法律制度源于英国、实行判例法，法官对审判的结果有相当大的影响。为了维护法官在司法审判上的独立地位，很多国家对于法官的身份及其任免程序都会给予特别的保障，香港地区也不例外，《基本法》第八十八条、第八十九条和第九十条，对有关法官的任免程序及其身份的保障作出了规定，只有在无力履行职责或行为不检的情况下，才会在审议后予以免职。有了法律的保障，法官以独立的地位公正审判各类犯罪案件，即便是对于身居高位者的贪污贿赂行为，司法也绝无宽贷之理。

2.依法审判

香港的法律观念浓厚，加上律政司的独立性和法官的独立地位，审判过程更是公正。以廉政行动为例，廉政公署的职权行使都必须于法有据、对法律负责，“一旦将任何贪污案件移送法院，法官即会秉持依法独立审判的精神进行公正严明的审判程序，使得真正的贪污分子能够受到有效严厉的制裁，而又不致冤枉任何一个好人” 。

香港司法机关的守法重纪，只对法律负责，不受其他机构或舆论的干扰，保障在法律面前人人平等。例如早在七十年代轰动一时的“葛柏案” ，当时廉署经历了一年多时间的司法程序将葛柏从英国押解返港进行审判，民众纷纷要求严惩葛柏、学生上街游行示威，给法庭带来了巨大的压力。时任主审法官的杨铁梁在审判前收到了很多匿名的恐吓信，威胁他一定要重判葛柏。但杨铁梁法官毫不动摇，称只对法律负责，本着公平公正的态度根据葛柏所犯的罪行和贪污的数额、参考先前的案例，经过六天半的审讯，判处葛柏罪行成立，入狱四年，2.5万港元的贿赂充公。

二、香港廉政建设经验对内地的借鉴

香港的廉政制度发展到今日，取得了巨大的成就，其廉政建设的经验值得各个国家研究学习，而作为和香港同根同源的内地，更是有理由从中汲取适合的借鉴及启示。

（一）进一步完善法律法规

我国刑法的基本原则之一就是罪刑法定：法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚，打击贪污贿赂犯罪必须要有法可依。香港的法律制度在这方面就相对非常细致和完善。在香港廉政建设的过程中，曾单就借助礼尚往来相互贿赂的情况颁布了《授受利益（总督许可）公告》（现有《2010年接受利益（行政长官许可）公告》），对于授受利益的数量、性质和场合，都一一作出界定，如“政府雇员可以接受父母、儿子和叔父母、舅父母、表兄妹、堂兄妹等亲属赠送的礼物，但表嫂、表妹夫、堂嫂、堂妹夫、舅母的兄弟等都不在被允许之列” 等，细化到如此的程度，不仅能使有关部门方便的定罪量刑，也是形成了“莫伸手，伸手必被抓”的无形威慑力。

针对贪污腐败犯罪的隐蔽性高、取证困难的特点，香港还颁布了《防止贿赂条例》，其中的“贪污推定条款”规定，控方无须证明被告有任何具体的贪污和受贿的行为，只要被告无法对其与薪俸不相称的生活水准或拥有的财产作出圆满解释，就可推定被告具有贪污受贿的违法行为，这一条款虽然在制定之初被认为违反了一般刑事诉讼程序上被告无罪推定的原则，但在实践中却发挥了重大作用，帮助廉政公署侦破了一大批贪污犯罪案件，时至今日仍然是廉政公署破案的有力武器。

2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），该法是我国重要的反腐败国家立法，是公权力监督利器。《监察法》共9章69条，明确了监察工作的指导思想和领导体制，明确了监察工作的原则和方针，规定了监察委员会的产生和职责，也赋予监察委员会必要的权限，规范了监察程序以及对监察机关和监察人员的监督。《监察法》明确监察机关将对6类对象进行监察，这6类对象涵盖我国所有行使公权力的公职人员，依法实现了监察全覆盖。但相较于香港的反腐败立法，我国现行法律中还缺少有关证人保护、新闻监督等配套法律。同时还有很多变相的行贿像天价月饼、代金券等等，打着节日礼品的幌子或披着科技的外衣逃脱法律的制裁。

针对目前我国内地存在的问题，我们首先应该完善反腐败工作配套立法，使反贪肃贿的各项措施形成系统。同时发现了新型的贪污腐败方式及时进行弥补。其次，加快财产收入申报制度的立法进程，将公务人员的财产依法公开，纳入严密的监督和审查之中。最后，可以借鉴香港的“贪污推定”设立条款，与财产申报制度相配合，对于贪污受贿及时发现及时查处。

（二）注重相关人才培养

香港廉政公署在建立之初，招募了一大批有志之士，其中不乏刚从学校毕业的大学生，这一批廉署成员在接受培训后便投身于反贪肃贿的斗争中，不畏险恶、锐意改革。廉署成立不久，不仅受到人们的质疑，还受到犯罪分子的威胁，但是廉署顶住压力，将反贪肃贿进行到底，最终赢得了人们的信任，使香港的面貌焕然一新。

防止贪污处是廉署的重要部门之一，这个部门的工作人员汇集了各行的专家，负责审查审视各政府部门及公共机构的工作常规及程序，并提供防贪顾问服务。在这些专家中，有建筑师、法务会计等等，在执行处的调查需要专业知识援助时，防止贪污处的专家们也会帮助调查。

防贪肃贿不仅需要健全的制度和机构，也需要既有决心又有专业知识的人才，这是反贪工作成功的重要因素之一。

当前内地要做好防贪肃贿中人才这一环节，首先要注重人才的培养，贪污犯罪侦查工作涉及许多复杂的专业知识和特殊技能，不僅要学习法律知识还要学习侦查技能，需要进行专门的培养，比如人民大学法学院设立职务犯罪侦察班 就是一个很好的实践。除此之外，还可以吸收会计、证券、金融、心理学等专业人才来提高反贪人才的专业化程度。其次，要实行现有人才的优化使用机制，以人才库的形式配置人才使用，“在各下级检察机关，甚至在审计、金融等专业部门遴选一批专业人才建立侦查人才库，根据侦查工作的需要统一调配使用人才库中的专业侦查人员” 。

（三）以俸养廉

很多人身居政府或企业的高位而收受贿赂，排除贪婪和惩处不严等因素外，有一部分原因是由于薪金及养老等制度不合理，尤其是遇到子女上学、生病、退休这些情况下，有可能为了资金而去铤而走险。为了排除这些可能促生贪污腐败的因素，新加坡、瑞典等地在严打贪污受贿的同时，也在不断提高公务人员的薪金水平和福利待遇，香港亦是如此。

香港这些年来，一直在提高公务人员的待遇。除此之外，香港公务人员在住房、医疗、子女教育和退休方面都享有优厚待遇，比如香港律政司的司长上任后会获编配官邸和公务车。这样优待令公务人员无需通过非法手段来提高生活水平，相反，如果他们铤而走险去贪污受贿，那么这些优待都将不复存在，自身也会身败名裂。

合理的薪金待遇制度一旦与严厉的惩处措施相配合，就更增加了贪污受贿的成本：廉洁自律，有优越的待遇；贪污受贿，有严厉的惩罚，形成了一道牢固的防线，减少了贪污腐败的发生。

为解决内地在公务员薪金制度上的问题，使公务员薪金合理化，首先，可赋予地方政府制定工资标准的权力，因地制宜的制定薪金，确保公务员的生活水平。其次，加强薪酬管理规范化，严格津贴管理，严禁“制度外收入”。再次，建立“能力本位”为基础的薪酬制度，实行绩效考核，使公务人员通过自身努力提高待遇，而不是去寻找“灰色收入”。除了这些之外，还可以确保公务员在子女教育、医疗、养老等方面的优待，在宣传以德养廉的同时与以俸养廉相结合来防治贪污受贿。

（四）促进公众参与

香港民众的大力配合主要体现在和廉政公署的互动上，一方面是对贪污受贿现象进行监督并及时向廉署举报，另一方面是配合接受廉署的宣传教育，一来一去形成了良好的互动配合。

香港廉政公署鼓励民众对贪污违法进行举报，为了更好的接受举报，廉署设立了亲身举报、电话举报、投函举报三种途径。其中亲身举报的地点包括24小时举报中心以及7个分区办事处，基本覆盖了整个香港。廉署表示，每一位举报者无须掌握足够证据，只要有合理怀疑便可向廉署的举报中心或分区办事处进行举报，保证举报内容绝对保密。举报程序也十分简单，举报人只要将投诉事项告诉当值主任即可。收到举报后，廉署承诺“四十八小时内对贪污举报作出回应；两个工作天内对非贪污性质举报作出回应” 。除了对社会的贪污腐败进行监督举报外，廉署还设有“廉政公署事宜投诉委员会”以方便市民对廉署进行监督与制衡，任何市民如对廉政公署人员的行为或廉署工作常规及程序有任何不满，即可向委员会投诉。

宣传教育是防治贪污之本，提高民众对于贪污的举报意识也同样重要。廉政公署的社区关系处，是专门负责向民众进行反贪教育的机构，致力教育市民贪污的危害和宣扬诚信等价值观，并向商界、公职人员等不同范畴的对象提供度身订造的倡廉教育活动。按个别服务对象的需要，举办培训工作坊和倡廉教育活动。除了社区关系处，防止贪污处也无偿向社会提供咨询服务，举办各种管理人员培训班，进行反贪技术训练和法制宣传，亦为私营机构提供防贪顾问服务。正是廉署的宣传教育不断的提高民众的反贪意识，2012年度廉署共“接到6345宗贪污投诉，并较2011年的4619宗增加37%” ，有效的打击了贪污腐败。

对内地的借鉴方面，为了更好的促进公众的参与，我国内地可建立一个接受和处理群众举报的平台，以及专门的证人保护工作，需要关于证人保护的立法和规范化工作，令证人的安全得到保障。除了在立法、机构设置上让民众放心大胆的参与反贪肃贿，我们也还应该注意普法和参与反贪宣传教育，真正让民众了解他们在反贪肃贿方面的权力和义务，从意识上提高对廉政建设的认识，从思想根源上防止贪污受贿。

注释：

董本建.香港廉政透视.亚太研究.1994（1）.64-69.

香港廉政公署网站-关于廉署-架构.http：//sc.icac.org.hk/TuniS/www.icac.org.hk/tc/about_icac/os/index.html.

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范欣.香港廉政建设之相关配套法律与制度研究.科技导向.2012（27）.39，40.

何亮亮.解密香港廉政公署.北京：中信出版社.2006-第一章“捉拿港英总警司葛柏”.

孟庆顺.香港廉政与社会风气.当代港澳.2000（2）.35.

新闻来源.中国广播网-新闻纵横.2013-07-07.http：//china.cnr.cn/yaowen/201307/t20130707_512992627.shtml.

杜晓、任雪.“反腐硕士”能否提升中国反腐能力.法制日报.2010-06-04，第四版.

香港廉政公署官方网站-举报贪污途径-调查程序.http：//sc.icac.org.hk/TuniS/www.icac.org.hk/tc/report_corruption/ip/index.html.

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