外国人居留与管理制度改革

摘 要 随着全球化的发展和逐渐深入，越来越多的外国人选择来到中国旅游、工作和定居，中国雄厚的经济实力和深厚的文化底蕴也越来越成为吸引外国人来华居留的重要因素之一。但外国人在华居留也使我国产生了管理难题，本文将从改革居留制度与改革管理制度两个方面提出改善外国人来华居留现状的建议。

关键词 外国人 居留制度 管理制度 改革

作者简介：别濛濛，中南财经政法大学刑事司法学院边防管理专业2015级本科生。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.073

当今世界，经济全球化迅速发展，高端技术人员跨国流动成为一种不可避免的趋势，催生了一个全球范围的人才市场，各国为了在全球化人才市场中引进更多人才，都纷纷制定极具竞争力的移民政策，建立移民体系，中国想要在国际人才市场竞争中赢得高端人才，就必须出台具备竞争力的移民政策，完善移民制度，成为一个能在复杂的国际形势中脱颖而出的国家。而另一方面，随着我国与世界各国的联系日趋紧密，以及我国移民政策的不断完善，大量的外国人不断涌入，这些外国人在给我国的经济发展做出一定贡献的同时，也给我国带来了管理方面的难题。因此，针对外国人入境产生的一系列问题，本文接下来将从外国人居留与外国人管理两个方面分别阐述，依次指出居留与管理方面我国尚需改进的地方，并有针对性的提出具体建议。

一、管理制度改革——完善出入境管理机构对于外国人的管理体制、机制

现阶段我国外国人的管理工作存在以下问题：首先，我国的外国人主管机构由公安部和外交部两个部门负责，两个部门同属国务院领导，并行设立，权责划分混乱，存在业务交叉， 部门之间协调性不足，信息交流不畅，导致外国人事务难以科学管理，统一管理，高效管理。其次，公安部的外国人管理体制不畅，限制中央事权的执行。外国人永久居留事务属于中央事权，但我国的出入境管理部门隶属地方政府和同级公安机关双重领导，同时接受上级出入

境管理部门的业务指导。在出入境管理方面的执法常常受到当地政府及公安机关的影响，无法顺畅实现中央事权的执行。在现实中，基层出入境管理工作警力还存在严重不足的现象。入境管理局具有行政窗口和公安部门组成部分两个身份，境内外国人管理专职机构还肩负着部分对外交流的工作。这就导致民警规模与业务数量不符，不利于外国人管理工作的顺利进行。最后，在华外国人已经开始产生社会融入问题。外国人的社会融入问题是各个国家普遍关注的问题。稳定在华停居留人员由于意识形态，宗教、文化差异和语言沟通等方面的问题，虽生活在中国，却不能很好地融入中国社会和文化。因此我国要积极采取各项措施，引导和促进外国永久居民融入居留国的社会与文化之中，使外国人能够独立而幸福的生活，以便于更好地为我国经济社会发展而服务。

针对上述我国在外国人管理工作中出现的问题，可以从以下几个方面完善：

一是建立独立、统一的外国人主管机构，建立一个统一而相对独立的出入境管理机构，是保证外国人永久居留管理机构改革的基本前提。建议成立直属于国务院的综合外国人管理机构，统一管理外国人签证、居留、就业、保险、福利待遇、案事件处理、入籍等事务，实现中央事权的执行。同时还要强化主管机构之间的协调机制，以便民高效为服务理念，简化工作流程，为外国人提供便利。

二是推进信息化改革加强外国人管理服务能力。公安出入境外国人管理工作需要利用科学技术的先进性，改进当前管理工作的设备和技术，不断更新出入境管理的工作方式。当需要甄别和选择管理对象时，可以充分利用大数据系统，提高管理工作的效率。如此通过科技力量，提高工作效率，改善警力不足的现状。

三是建立以基层为主体的永久居民社会融入模式建立政府主导、部门联动、社会参与的外籍永久居民融入服务模式。充分发挥政府基层组织作用，調动各地街道办、居委会等部门力量，组织设立“外国人服务站”，为外国永久居民提供语言培训、就业服务、法律服务等社会融入服务，增进外国永久居民的社会融入。充分调动社会组织参与积极性，发挥社区的服务作用，调动小区居民开展中外居民文体交流活动，增进外进永久居民的社会融入感。发挥大学生志愿者，定期开设文化沙龙，开展免费的汉语和汉文化培训班，提高外国人永久居民的语言能力和对中国国情、文化的了解，促进外国人融入中国社会。

二、居留制度改革——完善在华外国人永久居留制度

在华外国人永久居留权制度，也就是所谓的“中国绿卡制度”，获得中国永久居留权的外籍人士，可不受居留期限限制，在中国永久居留。

在外国人居留制度中，在华外国人永久居留制度是十分重要的一个部分。自1985年《中华人民共和国外国人出境入境管理法》确立我国永久居留权制度的雏形至今，我国的永久居留权制度一直在不断进步，最近的一次改革是在2016年2月18日，中共中央办公庁和国务院办公厅最新印发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，以便将来修改改进永久居留制度，为外国人提供更加全面周到的服务。我国永久居留权制度为我国吸引外国人才，促进经济和社会发展都发挥了重要的作用。但我国现行的永久居留权制度也有许多需要完善的地方。

（一）立法思想不先进

《中华人民共和国出境入境管理法》第二条规定：“中国公民出境入境、外国人入境出境、外国人在中国境内停留居留的管理，以及交通运输工具出境入境的边防检查，适用本法。”出入境管理的主要目的应当是吸引外籍人才，并不断提高服务水平。本法条说明我国出入境管理是为了更好地管理外国人，控制他们的处境和入境。

（二）法律体系不完整

我国对于外国人永久居留的管理没有形成完整的法律体系，也没有一部专门的移民法对外国人的居留和管理作出具体规定，各种部门法自成一家。

（三）法律语言空泛，可操作性低

《外国人永久居留审批管理办法》第六条第一款：“在中国直接投资、连续三年投资情况稳定且纳税记录良好的。”法律语言模糊，缺少可量化的标准，导致实践中执行机关自由裁量权过大，我国永久居留权制度的实施很大程度上会受到申请人标准不统一的影响。

（四）申请条件设置不合理，标准过高

《外国人永久居留审批管理办法》第六条第二款规定：“在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，己连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好的。”

把“职位和职称”作为审查基础是不合理的，这种标准无疑提高了移民的门槛，不适应我国的现实需要。

（五）缺少难民保护内容

我国法律没有对难民保护方面的问题作出具体规定。《出境入境管理法》第四十六条：“申请难民地位的外国人，在难民地位甄别期间，可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留；被认定为难民的外国人，可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留。”这里仅仅十分笼统的规定了政府在甄别难民期间和之后难民可以选择的途径，我国并没有更加具体的规定。

（六）权利救济途径不完善

《出境入境管理法》第六十四条：“外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请行政复议的，适用前款规定。”本条仅规定了外国人的行政救济途径。我国尽管详细规定了申请对象、条件、程序、待遇等内容，但对于不批准永久居留、取消永久居留权等决定没有相关救济途径的规定。因此建立健全的司法救济体系是十分必要的。

三、完善建议

在永久居留权制度中存在的不足，可以从下面几个角度完善：

（一）立法思路国际化

中国的外国人永久居留权法律制度应当借鉴其他移民发达国家的先进理念和制度。比如，当前我国评估外国人申请条件采用的是审核制，这种方式赋予相关部门过大的自由裁量权，我们可以借鉴许多国家采取的记点积分制，同时依据现实需要，设置符合本国国情的积分方式。

（二）法律制定体系化

美国、加拿大等国家都有独立的以移民为中心的《移民法》，规范外国人申请居留和有关部门的行为。

我国目前除《出境入境管理法》外，还出台了许多“办法”、“意见”和政策性文件，没有形成统一的法律体系。我国应该把出入境管理和移民分开，一方面制定出入境管理法，另一方面从吸引外籍人才出发，制定专门的移民法，保证移民事务的法治化。

（三）调整我国永久居留权申请的条件

应当依据我国现实需要，调整申请内容，在申请对象上，将以职业为基础的评估体系替代以职位、职称为基础的评估体系，一个人的职业相对于其担任的职位而言，更稳定和持久。对申请人的资质进行评价时，将职业作为标准有利于提高客观性，因为职位、职称没有统一标准，相比较而言，职业的内涵更加具体。在申请条件上，增加对于模糊的法律词语的规定，如“重大、突出贡献”是指在何种行业何种领域做出了何种影响力的贡献，制定客观的评价标准。

我国可以适当放宽申请条件，降低申請人的门槛，吸引更多的外籍人才留华，为我国经济发展和社会进步做出贡献。

（四）履行国际义务，制定难民永久居留制度

我国不仅缺少一个机构去对难民的身份进行认定，也没有具体规定难民申请居留的程序和步骤。我国应当针对难民进行立法工作，对难民申请条件进行具体化的规定，设置专门机构对难民进行管理，体现我国尊重和保障人权，展现我国的大国形象。

（五）完善外国人权利救济途径

在传统移民国家中，加拿大设置了特别的外国人权利救济、保障机制以及难民委员会制度。这种制度不仅有利于对当事人合法权益进行维护，而且有利于办事效率的提高。

我国目前的外国人永久居留权制度中，外国人的权利难以得到充分的保障，因此我国需要完善司法救济体系，在现行制度中增加申请者权利救济规定，推进外国人申请救济的立法进程，保障外国人的合法权利。

依据本国的现实需要和外国人在我国居留与管理的现状，我国应当对症下药，有所针对的完善外国人居留与管理制度，不仅要从改革外国人永久居留制度入手，还要完善我国对外国人的管理制度，双管齐下，营造更和谐安定的社会环境。

参考文献：

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