协同警务视域下的现代警务机制创新探析

仇佳运 李聆珲 刑盘洲

摘 要 协同警务对于整合警务资源，提高公安机关办事效率，维护社会秩序安定和人民幸福安康有着重要意义，是提升公安队伍战斗力的新的重要的一个增长点。本文剖析了协同警务内涵及协同警务机制现状，指出了协同警务机制存在的问题，给出了协同警务机制创新的对策思考。

关键词 协同警务 现代警务 警务机制

作者简介：仇佳运、李聆珲、刑盘洲，江苏警官学院。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.080

一、协同警务内涵

协同一词来自古希腊语， 是协同学（Synergetics）的基本范畴。《说文》提到“协， 众之同和也。同， 合会也”。 将两个甚至超过两个的不一样类型的资本或部分通过整合然后共同将目的达成的这一经过，被称为协同。在全局的演变历程中它使不一样的个体之间的协调与合作的作用展露了出来。通过对这些不一样的个体进行整合，可以产生良性的影响，有利于个体的成长，通过协同这一方式，这些个体之间都能收获到各自应得的利益，可以达到共同成长的效果。协同性可以将个体间的本质得到升华，使这些个体朝着更加正确的方向去成长。 对于个体间的协同性探究清楚以后，协同理论也就应运而生。

协同学的第一次出现是在1969年被赫尔曼·哈肯所定义的，协同学在1971年的时候在他与格雷厄姆的共同努力下创作了出来，这才有了真正意义上的协同学。德国科学家哈肯将协同学的思想进行了一次整合，他表示不管是大自然还是我们人类无非就这两种情况：有序、无序；在特定的情况中，无序与有序可以互换，可以说它们俩是自然法则。协同它出现在宇宙中的每一个地方，如果协同就此消失，人类也将会灭亡，因为事物将没办法继续发展下去，只能坐以待毙。在模型运行的过程中，假如个体之间不能互相帮助，严重的还会干扰对方，因此它们就不能够团结起来，所以也就会事倍功半。换个角度，假如在模型运行过程当中它们个体间互帮互助，团结一致，那它们就能将力气施展到一处，变得更加强悍，甚至会超越现在。

协同警务机制就是建立在协同论的基础上，探讨警务机制建设从旧结构转变为新结构的方向和方法，基于多系统的合作受同一原理支配而与系统特性无关的原理，设想在跨警种，跨地域，跨时间的条件下内，考察其类似性以探求其共性从而达到提升警务效率和质量的目的。就按协同论里来讲，都有着无法相提并论的体系，虽然他们的作用各不相同，但是在这个大的整体里面，每个体制里面他们既是相互不同但又是相互关系的。协同警务正是基于这样的理论，促使不同地方，不同警种的公安机关进行合作，相互影响。

协同警务的出现具有一定的必然性。我国之前就已有一些关于区域警务合作的制度性规范和法律条款，同时随着经济的不断发展，各地公安机关由于案件愈发复杂性而产生与其他警种，其他地方协同的意向，进行自发的简易性警务协同。公安机关基层、中层和上层都慢慢认识到协同警务的重要性，并主动或被动地去进行警务协同，构建协同机制。从初期七大警务合作区的建立，到近年来大小区域警务合作的蓬勃发展，从公安部金盾工程建设方案的提出，到现在警务大平台的建立完善和警务数据的联通，再加上国际上各国之间警务合作的带动效应，以及全球化趋势的发展和必然要求，协同警务的发展已是势在必行的趋势。在我国，目前形成的警务合作的三种模式，对于进一步发展协同警务来说有着重要的奠基作用和深远的影响。

协同警务对于整合警务资源，提高公安机关办事效率，维护社会秩序安定和人民幸福安康有着重要的意义，是提升公安队伍战斗力的新的重要的一个增长点。协同警务从博弈论视角来看属于合作博弈，它的最理想状态是达到“帕累托最优”的这样一个地步，所谓的“帕累托最优”理论是指在没有使任何人变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。协同警务的追求正是如此，即通过警务上的协同，使得一方或者双方在处理警务和打击犯罪等方面比以往更加高效优质地进行，节约警务成本，使得警务活动更加科学化，现代化，信息化，同时也可以更进一步发展，通过对其他地区及本地区的数据进行分析对比，对犯罪行为的发生的可能性进行推测，预防打击犯罪，使人不能犯罪，不敢犯罪。

二、协同警务机制现状

（一）地区警务协作

从20世纪50年代开始，全国就建立了一些小规模的刑侦协作区。20世纪80年代初，四川、贵阳、云南、广西、湖南、西藏等地建立了西南地区刑侦协作区，每年举办一次刑侦协作会议。1985年，江苏、浙江、上海三地公安机关刑侦部门就建立了苏浙沪刑侦协作机制，并且报请公安部批准成立了苏浙沪刑侦协作区，成员覆盖上海、南京、杭州、苏州、无锡、常州、嘉兴、湖州等19个城市。1990年建立的“粤桂琼三省（区）十市政法协作机制”，是广东湛江、广西北海、海南海口三市倡议，并由广东阳江、茂名，海南三亚，广西钦州、防城港、玉林、贵港七市积极呼应而建立的十市政法部门互相加强政法协作的区域性合作机制。

（二）七大区域警务合作机制

在2010年的6月份，在深圳城市和廣州城市举行了比较宏大关于全国公安机关管理改革创新的座谈会。孟建柱身为公安部部长在会议上强调，必须把中国的优势发挥到极致，改革相关机构的工作、片警之间的关系、不同的警种的合作机制；把建立片警合作系统当成一件顾全大局的大事进行处理，加强和促进片警之间的关系与交流，慢慢建立合作警务系统然后先部分稳定最后保国家稳定。

（三）区际警务合作

区际警务合作指的是中国内地和香港，澳门，台湾地区三个区域的警务方面的合作。因为其一国两制的制度，内地与香港、澳门区域之间意境拥有了比较成熟流畅的合作系统和相互支持互通的渠道。公元2009年期间共同签约的《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》依照此协议的内容，双方共同承诺在打击犯罪的道路上相互合作，相互支持、收据证据、打击犯罪等。此协议让两地合作再次升温。

（四）国际警务合作

2000年12月15日联合国大会通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》这是联合国历史上通过的第一个关于打击跨国有组织犯罪的公约。近年来，中国陆续与20多个国家签署了刑事司法合作条约，同时又和10多个国家签署了引渡条约。在惩治跨国犯罪开展国际合作领域，不断迈向新的目标。例如，2000年6月19日中国和美国两国政府在北京正式签署了《刑事司法协助协定》；如中国与保加利亚签署的《中华人民共和国和保加利亚共和国关于刑事司法协助的条约。

三、协同警务机制存在问题分析

虽然协同警务已然在蓬勃发展，但是无可避免地仍然存在许多问题，这些问题有的来自传统警务的遗留问题，有的是协同机制发展过程中不可避免的问题，有的是社会机构存在的问题等等。

（一）协同机制不畅

由于现阶段的协同机制正处于起步阶段，并没有具体的法律法规得以参考和依照。法律法规的缺乏就意味着在警务协同的过程中各机关的协作全靠不成文的规则和口头规定，在协同过程中由于各公安机关自身条件的不同，会导致有些机关出力多，有些机关出力少甚至不出力，结果所得却是一样的现象发生，当这样的情况出现时矛盾就会凸显且难以解决，领导层的合作只限于宏观层次，对于具体的行为没有较为详尽的规定，导致矛盾只能协商解决，同时争端協调机制的缺乏，也不存在公正的第三方介入调解。这样的负面影响会使得以后普通民警在处理案件中排斥协同，宁愿自己麻烦点，也不愿与他人协作，而且警务协同在现阶段大多情况下是各公安机关自发的行动，自发的协同行动在一定情况下会因为利益问题和没有明确规定而无法带来正收益，而是负收益。但是由于各公安机关以及各地的政策投入一时无法做大的调整，也就是投入的要素只能是那么多，缺少资金的支持，协同警务必然会层层受阻，各机关自己发挥意味着必将矛盾重重，那么如何处理这样一个问题，也就成了协同警务发展中的一个难题。

另一个问题阻碍协同警务发展，即职能对接错位，由于权责的不断细化，不少新部门的成立接收部分权责，这样就导致在不同地区相同一件事的负责人可能是不同部门，在协同警务过程中进行对接，会发生错位现象，反而导致了协同过程中处理警务的更为复杂，这就要求我们精细明确各部门职责，确保责任和权力在相应部门手中，而不是让其他部门“代管”。对于警务协同管理职责的部门的缺位，并且这个部门怎么建，怎么管，归谁管也是学术理论上的一片空白。这就要求协同警务相关的法律体系要尽快建立和不断完善，去弥补各方面的空白。

（二）公安干警管理观念滞后

现在公安干警的思想仍停留在“划界管辖、各自为战”的传统警务思想上，不愿合作，不想合作，除非万不得已才勉为其难地寻求协作，以解决问题。即使协作案件，层次也不深入，只是停留在协查人员信息，协捕罪犯的浅层面，协同形式的单一性反映了警察思维的滞后性，由于思维的固定化，导致了合作的方式没有创新，没有进步。同时协作警务会影响到绩效问题，现行的绩效考核制度没有将警务协同时的成绩纳入考核，协作方往往是出力不得利，民警大多不愿干这样吃力不讨好的事，导致没有协作通知，就尽量拖，不上心，收到上级协同通知，也是草草了事，做做表面功夫的情况时常发生。

四、协同警务机制创新路径构建

（一）建立健全相应的法律法规体系

由于现阶段的协同机制正处于起步阶段，并没有具体的法律法规得以参考和依照。在警务协同的过程中由于各公安机关自身条件的不同，会导致有些机关出力多，有些机关出力少甚至不出力，结果所得却是一样的现象发生，这样的情况矛盾就会愈发凸显，使得警察在处理案件中排斥协同，宁愿自己麻烦点，也不愿与他人协作，而且警务协同在现阶段大多情况下是各公安机关自发的行动，自发的协同行动在一定情况下会因为利益问题和没有明确规定而无法带来正收益，而是负收益。这必然会影响协同过程中各公安机关的参与积极性，同时在协同过程中，如果双方产生了矛盾，并没有相应的解决机制的存在。目前，我国在警务协同的保障方面，以无条件和绝对无偿为原则。无条件本身就包含着不支付报酬的意思。以侦查协作为例，《公安机关办理刑事案件程序规定》第309条专门规定：“对异地公安机关提出协助调查、执行强制措施等协作请求，只要法律手续完备，协作地公安机关就应当及时无条件予以配合，不得收取任何形式的费用。”合作的无偿性和无条件性阻碍了区域警务合作的进一步发展。以无条件和绝对无偿为原则的协同警务活动，其协作力度也不理想且会处于十分被动的局面。因此，为改变这种局面，我们要研究如何进行利益补偿和调配，如何调动协作积极性。譬如，要为各地公安机关建立协作专项经费。就拿执行任务时产生的经费来讲，如果警方之间进行协同合作，就在一定的方面减少了工作人员的积极性，只要在钱上有了诱惑就会使各个地区的警务完成合作关系。因为完成警务合作的费用可以进行相应的报销，所以也减少和避免了片警合作，因此占用了当地警务的有限资源。

（二）加大信息共享力度， 构建联防联治网络

当前，各地警方只适当开通各自情报系统的部分查询权限，未开通部分实际上导致警务信息交换闭塞，依托传统方式进行沟通传递已经不能满足社会治安的发展需求。为推进协同警务进程，需要全国警方共同构建联防联治网络，实现警务信息互通、警力资源共享、各区域联防互动，执法办案互助，构建预警信息机制。在特定时段，一起开展共同抓获罪犯的行为，在警察力量，交通工具和打击罪犯的手法上，相互合作，一起进行，一起对该案例进行审核排查的行动，权力配合当地警察共同合作共同搜寻证据、捉拿罪犯、缴获脏污，针对那些比较棘手比较困难的案例、或者是重要的案件可以双方一起发动警力进行对此案件的侦破。在打击犯罪的过程中，深层次的改革警察系统，案件基本信息的获取一案情检测一指挥总部的指挥一共同作战一资源的汇报的大体流程和破案思路，充分发挥互联网的优势，联合各个警方系统，统一筹备每个模块的工作，突破案件侦查力度的局限性，共同享有警务有限资源，重新组合破案的过程，改革更新各个机关部门的破案模式和服务流程，从而减少相应的费用支出，高效率高质量的提升破案的整体效率完全处理在破案过程中产生的单独的服务形式、信息传播速度停滞、执行任务的服务体制落伍、共同合作效率不高的各种系列的相关问题，打破困难，让警务方面的工作得到更大的改善，为警察共同合作和一致性的运行给予强大的后台支撑。

（三）建立健全考核奖惩机制

不愿合作的现状大多是因为现在存在的警务绩效考核机制并没有将警务协同时取得的成绩纳入绩效考核之内，同时协同警务的专项资金也没有落实。虽然警务平台的数据在逐渐联通，但是仅仅是数据层面的联通，而不是主动利用数据来进行协同作战。这样的数据联通只是一种表面性的信息化，信息化、现代化的警务要学会使用数据，分析数据，每个地区都有每个地区的犯罪特色性，在某一种犯罪方面会更有经验与思路，平时应主动互相交流学习，在数据层面上也做到真正的协同、协作，与此同时，在不断交流的情况下，双方公安机关的联系会更加紧密，对于形成和完善警务协作区有着重要的影响，使得警务协作区不是只有空壳，而是层层深入，达成全方位的完美协同。

创新机制应该要把协同工作量化作为年终或一定时期内部门和民警的一项重要考核内容，严格落实奖惩措施， 协同出色的应表扬奖励， 协同不力、 贻误的，甚至是暗中庇护、徇私枉法的，要严厉惩处。同时，各级党政组织的纪检、监察部门和公安机关的监察机构要加强对警务合作工作的督察和查处， 确保警务合作的各项制度和措施落到实处。

（四）精简机构优化职能

我们從系统理论的基础中可以得知，体系的作用决定了体系的构成，是什么样的组织结构就有什么样的组织功能。如果公安机关设置复杂的组织结构，必然会产生分工不明确及部门协调困难等问题。近年来，由于各项新兴事物的发展，公安机关的职能不断细化，成为一个专门的部门。这导致在合作时警务对接，如果有一方没有细化相应的职能，就会出现对接困难甚至是“错位”的现象。本文认为，要保证协同警务机制真正成为公安机关打击犯罪的利器，应当保持公安机关结构规模适度并简化其组织结构，精细明确各部门职责，确保责任和权力在相应部门手中，而不是让其他部门“代管”。

（五）做好社会协同

全球化发展与社会转型在很大程度上已经在逐渐削弱国家权力对于管理层面的强度和影响范围，这对于国家治理和机关行政的效能也产生了影响。警务工作是行政工作的一个部分，国家专门行政力量的逐渐放权启示我们警务工作由单一化的警察维护已经无法适应形势的发展，务必要发挥警务工作参与主体的多元化，由多方协同治理，以实现社会公共安全的全面供给。

同时现有阶段的协同警务研究多数仅仅停留在警务系统内部协同的问题，改革和创新。但是我们也应该认识到社会警务的参与者并不只是警察这一个单调主体，因此协同警务的研究与发展也要联系到个人，社会组织，企业等等，不能只着眼于警务内部协同的发展。西方社会对于协同警务的体系研究，通常是多主体的，政府，企业，社会组织以及公民个人都是其研究的多元协同主体。而我国对于警察服务提供的社会力量，警察系统以外的主体的关注度不够。但是在实际具体的警务实践中，企业，社会组织以及公民个体为警察部门共同提供协同的事例却是数不胜数。这更需要我们厘清与不同主体间的协同关系和互动模式，而不是一概论之。

公民个人的力量是不可忽视的。虽然我国警务体制已经存在了辅警机制，但是辅警机制的弊端也是显而易见的，大多数公民很多情况下不能区分民警与辅警，辅警有些措施会影响公安形象建设，同时辅警队伍的文化素质参差不齐，执法时大多以自身经验为主，再加上出事时公安机关多用辅警为借口，导致辅警形象的参差不齐。对于公民个人，我们可以鼓励其主动参与到警务工作中来，警务志愿者制度就是一个很好的举措。我们鼓励公民以个体的身份进行警务协同工作，这样的举措对于公民本身来说具有极大的吸引力，真实地感受到透明执法，执法过程真切地展现在他们面前，并亲自参与其中，不再是通过网络、报道单方面的言论自己进行判断，而是让公民亲身感受到执法工作的辛苦复杂，同时对于公安机关不仅节约人力成本，而且通过一定的志愿者筛选制度，也可以提高警务辅助人员的素质，使得警民关系更加和谐。

私营安保业的新兴是警务工作参与主体多元化的一个重要现象。在新的警务改革的背景下，私营安保业的出现无疑是打开了一条新的出路，私营安保业旨在向社会和个人提供安全保障，这与传统警务工作的宗旨十分契合，其次，私营安保业可以有效减少公安机关复杂的层次结构，将警务力量更有效的分配，虽然这样的美好蓝图很大程度上要依赖于私营安保行业的发展程度。而且早期的保安业也是在警方领导下建立的，其编制与公安内部十分相似，未来进行协同管理时阻力也会较小。未来，对于警务工作无暇顾及或者人员不足时，依托私人保安业共同维护社会治安很有必要。建立健全私营安保业的运行机制和安全模式，对于协同警务的发展显著的益大于弊，与私营安保业的协同可以有效的节约警务运作成本，缓解政府部门承受的安全服务压力。

同时在全球化的大背景下，我国以“一带一路”为核心战略，用以丝路基金、亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行和上合组织开发银行等多种措施来深化对外合作、促进协同发展，这对于协同警务的研究来说，也是一种启迪。这要求我们的视野不能再仅限于国内，要放眼世界，积极寻求国外主体的协作，官方层次我国已经加入了国际刑警组织，上海合作组织等等，与不少国家签订了各种打击犯罪方面的条约，但是本文认为我们协同警务机制可以寻求国外非官方组织的协作。世界组织，私人企业等等也是警务协同的不错选择。

参考文献：

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