全面从严治党视阈下提高党代表履职效能的路径

何峻

摘 要：推行党代表任期制，是制度治党的重要举措，也是全面从严治党的必然要求。长期以来，党代表如何行使权力和提高履职效能，缺少完善的制度体系与组织保证。江苏省盐城市被中组部列为党代表任期制试点市之后，将推行党代表任期制作为落实全面从严治党要求的基础工程和深化党的建设制度改革的创新工程来做，走出了一条可供借鉴的实践探索之路。通过拓展履职渠道、创新履职方式、构建履职平台、强化履职保障等有效举措，提高了党代表的履职效能，激发了党内民主的活力，拓展了如何使全面从严治党在基层落地生根的新视野。江苏盐城的实践探索，给我们以有益的启示。

关键词：党代表任期制；制度治党；实践创新

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）03 — 0024 — 05

实行党代表任期制，意味着党代表和人大代表、政协委员一样，其代表资格和权利应该在任期内依照党章、党规始终行使应有的职权，而不是“一次性”代表。推行党代表任期制，是制度治党的重要举措，也是全面从严治党的必然要求。2014年6月，江苏省盐城市被中共中央组织部确定为党代表任期制试点市。两年多来，盐城市认真贯彻落实中央和省委的有关文件精神，把推进党代表任期制作为落实全面从严治党的基础性工程来抓，积极探索党代会闭会期间党代表发挥作用的有效途径，取得了显著的成效。但同时也面临着诸多有待进一步化解的矛盾和破解的难题。如何提高党代表履职效能，盐城市走出了一条可供借鉴的实践探索之路，给我们以有益的启示。

一、全面从严治党的重要平台：盐城市推行党代表任期制的实践探索

试行党代表任期制以来，盐城市紧紧围绕党代表参与民主决策、民主监督、党的自身建设、联系服务党员群众“四个作用”，注重闭会期间、注重基层一线、注重问题导向，积极探索实践。

（一）突出履职行权，疏通党代表发挥作用的渠道

实践中，不断拓宽渠道，落实好党代表的知情权、参与权、选择权、决策权和监督权。一是拓宽议事渠道，提高民主决策质量。主要通过专题调研、提议工作、列席全委会议等活动，组织党代表参与民主决策。如：每年各代表团和各专门工作小组，均围绕1—2个主题开展专题调研，为市委决策提供参考；常态化开展提议工作，各代表团、党代表个人或多人联名提议，由相应的党代表联络机构负责受理和交办；组织基层一线党代表列席市委全委会、市委党建工作领导小组（擴大）会议等，参与市委重大决策讨论；全委会报告、党建制度改革实施方案、党建工作责任清单、党建工作要点等重要文件，广泛征求代表意见，充分吸收合理化建议。二是拓宽监督渠道，提高民主监督水平。主要通过决策听证、询问质询、参与督查、参与推荐评议干部等，发挥党代表的民主监督作用。如：年度考核时，组织基层一线党代表列席市领导班子和领导干部述职述廉及“一报告两评议”会议，并对班子和个人进行测评；选派市党代表担任党风监督员，巡查作风建设制度规定执行情况，检查党风廉政建设责任制落实情况；组织市党代表参加市直单位主要负责人述廉述责评议会议，现场进行询问质询；组织基层一线市党代表对市直31个牵头单位落实党的群众路线教育实践活动专项整治情况进行跟踪督查，推动整改到位。三是拓宽参与渠道，提高党建工作层次。主要通过视察指导、专项检查、参加评议考核等形式，组织党代表参与党建工作。如：每年全市党建重点工作都征求党代表意见，重大活动都组织党代表参加，重要事项都邀请党代表共同研究；组织基层一线党代表列席县、镇党委书记抓基层党建工作述职评议会议，进行现场提问、测评评议；加强基层党建工作指导，先后组织100多名市党代表参加党组织“统一活动日”、“党员评定升”、整顿软弱涣散基层党组织等各类专项检查。四是拓宽联系渠道，提高服务群众实效。按照地域相近、便于联系的原则，常态化地联系基层党组织和党员群众，重点联系具有代表性的社会群体。如：通过帮扶贫困户、服务示范户、联系信访户等，着力解决一批党员群众关注的热点难点问题；建立党代表活动日制度，把每月20日作为全市党代表统一活动日，组织市、县、镇三级党代表开展走访慰问、义务劳动、扶贫帮困、志愿服务、化解矛盾等活动，为基层党员群众提供“适销对路”的服务；推行党代表联系服务群众承诺制度，实行党代表联系服务群众预告制度，建立党代表收集社情民意登记制度，推动党代表联系服务群众经常化、制度化。2014年以来，全市各级党代表人均参加活动6次以上，累计接待、走访、服务基层党员群众21万人次，帮助解决难题8600多个。

（二）创新组织方式，精心设计党代表发挥作用的活动载体

一是安排党代表参加重要会议。任期内组织基层一线党代表至少列席一次市委有关会议，并做到“六个一律”，即市委常委会研究党建工作一律邀请基层一线党代表参加，市委全委会一律邀请党代表列席，市县党政班子述职述廉会一律邀请党代表参加测评，干部选拔任用“一报告两评议”一律邀请党代表参加评议，民主推荐重要干部人选一律邀请党代表参加，市委常委民主生活会情况通报会一律邀请党代表参加评议。2014年以来，相继邀请300多名党代表列席各类重要会议，参与讨论评议，发表个人意见。二是以代表团为单位开展活动。市党代会闭会期间，代表团主要围绕贯彻落实市党代会精神，以及市委的重大决策、重要事项、重点工作、制定年度计划，组织开展活动。代表团活动做到“五个有”：即有详实可行的活动计划、有设置科学的小组划分、有质量较高的调研成果、有党委肯定的提案提议、有及时更新的活动记录。各代表团围绕“四个全面”分别成立专项课题组，组织市党代表进行调研，提出了35份有价值的提议，部分提议被吸纳进市委深化改革工作要点、学习贯彻习近平总书记视察江苏重要讲话精神的意见等重要文件当中。三是跨代表团成立专门小组。跨代表团成立经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设6个专门工作小组，每个小组明确一名市委常委作为联系人，发改委、市委办、市委宣传部、政法委、环保局、组织部分别作为具体对口牵头部门。年初在牵头部门的指导下制定专门小组活动计划，每个小组每年至少确定一个调研课题，将优秀调研成果推荐在市委全会上作交流发言，为市委决策提供参考。四是党代表个人活动。每年组织代表参加一次工作培训，日常向他们寄送有关学习参考资料。结合党代表个人工作岗位、职责范围和业务专长，有针对性地组织开展专题调研、参加相关活动，发挥经常性作用。

（三）构建履职平台，努力拓展党代表发挥作用的现实空间

坚持硬件建设与制度规范并重，努力为闭会期间党代表发挥作用创造有利条件、提供坚实支撑。一方面，切实加强党代表工作室建设。坚持“因地制宜、面向基层、加强统筹、建管并重”的基本原则，按照“职责清晰、功能明确、设施完善、运行规范、活动正常、作用明显”的创建标准，以村、社区为重点，积极推行党代表工作室规范化建设。目前全市建立2 286个党代表工作室，实现了所有村、社区全覆盖。市党代表每年2次（4月、8月）、县党代表每年4次（每季度1次）、镇党代表每年6次（逢单月）驻室活动。2015年，启动了市委委员、领导干部与基层一线市党代表结对驻室服务活动，安排45名市委委员和候补委员、5名非委员的市领导与131名基层一线市党代表，结对进驻联系村的党代表工作室，面对面听取党员群众反映问题，研究解决办法，加强跟踪推进，受到了基层欢迎。另一方面，积极推行党代表活动日制度。把基层党组织统一活动日与党代表活动日结合起来，统筹安排、衔接推进，每月20日定为党代表统一活动日，组织各级党代表集中开展活动，采取听、看、议、办的“四步工作法”，发挥自身作用，联系服务群众。“听”，就是通过座谈交流、问卷调查等方式听取基层党员群众对相关工作的意见建议；“看”，就是通过实地走访、查阅资料等途径，了解社情民意，听取民生诉求；“议”，就是通过综合商议、召开会议等形式，讨论交流基层党员群众关注的热点难点问题，寻找解决问题的办法；“办”，就是党代表就相关问题提出办理建议，由相应的党代表联络机构进行问题交办。

（四）强化组织保障，及时制定党代表发挥作用的配套措施

盐城市委对落实和完善党代表任期制工作高度重视，坚持把做好试点工作作为一项重要政治任务，明确提出要高点定位、务实推进，切实保障党代表权利、充分发挥党代表作用。一是严格落实工作责任。坚持“书记抓、抓书记”，市委主要负责同志对党代表任期试点工作负总责、具体抓。市委常委会多次专题研究部署，听取联系点工作进展情况汇报，研究部署推进措施，提出具体明确要求。市委组织部通过召开座谈会、部署会、联席会、推进会等，广泛征求意见，探讨思路举措、研究推进办法、加强考核引导。把联系点工作纳入党建工作责任清单、县镇党委书记抓党建述职评议和年度考核重要内容，强化考核结果运用，以刚性约束倒逼各级党委履职尽责抓落实。二是聚合整体推进力量。纵向上，坚持市县联动，分层组织、细化操作、有序实施，市级层面全面实践、印证18项试行制度，县级层面结合实际突出重点，9个县（市、区）分别承担两项具体任务，各有侧重、错位研究，探索印证、解剖麻雀。横向上，坚持部门互动，建立联席会议制度，以党建工作领导小组为基础，吸纳相关部门主要负责同志参加，形成常态化的议事协调机制，集中智慧和力量，协调推进各项任务落实。三是完善配套保障机制。在履职能力保障上，以党校行政学院为主阵地，定期举办基层一线党代表集中培训班，每年免费为市党代表订了《党建研究》等党报党刊，并将党代表纳入市县镇村干部轮训计划，开展常态化全覆盖培训；在活动时间保障上，明确要求党代表所在单位对代表参加活动按照正常出勤对待；在工作经费保障上，以财政拨款为主、党费支持为辅，市财政每年划拨50万元专项经费；在机构和力量保障上，各县（市、区）和乡镇都成立了党代表联络服务机构，配备专职工作人员，负责党代表的日常管理、联络、服务等工作。

二、党代表发挥作用的实践成效与现实困境

盐城市在党代表任期制试行中，经过积极探索，取得了显著成效。

一是制度体系初步形成。结合近10年来实施县级党代会常任制试点的做法，以及近年来市级层面的探索实践，盐城市围绕“履职行权、组织方式、履职平台、组织保障”四个方面，制定出台了党代表专题调研、提议工作、决策听证、参与督查、询问质询等18项试行制度，初步形成了一整套制度体系和工作机制，为进一步落实和完善党代表任期制工作奠定了制度基础。

二是履职渠道逐步拓宽。通过积极组织党代表参与市委重大决策、重要干部推荐、重点工作督查，有序推进党代表专题调研、决策听证、询问质询、联系群众等工作，认真办理、及时反馈党代表提议事项，使党代表履职有平台、活动有载体、服务有阵地，真正改变了以往党代表在任期内仅仅“出席一次会议、审议两个报告、参与几次选举”的状况，使党代表由“三天代表”变为“天天代表”，由“政治荣誉”变为“责任义务”，由“单纯参会”变为“桥梁纽带”，促进了中央精神和省、市委决策部署在基层落地生根。

三是代表意识日益增强。2014年以来，盐城全市共组织市党代表参加各类活动5000多人次，征集到党代表各类意见建议700多条。据统计，99.4%的市党代表列席过市委会议、开展过视察调研、参加过党代表活动日、驻工作室接待过党员群众等各类活动。许多党代表感到，自己受到了重视，自身活力得到了释放，履职热情更高了，主体意识更强了。四是职能作用逐步显现。列为中组部试点以來，盐城各级党代表围绕发挥“四个作用”，积极履职尽责，取得了较好成效。市党代表和基层一线县（市、区）党代表调查问卷表明：党代表发挥作用总体效果“好”“较好”的占94.6%，党代表在参与民主决策、民主监督、党的自身建设和联系服务党员群众方面发挥作用效果“好”、“较好”的分别占93.4%、92.7%、96.5%、95.8%。

由于这项工作毕竟是党的组织制度改革方面的一项重要内容，目前尚处于起步阶段，无论是从盐城市的实践还是从国内其他地区的探索来看，都不可避免地遇到了一些困难和问题。主要有以下四个方面：

第一，制度规定不够缜密。近年来，中央反复强调要推行党代表任期制，但基层落实起来还有一定的困难，有时感觉氛围不浓、渠道不多、效果不明显。究其根本原因，是党内法规制度层面缺少一些相应的操作办法和实施细则。目前，探索实施党代表任期制，根本依据是党章，但党章中只是规定“党的各级代表大会代表实行任期制”；基本遵循是《党代表任期制暂行条例》（中发〔2008〕8号），而《暂行条例》的规定比较宏观、宽泛，没有与之配套的具体实施细则。比如，《暂行条例》提出，党代表可以对有关重大决策、重要事项进行调查研究，但没有对党代表视察作出明确规定，容易让人错误地以为党代表的监督职能不如人大代表、政协委员那样规范化、刚性化。又如，《暂行条例》规定，党代表拥有对同级党委、纪委及其成员进行监督的权利与职责，但没有明确监督的途径、程序和方式，等等。这既是机遇又是挑战。一方面，“法无禁止”就有自主探索创新的空间，可以充分发挥主观能动性创造性；另一方面，“法无授权”，做起来总感觉底气不足，手脚放不开，创新的“度”难以把握。

第二，信息渠道不够通畅。针对基层一线党代表而言，领导干部党代表拥有正常的情况通报、信息接收渠道和经常性发挥作用的平台，对党的路线方针政策以及党委的各项工作能够及时熟悉了解。而基层一线党代表由于分散在不同行业、不同领域，平时忙于具体的生产和工作，集中组织大家学习上级最新精神和决策部署不是很多，也没有采用常态化、便捷化的传播渠道，不同程度地导致知情渠道不通畅、掌握信息不及时，对党委的一些重大决策、重要事项、重点工作有时了解不准确、不全面、不深入，难以有针对性地提出合理建议、实施有效监督，影响了实际作用的发挥。所以，党代表自身在这方面的诉求也比较强烈。2014年底，盐城市对356名党代表进行了问卷调查，其中269人建议出台情况通报等相关制度。

第三，职责定位不够明晰。党代表履行职责、发挥作用应该集中体现在提高“两个水平”上：一是促进党的各级组织不断地自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，从而提高党的自身建设水平；二是通过前瞻性、建设性地建言献策，促进党的各级班子更好地出思路、谋战略、控方向，从而提高党领导改革发展的水平。《暂行条例》对党代表的职责与权利作出了相应规定。但实际操作中，我们感到党代表职责定位还不够明晰，党代表与人大代表、政协委员履行职责、发挥作用存在交叉甚至简单重复的现象，有偏离党建主题、限于具体事务的倾向，党代表发挥作用的特点体现得不够鲜明。

第四，整体氛围不够浓厚。由于以往党代会五年召开一次，在这期间基本不组织大规模的代表活动，所以党代表和代表活动没有形成影响力。闭会期间党代表的权利缺乏有力支撑，社会上还不同程度地存在“人大代表有权威、政协委员有身份、党代表没多大作用”的片面认识，客观存在党代表地位不高、影响力不大的问题，部分基层党代表履职信心不足。而且，长期以来，媒体比较注重中国好人、道德模范、人民公仆、科技标兵、最美基层干部等优秀典型的宣传，但关于党代表先进事迹的宣传报道却不多，其实在这些先进群体中有很多就是各级党代表。可以说，正是作为党代表本身的先进意识和表率意识内在地支撑他们对自己高标准、严要求，自觉地做模范、当标兵，可是媒体在宣传中有时忽视了其党代表这一特殊身份，对此关注不充分、挖掘不深入，党代表的典型风采在社会公众面前展示得不够充分。

三、提高党代表履职效能的对策思考

党代表任期制是党内民主建设的制度创新，完善党代表任期制，必须使其真正融入党内民主制度体系，围绕提高党代表履职效能，实行制度治党思维创新。

（一）完善党代表选举制度

党代表选举制度是党代表任期制的基础工作。当前任期制试行中出现的突出问题之一，就是党代表选举制度。

1.创新党代表的产生方式。一是要改革候选人的提名与介绍方式。建立健全组织推荐、党员联名推荐、个人自荐，以及界别推荐的候选人提名制度，并适当考虑四者各自所占的比重。要充分利用现代传媒手段介绍候选人情况。二是要在党代表产生方式上引入竞争机制。要适当扩大差额比例。《中国共产党地方组织选举工作条例》明确规定，党的地方各级代表大会代表候选人的差额比例，不少于20%。根据实际情况，可以考虑在20%至50%之间。同时，组织候选人在适当的时间和地点，通过发表竞选演说、现场回答提问、公开辩论等形式，向选举人展示素养与能力，增强党代表的公信力。

2.提高党代表的“代表性”。关键是优化代表结构，增加基层一线代表的比重。从目前各级党代表构成看，领导干部代表占68%，基层一线代表仅占32%。党的十八大报告指出，要完善党的代表大會制度，提高工人、农民代表比例。不可否认，领导干部相对于普通党员来说，议事能力要强一些，但党的代表大会价值取向在于民主性和代表性，在于反映党内各个层面的意志和诉求。因此，要进一步提高基层一线普通党员在党代表中的比例。同时，要力求做到党代表的职业结构多面化、年龄结构阶梯化、特别结构合理化，保证党代表的广泛性。

（二）加大党代表履职和职能拓展的制度支持力度

党代表到底有哪些方面的职责，这是党代表任期制实践探索中的主要困境之一。《任期制暂行条例》虽然规定了党代表的八项权利和职责，但都是原则性的，而且各地各级也有不同的理解。有人提出，县级党代会代表发挥作用，重点在实行重要情况通报、重大事项征求代表意见、代表调研、代表联系党员群众、代表提议、参与民主推荐干部，还要参与党内重要文件制定、列席所在地方党组织有关会议、选举出席上一级党代会代表等方面充分发挥作用。也有人提出，基层一线代表要在党代会闭会期间参与民主决策、评议监督、党的自身建设和联系党员群众等方面发挥作用。盐城市在党代表任期制中探索党代表发挥作用主要在专题调研、提议、决策听证、参与督查、询问质询、民主推荐评议干部、参与党建工作、联系服务党员群众等方面，从运行成本、实际成效、活动频率、突破深度、基层可承受程度等方面进行研究印证。从实践看，还是切实可行的。从笔者调研的情况看，各地各级普遍存在党代表被动履职的状况。要逐步建立起党委领导下的“被动”履职与党代表“主动”履职的互动关系，将“可以”变成“应当”。通过制度设计，形成党委安排专题调研与自发调研相结合；党委邀请决策听证与申请听证相结合；党委征询意见与党代表主动质询沟通相结合。要完善党务公开制度。党务公开透明是实施党内监督的前提和基础，也是党代表履职的必要条件。只有确保党内信息公开，保障党代表的知情权，才能提升党代表履职的效能。党内监督“必须在对属于监督范围内的人和事完全了解的情况的基础上，即在信息对称的条件下，才有可能，这就需要党内生活和党务活动的公开性、透明度。”〔1〕这样才能让党内民主形式充满生机与活力。

（三）增强党代表提案的可操作性

党代表提案制，指党代表以书面形式提出属于党代会职权范围内的建议和意见的制度，是党代表任期制的延伸。推行党代表提案制的目的，是为了让党代表在任期内有一个制度化的参政议政渠道。提案制有助于强化党代表的责任意识，完善党内民主决策机制。促使党代表把更多的精力投入到联系基层、联系党员、联系群众，把真实的民意传达到党代会，变成党委政府的决策与措施。

提案制虽然在实践中进行了有益的探索，但也面临诸多困境，主要表现在认识上不统一、提案内容质量不高、落实机制不健全。当前，需要把握以下几个关键问题。一是正确处理好党代表提案与人大代表、政协委员议案、提案的关系。理论上讲，党代表与人大代表、政协委员的地位和作用不同。但随着党代会常任制的推行，一年一度的党代会与“两会”相继举行，相当多的党代表同时又是人大代表或政协委员，而党代会讨论决策的重大事项又往往是人代会和政协会所关注的问题。虽说党代表提案以政治建设和党的建设为主，侧重反映党内事务、方针政策、党内民主监督等，而人大代表、政协委员的议案、提案侧重于民生议题。二者并无清晰的区分，尤其在基层，党代表、人大代表、政协委员关注的问题往往高度重合，这势必造成政治资源浪费，增加执政成本。解决这一问题，需要加强引导，要明确党代表提案的范围和重点，可采取有分有合的办法，党代表工作室和人大代表、政协委员工作室合暑办公，共同担负起了解民情、化解民怨、服务民生的责任，而一年一度的党代会，则将工作重点放在党内监督上。二是提高党代表提案的质量。一项提案的质量受多方面因素影响，首先要提升党代表的政治素养和履职能力。要将党代表提案与日常党群联系工作结合起来，通过平时的调研视察活动，体察民情、收集民意，以增强提案的针对性。提案制的出发点，是为了健全党内民主，集思广益，提高治国理政的能力，有些提案难免会出现一些争论，对此，应坚持开放包容的态度，只有这样，才能保证提案能反映真实情况，才能有助于党委政府科学决策。

（四）党代表履职要聚焦全面从严治党

党代表履职效能高低往往与履职动力密切相关。笔者在调研中发现，一些党代表主动联系群众、深入调研、收集党员诉求的积极性不高，部分党代表在任期内甚至从来没有了解过党员的工作生活情况，也没有提出过有一定质量的提案。有些党代表只是充当“会议代表”的角色，所在地的党员也普遍感到党代表与他们缺少常态化的交流与接触，作为党代表收集党员意愿与利益诉求等主要职能意识还比较淡化。履职动力不足的原因主要是身份意识不强，不少人把党代表身份仅仅看作是党组织和党员对自己以往工作的一种肯定，一种政治荣誉的获取，而如何积极履职，发挥党代表应有的作用认识不清，责任不明。加之，党代表的选举、向党员述职、接受评议以及罢免、党代表权利行使保障等机制还不健全，这些都在很大程度上影响了党代表的履职动力。

如何改变党代表履职动力不足的现状？发挥作用的着力点要聚焦。着力点不聚焦，重点不突出，久而久之，党代表的职责意识就会淡化，动力就会减弱。当前，党代表发挥作用一定要聚焦到全面从严治党上来，这是党代表区别于人大代表和政协委员最根本的地方。具休講，党代表作用要与党代会、党委的重大决策和确立的中心工作相结合，要与落实党建主体责任相结合，要与党员群众的利益诉求相结合。比如，推进市委确定的某个阶段发展目标的实现，人大代表会更多的从政府转变职能和推进措施上来看，那么党代表更多关注的应该是党员干部的先锋模范作用、工作作风、清正廉洁，以及决策程序的监督。这样党代表的作用，聚焦在党的建设，也不易和人大代表和政协委员相重叠。同时，要建立健全党代表管理制度。“应该在有效的管理中实现有序、高效的发挥。”〔2〕要按照地方党委建制，各级党代表分级管理。即市、县、镇党代表产生的要求不同，职责范围也存在一定的差异，县、镇可以按照市级模式运行，县、镇党代表有各自的履职重点和具体目标。党要管党，全面从严治党要在基层落地生根，那么基层党代表发挥作用的着力点应集中在基层党建上。基层一线党代表在党代会闭会期间，主要应在参与民主决策、评议监督、党的自身建设、联系党员群众等方面发挥作用。盐城市在党代表履职实践中，探索将党代表发挥作用着力点放在专题调研、提议、决策听证、参与督查、询问质询、民主评议推荐干部、参与党建、联系服务群众等方面。将重点放在党的建设和党内事务上，取得了显著成效。根据全面从严治党的要求和基层实际，县、镇党代表发挥作用可集中在参与党内重大事务的讨论、研究和决策；参与重要干部的民主推荐和评议；参与监督党委、党员干部的相关职能部门的工作；联系服务党员和群众等。重点放在党建上，这样既有助于解决与人代会、政协会的区别，又很好地使党代表发挥作用集中体现在“党要管党”上。

〔参 考 文 献〕

〔1〕佟玉华.论全面推进从严治党中的党内监督〔J〕.科学社会主义，2016，（06）.

〔2〕郑海洋，杨岚凯.加强和完善党代表任期制的困境与出路〔J〕.社会科学研究，2014，（05）.

〔责任编辑：谭文富〕