甘肃省废旧农膜回收利用存在的问题及对策建议

马翠玲，吴川会

（1.甘肃行政学院经济学教研部，甘肃兰州730010；2.甘肃省静宁县行政学校，甘肃平凉743400）

2018年中央一号文件明确指出，开展农业绿色发展行动，实现投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化。推进有机肥替代化肥、畜禽粪污处理、农作物秸秆综合利用、废弃农膜回收、病虫害绿色防控。甘肃作为全国农膜使用大省，废旧农膜回收利用工作虽然取得了一定的成效，但也还存在一些亟待解决的问题。为此，笔者深入市县（区）乡镇开展走访调研，查摆问题，探究原因，并提出若干对策建议，以期对推进全省废旧农膜回收利用工作发挥一定的咨询作用。

1 甘肃省废旧农膜回收利用存在的主要问题

1.1 局部地区仍然还有超薄地膜隐蔽销售和使用

虽然甘肃出台了地膜生产地方标准，但是，外省生产的低于甘肃标准的超薄地膜流入省内，特别是在河西走廊、沿黄灌溉区域，仍存在隐蔽销售和使用厚度小于0.008 mm的超薄地膜现象。

1.2 回收手段落后，人工捡拾成本较高，农膜机械化捡拾水平较低

目前，甘肃省大部分地方的农田残膜回收主要依靠人工捡拾。据实地测算，每人每天最多能捡拾1 333～2 000 m2残膜，残膜回收成本高达50元/667 m2左右，勉强清理的残膜普遍面积小，与根茬、泥土混杂在一起，回收再生利用价值低，人工捡拾农膜强度大、效率低、成本高。尽管甘肃省内各地相继研发了一些残膜回收机械，但超薄地膜老化速度快，易破碎，机械回收效率低。据不完全统计，近两年，全省生产销售农膜捡拾机械共计1 000多台，年机械捡拾面积1.33～2万hm2，仅占全省地膜覆盖面积的1%左右。

1.3 部分农膜回收利用企业加工成本居高不下

从旧农膜回收利用具有公益性质属微利行业的角度，《甘肃省废旧农膜回收利用条例》（以下简称《条例》）规定，废旧农膜回收企业在税收、用电等方面享受政策优惠，但由于《条例》贯彻执行过程中，回收企业受到市场变化和劳动力成本上升等因素影响，回收费用和加工成本较高，企业利润较低，部分企业生产经营举步维艰，一定程度上挫伤了部分回收加工企业的积级性。

1.4 省级废旧农膜回收利用示范区示范带动作用不够

在地膜回收利用示范县建设方面，各地项目资金支出进度较为缓慢。统计数据显示：截至2017年年底，全省废旧农膜回收利用示范县项目资金支出仅为总量的36%，进度明显滞后。在省级示范区建设方面，2015—2017年全省在广河等14个县区建立了第一批省级废旧农膜回收利用示范区，示范带动效果非常明显，但也存在选址不合理、试验示范不规范、建设水平不高、指导专家智囊作用发挥不够等问题。

2 原因剖析

2.1 超薄地膜的使用是造成地膜残留污染的主要原因

2017年10月14日，我国发布了新的地膜生产标准《聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜》（GB 13735—2017）规定，农用地膜的最小标称厚度不得小于0.010 mm，但允许极限偏差平均偏差即合格的地膜产品厚度应不低于0.008 mm。由于地膜按重量销售，在同等覆盖面积下，地膜越薄，使用成本越低。许多地膜生产企业和经销企业为迎合农民降低投入成本的需求，在新标准与2018年5月1日正式实施之前，故意打政策擦边球，导致厚度小于0.008 mm的超薄地膜作为合格产品，长期以来充斥农资市场，地膜越薄，越容易破碎，人工捡拾清理或机械回收难度越大，导致农田残留率越高。

2.2 机械捡拾率低，受地膜规格、产品质量、使用年限、种植地块、种植方式等因素影响较大

甘肃省农业生产基本省情表现在3个70%：旱地面积240万hm2，占全省耕地面积的70%；年均降雨量只有302 mm，且70%的降雨集中在7，8，9 3个月，时空和区域分布极不均匀；旱作农业区主要分布在中东部黄土高原区，涉及10个市（州）69个县（区），人口1 700多万人，占全省总人口的70%。再加上地形复杂，耕作制度多样，不同地域、作物的种植模式千差万别，致使现有的农膜捡拾机具技术适应性不足，性价比不高，难以很好地解决旧膜与秸秆和土壤分离等问题，回收作业成本仍然较高，效率仍然较低，一定程度上制约了机械回收的大面积推广。另外，受市场影响残膜收购价格较低，一些地方特别是经济较为发达的地方捡拾交售积极性不高。比如：静宁废旧地膜回收价格为 80～120元/m3，折合 0.4～0.6元/kg，农民宁可将废旧地膜丢弃在田边、路边、沟渠，也不集中交售。静宁苹果种植面积已经超过6.67万hm2，为使苹果着色大量使用反光黑膜，农民捡膜嫌脏嫌累不愿捡拾，形成局部的“黑色污染”。

2.3 塑料再生品价格持续走低，捡拾加工成本攀升，农膜利用企业盈利空间较小

一方面由于收购废旧农膜，面向的是广大农民或收购商贩，基本以现金交易方式进行，而农民或收购商贩无法出具发票，致使许多企业特别是大型企业因为没有原材料进项发票，账面全部反映为企业利润，在年终汇算时不得不缴纳高额税款，企业利润减少，影响回收利用的积极性。另一方面，由于农田残膜含杂质量大，覆膜用量虽然只有5～6 kg/667 m2，但回收的残膜往往重量高达30～40 kg/667 m2，企业只能按立方米回收废旧农膜回收，量少质次导致企业不能正常开机生产。甘肃省目前农田残膜收购价格约80～120元/m3，一般25～30 m3可加工1 t再生颗粒。加工1 t再生颗粒仅收购成本就高达2 000～3 600元。受国际油价影响，废旧地膜再生颗粒的销售价格回落到4 200～4 800元/t，除去生产成本和提升产品质量产生的额外损耗，利润仅在2%以内。除个别规模以上企业享受大工业民用电价格（约0.5元/kW·h），绝大多数企业还执行的是一般商业用电价格（约 0.8～1.1元/kW·h），每生产 1 t再生颗粒所用电费约1 000元，电价成本占比较大，影响了企业回收利用废旧农膜的积极性。

3 对策建议

3.1 深刻认识新时代做好废旧农膜回收利用对生态文明的重大意义

习近平总书记指出，农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账，要打好农业面源污染治理攻坚战。他还在第一次中央财经委员会会议上指出，打赢农业农村污染治理攻坚战是打好污染防治攻坚战七场重大标志性战役之一。2017年12月28日，习近平总书记、汪洋副总理对治理农膜残留污染作出了批示，批示明确具体，要求很高。国家发改委也明确表态将农膜残留污染防治纳入中央环保督查内容。地膜新国标已于2018年5月1日起正式实施，对生产的地膜质量做出了强制性规定。贯彻落实好以上重大论断和重要精神，在实际工作中应该做到“四个必须”，即必须坚定不移地推进农业面源污染防治，构建“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与”的环境治理体系；必须加强农业废弃物处理利用，发展生态循环农业，改善农业生态环境；必须加快农业环境突出问题治理，培育可持续、可循环的绿色发展模式；必须加大农业生态系统和农业资源保护力度，修复农田生态系统功能，保护好田园风光，留住绿水青山，把废旧农膜回收利用率持续稳定在80%以上。

3.2 废旧农膜回收利用工作应当继续坚持的三大原则

解决农田“白色污染”问题，必须坚持源头防控、过程控制和末端治理三方面协同推进。首先是加强源头防控。当务之急在于提高使用地膜的厚度及抗老化性等关键指标，保证地膜的可回收性，从源头上严格控制新增地膜残留量。其次是加强过程控制。重在教育和培训农民，使其进一步认识残留地膜的危害性，动员农民及时捡拾清理农田残膜，并结合每次翻耕整地认真清理往年积累的残留地膜，力求逐步减少农田地膜残留量。最后是加强末端治理。要尽可能为农田残膜资源化利用企业创造有利条件，激励扶持相关企业做大做强，以市场手段，充分调动农民、回收商贩、回收企业等相关利益方捡拾回收农田残膜的主动性和积极性。

3.3 深入推进农膜回收行动，切实做好省级示范区示范县建设工作

2018年，甘肃废旧农膜回收利用指标继续列入省委1号文件和省政府重点工作任务。要认真推进各类试验示范区工作，借鉴第一批示范区建设的成功做法和典型经验，继续做好广河、临泽、合水3个县地膜生产者责任延伸试点工作，积极引入“谁生产、谁回收”机制，提高地膜回收利用在政府招标采购地膜评分标准中的分值。继续在山丹等地的特定作物上稳妥开展可降解地膜适用性小范围试验工作。要持续推进45个示范县建设工作。各示范县要加快项目资金执行进度，尽快完成2017年度所欠项目建设工作任务和部分农业清洁生产示范（地膜综合利用）项目建设任务。地膜招标采购必须确保所采购地膜的质量，要及时完成地膜残留污染监测采样任务，落实专业化回收网点建设任务。扎实开展地膜生产、流通、使用等环节的联合执法，全面清理超薄、劣质地膜产品。非旱作农业区开展“以旧换新”的县区，要严把招标地膜的质量关，绝不容许将质量不符合项目要求的地膜发放给农民。完善农田残留地膜污染监测网络，探索将农膜回收率纳入农业面源污染综合考核。

3.4 实现能力提升新突破，打造素质过硬新队伍

“打铁必须自身硬”。各级农业环保机构要继续强化体系能力建设，增强推动事业发展的硬实力，切实担负起农业环保工作职责，坚决避免以能力不足、办法不多为借口，不履职，不担当，不作为。依据《甘肃省农业生态环境保护条例》、《甘肃省废旧农膜回收利用条例》等法律法规，省级层面要在机构设置、人员配备、资金保障等方面加强农环机构和队伍建设；市州层面农环机构要承担起协调上下、督促落实、检查指导的职责，发挥好桥梁纽带作用，县市区农环站要具体抓好省上决策部署的贯彻落实，机构在农业局内设或尚未独立设置的，要积极衔接同级编委正式批复独立设置，必要时可寻求市站或省站帮助；机构已成立的要充实人员力量，改善办公条件，拓展工作职能。要着力推进行政执法能力建设。要加强农业环保行政执法队伍建设，规范执法行为，全面提升农业环保行业的整体执法水平。各地农业环保机构尚未取得农业环保行政执法主体资格的，要积极向相关部门申请实现机构持证执法；尚未取得农业行政执法资格的农业环保执法人员要积极参加农业行政执法人员培训，尽快取得农业行政执法证，做到持证上岗，亮证执法；要充分发挥省级专家组的专业优势和技术特长，大力组织开展宣传培训、技术交流、观摩学习，全面提高从业人员的业务能力和综合素质，在工作实践中锤炼打造一支作风优良、业务精湛、素质过硬的农业环保队伍。要充分打造“电视—广播—网络—微信—报纸”多位一体的媒体宣传平台，针对农膜生产者、使用者、回收者、监管者等对象，加强农膜回收利用相关法律法规的宣传和技术标准的培训，引导社会公众积极参与农膜回收行动，扩大农业环保法规的社会影响力，引导群众树立自觉遵守农业环保法规的意识。要通过制作专题节目、投放公益广告、深度采访报道等方式，总结宣传各地的好做法、好技术、好经验，相互借鉴，推进交流。

3.5 实现科技成果转化新突破，培育事业发展新动能

习近平总书记指出，科技是国之利器，国家赖之以强，企业赖之以赢，人们生活赖之以好。农业生态保护迫切需要科技支撑，尤其需要科技成果转化落地，成果转化是否成功决定了科技创新活动的绩效，直接影响着事业发展水平。要大力营造崇尚科技创新的工作氛围，建立健全创新激励与保障机制，充分发挥省级专家组的优势，广泛调动省内一切从事废旧农膜回收利用科技人员的积极性创造性，真正让有贡献的科技人员名利双收，项目上有支持、工作上有奔头、行业内受尊敬，提升专家团队聚合服务能力。

一方面，针对多年累积残留在农田中碎片化的废旧地膜，应积极开展对土壤理化性质影响、对作物生长发育影响的理论研究，同时，加快研发地膜清除技术和无害化处理技术。另一方面，应强化农机农艺融合技术攻关，加快研发适宜大面积推广的废旧地膜捡拾回收机具，以解决人工捡拾废旧地膜费时费力问题，大幅提高废旧地膜捡拾回收效率，积极主动适应主要农作物机械化耕种收推进行动的大方向。同时引导和鼓励省内大型地膜回收加工龙头企业，开展废旧地膜分拣破碎、清洗造粒、深度加工利用等技术和设备改造升级，降低生产成本，提高产出效率。继续依托农业部农业生态环境保护项目，在榆中等8个县（区、单位）设置试验点，开展全生物可降解地膜应用试验，筛选出在特定区域、特定作物和特定种植模式下具有良好效果的产品，并进行适度面积示范。

持续加大对新技术、新设备、新工艺的研发投入力度，为事业发展提供更加有力的科技支撑；要深入推进省级示范区建设，联合科研单位、高等院校开展技术攻关和集成示范，将先进的技术和成熟的模式在全省进行推广应用。要坚持问题导向和目标导向相统一，积极开展实地调研，有针对性地加强新技术研发和成果转化，注重技术的实用性、经济性和可操作性，打通科技创新的“最后一公里”；各示范县区要积极配合专家开展指导，共同做好示范区的各项工作。要支持企业开展农业环保关键技术攻关，加强技术研发与合作，不断攻克高精尖难题，形成能随时掌握主动权的技术优势，并把技术优势转化为产品优势、效益优势，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。各地要积极学习借鉴国内外先进成熟技术模式与运行机制，助力当地农业环保工作，以科技创新为事业发展提供源源不断的动力。

3.6 加强全省生态循环农业建设的各种模式，走全省生态循环农业绿色发展之路

把开展农业废弃物处理和资源化利用作为推进农业供给侧结构性改革、推动农业绿色发展的重大举措。应该说，覆膜大面积推广并造成污染的这十几年，恰好是中西部干旱地区从传统农业向现代农业的转型期。从表面看，残膜治理是个环保命题，但从根本上讲，实则是个农业现代化命题。因此，残膜治理不能就事论事，不能只狭隘地在消除覆膜上做文章，而是要站在发展现代农业的高度建章立制和创新技术，既要消除白色污染，又要统筹推进现代农业发展。要深入实施农业清洁生产技术示范、农业废弃物综合利用、农产品产地污染修复等现代生态农业重点工程建设，积极推进现代生态农业区域协调发展，在点线面不同层次建立生态链接，实现生产效益与生态效益的双赢。各地要统筹谋划，综合施策，落实生态宜居总要求，坚持人与自然和谐共生，打造再生资源回收网络，促进乡村绿色发展。要实施好现代生态农业建设工程，倡导发展资源节约、环境友好的现代农业，减少农业投入品过量使用，逐步退出超过资源环境承载能力的生产，探索新型回收模式，加快分拣加工新技术应用，加快线上线下回收网络的布局，推进农业废弃物转化利用。商务主管部门支持供销合作社建立完善再生资源回收体系，鼓励在农村开展废弃物和垃圾回收等业务，开展“绿色兑换”等活动，服务美丽乡村和生态乡村建设。供销合作社要依托基层经营服务网点，加快再生资源回收网点的下沉，将废旧地膜回收加工与生产生活垃圾回收利用、秸秆综合利用等服务结合起来，促进资源循环和高效利用。有条件的再生资源企业要积极参加农业面源污染防治和种植业废弃物资源化利用等服务工作，加快向乡村环保产业进军。

3.7 深入开展地膜回收利用立法工作

在当前加强法制建设的大背景之下，国家层面应开展废旧地膜回收利用专门立法，明确生产者、销售者、使用者、回收利用者、监管者等相关参与主体的责任、权利与义务，加强地膜生产、流通、使用和回收利用环节的法律约束与监督管理，将地膜回收利用纳入法制化轨道。特别是要对地膜生产环节进行规范，大力推行“谁生产、谁回收”的机制，倒逼地膜生产企业生产具有可回收性的高标准地膜。适时启动《甘肃省废旧农膜回收利用条例》修正工作，细化完善相关条文条款，强化法规执行实效性。加大省级农机具购置补贴资金投放，对废旧地膜捡拾机具进行累加补贴。在引导土地适度规模经营时，设置废旧农膜残留量评价指标，对不回收或回收不力农膜而造成残留的流转方按照有关法规进行处罚。

3.8 推动废旧地膜回收加工企业高质量发展

回收加工企业是从根本上拉动废旧地膜回收的关键环节，是开展废旧地膜综合利用工作的主体，依托扶持建立的废旧地膜回收加工企业仍是当前解决废旧地膜回收问题的最有效途径。在当前市场价格低迷的背景之下，国家层面尽快出台对废旧地膜回收加工企业的扶持优惠政策，如扩大资源再利用的税收优惠政策，实施废旧地膜回收利用企业增值税即征即退，给予企业用电享受农用电价政策，并在用水、用地及信贷等方面给予优惠等政策，切实为企业减负担，以扶持废旧地膜回收与综合利用产业健康持续发展。在组织申报国家和省级有关重大农业项目时，将废旧农膜回收利用和其他条件一并设置为前置条件，并将废旧农膜回收利用情况纳入项目验收和绩效考核指标。以此为企业腾出更多的发展空间用以推动高质量发展。