有色金属行业“双高”名录探讨

刘 芳 陈玉福 陈 谦

(北京矿冶科技集团有限公司)

我国“高污染、高风险”(简称双高)产品名录的制定工作开始于2007年，在“两高一资”(高耗能、高污染和资源性)行业快速发展产生严重环境污染、“两高一资”产品大量出口导致巨大的环境逆差的背景下，环保部发布了第一批“高污染、高风险产品名录”(后更名为“环境保护综合名录”)，同时要求建立“双高”产品动态管理数据库，依据环境经济政策建设要求，及时补充新的产品和信息并公开。2016年11月，国务院发布《“十三五”生态环境保护规划》，明确要求修订完善环境保护综合名录，推动淘汰高污染、高环境风险的工艺、设备与产品。截至2017年，有色金属行业被列入“双高”名录产品数量共14种。分析“双高”产品名录对有色金属行业的影响，并提出针对性的建议对于有色金属行业的发展具有积极作用。

1 “双高”产品定义

查阅大量文献发现，在政策层面上迄今为止暂未形成统一的、为各方所认可的“双高”产品的定义或判定标准[1]。在学术层面上，部分文献将“双高”产品定义为“具有一种或兼有‘高污染’和‘高环境风险’两种特性的产品”。

(1) “高污染”是指在环境中有害物质聚积的状态，是指人类向环境中排放的污染物质，使得污染物的浓度和总量超出环境本身的自净能力，导致环境质量下降的现象。环境污染主要包括大气污染、土壤污染、水污染等，污染物质通过食物、呼吸进入人体，损害人体的正常机能，从而造成危害。

葛察忠[2]等定义“高污染”产品：①生产过程中产污系数高、排污量大，环境危害和环境负担大的产品；②产生的污染物在现今的环保技术水平下难以治理或无害化处理成本高的产品；③在生产过程中排放污染物具有急性或慢性生物毒害作用，对环境和人体健康危害严重的产品。

(2) “高环境风险”是指由人类生产生活中，对自然环境造成损害的事件发生概率高、负面影响大的风险。一般认为，环境风险可分为突发性环境风险和累积性环境风险。

由此将“高环境风险”产品定义为在生产、运输、储存、使用过程中，在非正常情况下，由于原材料、中间体、副产品和产品本身的易燃易爆、有毒有害特性，易发生污染事故，并且事故发生后对自然环境和人体健康危害严重的产品。

2 有色金属行业 “双高”产品名录

至今环保部共发布了9批“双高”名录及相关配套名录，部分年份有色金属行业被纳入 “双高”产品名录的产品见表1。

从表1可知，2008—2013年被列入名录的产品是结合生产工艺来发布的。2014年除再生铅、锌、氧化铝和金列出了重污染工艺或其中除外的工艺外，其余产品均未结合生产工艺发布。

2015年，环保部发布名录的同时发布了“高污染、高环境风险产品” 常用信息手册(第一辑)，指出：如无特殊说明，该产品整体属于“双高”产品、所有工艺均为重污染工艺；如中文名称后标注除外工艺，即该除外工艺为环境友好工艺，其余工艺均为重污染工艺。2015年版环境保护综合名录和“高污染、高环境风险产品” 常用信息手册中列出的部分产品的高污染、高环境风险的工艺见表2。

从表2可知，2015年版名录中离子型稀土精矿、铅、锑和含汞锌粉没有结合生产工艺，同时，铜、镍、电解铝、镁、金和钼铁的工艺在“双高”名录没有列出，而在信息手册中列出。此外，2017年，环保部仅发布了“双高”名录，没有配套信息手册，其中离子型稀土精矿、铜、铅、镍、锑、电解铝、镁和含汞锌粉均未结合工艺来发布。

表1 部分年份有色金属行业被纳入 “双高”产品名录的工艺与产品

表2 2015年“双高”名录中有色行业产品涉及工艺

3 对有色金属行业的影响

制定“双高”产品名录的目的是提出当前环境管理急需控制的产品名录与工艺，并为一系列已经颁布或正在制定的环境经济政策提供依据和操作对象，包括取消不合理的出口退税政策，减少贸易顺差；绿化税收政策，正确反映环境和资源的价值；启动绿色保险、绿色信贷等经济政策，引导投资方向、降低环境风险等[3]。环保部发布“双高”名录，建议将此名录作为制定和调整税收、贸易、信贷等环境经济政策以及产业、工业准入和工商、质量、安全监管等政策的环保依据[4]。随着多批名录的发布，名录政策影响力越来越大，作用范围从出口退税调整扩大到禁止加工贸易、指导产业结构调整、安全生产监管等领域。

国家不同管理部门在有色金属行业出台的部分政策也与“双高”名录息息相关，如：

(1)环境经济政策领域。“双高”名录为国家禁止加工贸易的商品名录、国家取消出口退税的商品名录、国家外商投资产业指导目录、《产业结构调整指导目录(2011年本)》、国家《农药产业政策》、国家信贷调控政策、《国家部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录(2010年本)》等有利于环保的税收、贸易、信贷、产业等政策的制定提供了重要依据。

如2008年国家环保部发布第一批“高污染、高环境风险”产品名录，公布名录的同时建议取消其中39种产品的出口退税；2010年财政部和国家税务总局出台了取消包括有色金属行业59种产品在内的300余种“双高”产品出口退税政策，并被禁止加工贸易；《产业结构调整指导目录(2011年本)》中有色金属行业将高效、低耗、低污染、新型冶炼技术开发和高效、节能、低污染、规模化再生资源回收与综合利用列为鼓励类。结合环境保护综合名录中的环境保护重点设备名录，2017年9月，经国务院同意，环保部配合财政部制定出台了《环境保护专用设备企业所得税优惠目录(2017年版)》，包括24项环保专用设备，许多银行机构根据综合名录采取差别化的信贷措施。

(2)环境风险监管领域。2009，2010年，国家安监总局先后两次向各地安监局转发了环保综合名录，明确要求将“双高”产品环保综合名录作为制定和调整安全生产监管政策的依据；《高风险污染物削减行动计划(2014—2017年)》中明确提出要从源头削减汞、铅等高风险污染物排放，最大程度降低对食品安全和生态环境安全的影响等。

4 存在问题

葛察忠等提出，制定“双高”产品名录应遵循的原则包括：

(1)以产品为主、结合工艺原则。为更好地体现产品的污染和风险性，鼓励先进、摒除淘汰，所提供的产品目录要与工艺相结合。

(2)产品目录具有动态性，有进有出，以适应不断深化的科学研究和发展迅速的技术水平。

参考上述原则，分析2008—2017年被列入“双高”名录的有色行业金属产品，存在以下问题：

(1)2008—2013年被列入名录的产品是结合生产工艺来发布的。而2014年开始，部分被列入名录的产品并未结合生产工艺来发布。

(2)有色金属产品不像无机盐制造或有机化学原料制造等行业，产品数量众多且生成工艺单一。如果不结合具体生产工艺将某金属产品整体列为“双高”产品，容易产生政策上的误导。

如2013年，国务院发布《大气污染防治行动计划》(国发〔2013〕37号文)，修订高耗能、高污染和资源性行业准入条件，明确资源能源节约和污染物排放等指标，严格控制“两高”行业新增产能，新、改、扩建项目要实行产能等量或减量置换；要加快淘汰落后产能。关于“两高一资” 行业，国发〔2013〕37号文没有列出明确的行业名录。“两高”行业、落后产能与“环境保护综合名录”中有色行业产品的内涵关系，容易给环境管理部门和社会企业带来内涵上的误解。

5 发展建议

(1)建议“环境保护综合名录”的发布应严格结合生产工艺发布，仅将容易造成“高污染”、“高环境风险”生产工艺的产品纳入名录，避免造成环境政策上的误导。如就行业发展现状水平而言，“闪速熔炼、熔池熔炼”工艺生产的粗铜属于先进工艺下的产品，鼓风炉等火法工艺生产的粗铜才是落后工艺下的产品。

(2)“双高”名录是产品导向型环境政策，是基于产品从全生命周期进行环境管理的理念而制定的[5]。产品名录建立的主要目的是拟将此名录作为制定和调整税收、贸易、信贷等环境经济政策及产业、工业准入和工商、质量、安全监管等政策的环保依据。环境经济政策涉及面广，包括绿色税收、环境收费、绿色金融、生态补偿、排污交易、绿色贸易、绿色保险等7个主要方面[6]，贯穿产品的整个生命周期，与生产企业的经济利益息息相关。

“双高”产品名录应以发展的眼光，结合行业发展情况，实事求是地对名录不断进行修订、完善，准确定位与优先筛选环境影响大的污染产品与工艺[7]，给快速变化的环境经济政策提供精准的指导和技术支撑。

(3)环境保护综合名录自制定以来，将有色金属行业的14种产品纳入名录，但是仍有一些涉及大量重金属排放、大量挥发性有机污染物排放、国家总量控制因子排放量大、高环境风险或特征排放污染因子危害大、污染大的有色金属行业产品或重污染工艺未纳入名录。

近年来，有色金属行业的环保法律法规、政策、准入或规范条件等不断更新，环境保护综合名录也需要不断更新完善，以与现行的环保政策、法规保持一致性，包括与有色金属行业产业结构调整目录、有毒有害化学品目录、有色行业规范条件等相关政策和名录的协调和衔接。这是保护生态环境和人体健康、促进有色金属行业可持续发展的内在需求，对引导社会和企业限制 “双高”产品投资和生产，加快绿色转型，推进绿色投资和绿色生产具有重要意义。

6 结 论

“双高”产品名录发布后，环境相关管理部门将其有效应用于有色金属行业的指导与生产，对于淘汰落后工艺、限制高污染、高风险产品生产具有积极作用。但“双高”产品名录应严格结合生产工艺，将相对存在“高污染”、“高环境风险”的生产工艺纳入“双高”产品名录，并应结合行业发展现状，建立产品目录的动态发展机制，有进有出，实时更新。针对有色金属行业特点，继续把生产过程中排污量大，或是在现有环保技术水平下污染物难以治理或治理成本高，及在生产、运输、存储和使用过程中易发生环境污染事故，且对环境和人体危害严重的产品和重污染工艺纳入环境保护综合名录，以最大限度地发挥“双高”产品名录的政策引导作用，促进有色金属行业绿色健康发展。