规划、划界、分区，利益如何划分？
——解读《建立国家公园体制总体方案》之六

苏 杨

国家公园体制的第一个特点就是统一，这个统一从管理机构角度而言就是“两个统一行使”——来自习近平总书记对三江源国家公园的讲话：“……在超过12万平方公里的三江源地区开展全新体制的国家公园试点，努力为改变‘九龙治水’，实现‘两个统一行使’闯出一条路子，体现了改革和担当精神”。根据《生态文明体制改革总体方案》，在生态文明八项基础制度中，自然资源资产管理是第一项、是基础，另一个就是国土空间用途管制（包括建立国土空间开发保护制度、建立空间规划体系等）。《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）开篇就体现了这一点，明确国家公园“属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围”。不管“属于”还是“纳入”，首先需要明确边界范围、形成空间规划，才可能形成对国家公园范围的国土空间用途管制。因此，在进行完体制设计、明确了“权、钱”制度安排后，做好国家公园的具体工作需要从规划、划界、分区开始。

苏杨，环境科学博士。现任国务院发展研究中心研究员，《管理世界》杂志社副总编辑。主要专注于人口、资源、环境政策的研究。

这方面的最新动态是：今年机构改革后，国家的空间规划职能全部划入自然资源部，其国土空间用途管制和规划职责分别由两个司局承担。而其中自然保护地的规划，又成为自然资源部下属的国家林业和草原局的专属职责（“拟订各类自然保护地规划和相关国家标准。