激励相容约束机制下我国城镇社区体育公共服务的制约因素与模式创新*

黄程程

(武汉体育学院体育科技学院，湖北 武汉 430205)

城镇社区体育公共服务体系的完善程度，体现着地区经济发展水平和文明进步程度。强化城镇社区体育公共服务，能够拉动和满足居民体育消费，是提高居民生活品质的民心工程；有助于城镇体育产业发展，促进社会就业，是转变经济发展方式配套工程；有利于进一步强化社会体育的监管力度，使得城镇社区体育更具约束力，是维护城镇社区体育得以健康发展的重要工程。为促进城镇社区体育公共服务供给更加高效有秩序、组织及资源更加协调、监督管理更加有力，本研究基于激励相容约束机制，分析我国城镇社区体育公共服务的现状及不足，寻求有效的解决办法，以期提高城镇社区体育公共服务质量和水平，最大限度地扩大和实现社会效益，满足城镇居民日益增长的体育需要。

1 城镇社区体育公共服务中的激励相容约束机制分析

城镇社区体育公共服务是指以一定社会共识为基础，以政府为主体，向城镇社区居民提供“非排他性、非竞争性、非营利性和福利性的纯公共性体育产品和服务的公共行为总称”[1]。其性质具有不可分割性(体育公共物品)、非排他性(社区成员之间)、非竞争性(体育消费)，具有福利性、制度化、现代化和多元化等特点[2]。

激励相容约束机制是一个重要的经济学概念，主要用于研究代理人相关的问题。代理人在执行代理的过程中，如果因信息不对称问题而造成偏差，而且委托人因无法有效监管而不能快速发现，势必损害双方的利益。为解决此问题，委托人应借助有效的激励相容约束机制来管理和监督代理人的行为，以此维护自己的利益，让彼此的利益能够达到最大化。在城镇社区体育公共服务激励相容约束机制中，地方政府和城镇社区体育公共服务分别是委托人和代理人，代理人与委托人之间是否能够有效形成激励相容约束机制，决定了城镇社区体育公共服务的质量和水平。作为委托人，地方政府一方面应在资金、基础设施建设、人才培训等方面，给予城镇社区体育公共服务有力有效支持；通过出台政策、完善法规、健全制度等方式，加强对城镇社区体育公共服务的宏观管理和监督。另一方面，应鼓励各类社区体育社会组织加强自治，与社区企事业单位建立合作相容关系，使对城镇社区体育公共服务管理者、社区企事业单位、社区体育社会组织与社区居民形成激励和约束相容机制，从而提升城镇社区体育公共服务的质量和水平。

2 城镇社区体育公共服务中激励相容约束机制运行的制约因素

改革开放以来，特别是进入新时代以来，我国城镇社区体育公共服务质量和水平大幅提升，但与社区居民日益增长的体育需求相比，还存在着体育公共服务产品供给不足、服务质量偏低、社区居民满意度不高等问题，其原因在于政府、社区企事业单位、社区体育社会组织和社区居民之间尚未形成有效的激励相容约束。

2.1 基础薄弱：场馆资源缺乏且利用率较低

稳定的经费来源，完善的基础设施、既是城镇社区体育健康发展的物质基础，也是衡量城镇社区体育公共服务水平的重要指标。经费不足是现阶段影响我国城镇社区体育发展的主要因素。数据显示，目前，在公共体育设施建设中，主要依赖财政拨款。在我国体育事业公共预算收入中，财政拨款占79%，事业收入仅占13%[3]，表明我国体育基础设施的经费来源较为单一。而政府财政拨款与补贴有限，社会赞助、业务创收、会费收入波动较大，这就意味着经费来源不足且不稳定。

来源不稳、投入不足，决定了体育基础设施城镇社区体育基础设施的缺乏。《第六次全国体育场地普查公报》显示，我国平均每万人拥有体育场地12.45个，人均体育场地面积1.46m2。而且分布不均衡，其中城镇社区仅占14.12%(见图1)[4]。而城镇居民多选择会在广场、公园、空旷的场地等地方进行锻炼(见图2)，而到学校、企事业单位锻炼的人数较少。其原因是，学校和企业事业单位的体育场地和硬件设施较少对社区居民开放。我国体育场地大都分布在学校，而学校体育场地在节假日几乎无人问津，造成了本来就吃紧的体育资源的浪费。

图1 体育场馆区域分布比例资料来源：《第六次全国体育场地普查公报》

图2 城镇居民经常体育锻炼场所比较资料来源：《第六次全国体育场地普查公报》

城镇社区体育运动场地、硬件资源严重不足以及利用率低的原因，主要在于：首先，城镇社区体育的资金来源结构不够多元，只依靠政府的补款和补贴显然不够，同时也无法形成激励作用；其次，城镇社区同学校和企业事业单位之间没有建立起互惠互利的合作关系，学校和企业事业单位的体育场地没有对外开放，导致利用率非常低；再次，许多社区体育团体由于过度依赖政府的资金支持，向社会提供体育服务的能力不足，同学校、企业事业单位之间尚未形成激励相容关系，最终影响了自身的快速发展。

2.2 体制弊端：组织管理过分行政化且互动性不强

城镇社区体育组织的管理长期以来存在过分行政化的现象。由于计划经济体制的制约和观念影响，我国城镇社区体育组织的管理活动都是以政府的行政命令为主进行的。政社不分现象非常明显，社区体育组织看起来更像是政府的下属机构或附属单位，所有的社区体育组织的活动都是由政府来直接干预，在权利实施上是自上而下的单向度模式，而缺乏满足社区体育的多向度需求。在活动决策上直接行使政府法令，而不是经过社区体育中的成员投票表决。政府部门直接担任了社区体育的组织者、决策者和参与者。浓郁的行政色彩让同本应多向度管理的社区体育变得无所适从，也让社区居民没有了自主选择参与体育活动的权利，被动参与的状态让他们无法对体育活动产生热情。在此情况下，政府和社区居民之间难以实现有效的激励相容。

2.3 组织乏力：专业人才缺乏且整体素质亟待提升

无论是社区体育的日常事务管理，还是正常活动的组织和开展，都需要相应的人才作支撑，专业素质过硬的人才队伍是确保社区体育活动能够顺利展开的重要因素。而现实是，场馆管理经营人才、体育社会组织管理经营人才、社会体育指导员等相关人员数量严重不足，而已有的从业人员也普遍缺乏过硬的专业素质。国家体育总局发布的《社会体育指导员工作评估报告(2011-2014年)》显示，截至2014年，在“社会体育指导员信息管理系统”登记注册的指导员人数已达174.23万人，其中，国家级审批命名1.24万人，登记注册0.89万人；一、二、三级的登记注册人数依次为11.29万人、42.17万人和119、87万人[5]。至2017年底，虽然中国社会体育指导员协会官方网站显示，我国社会体育指导员已发展至182万人，但总体缺口大约在60万人[6]。从整体素质看，我国社会体育指导员队伍整体素质亟待提升(见表1)。其中，社会体育指导员多为二、三级，国家级和一级比重较小；年龄结构不优，文化程度偏低，指导年限较短，表明社会体育指导员队伍较不稳定。

表1 我国社会体育指导员队伍基本素质概况

资料来源：《社会体育指导员工作评估报告(2011-2014年)》

专业人才缺乏且整体素质偏低，究其原因，一是一些城镇体育社会团体没有进行登记注册，在身份合法性上存在问题，所以人事编制也相对缺乏，只有少数志愿者或兼职人员愿意参与其中。二是社区体育的从业人员缺乏基本的医疗和养老等各方面的福利。极其有限的薪酬待遇同他们的付出之间不成正比，没有社会地位，劳动价值也无法得到认可，激励不足使得社区体育一度陷入人才缺失的境地，那些经验足、业务能力强的高素质从业人员大多会另谋出路。三是许多城镇社区没有同当地的高校之间形成合作相容的关系，所以高校中的一些体育老师或相关专业的学生较少参与到社区体育从业人员的队伍中。有调查数据显示，在社会体育指导员队伍中，具有大专以上体育专业学历的仅有3.78%；而学过体育专业的仅有28.57%，其中具有小学文化的占比9.04%[7]。由此可见，社区体育从业人员的学历水平普遍不高，知识面相对狭隘，且缺乏体育专业的人员，这样无法满足健身锻炼者的不同健身需求，不科学的指导模式直接使得居民的锻炼热情大打折扣。

2.4 监管乏力：监管机制不完善且缺乏约束力

第一，体育活动站点数量少，社区正规体育组织缺乏。王志强等研究者通过对北京、上海、天津等地150个城市的调查发现，拥有5个及以上体育活动站点的社区仅有5个，占比3.3%，拥有1个及以下体育活动站点的社区高达65个，占比43.4%；社区体育组织多数由居民自发组建，占比56.0%，而由政府帮助组建及由街道办事处组建的仅占32.7%[8]。夏书宇通过对湘、鄂、苏、豫、上海、北京等地近百个城市的调查发现，拥有1个及以下体育活动站点的社区有515个，分别高出拥有2个、5个体育活动站点的社区205个、168个；由居民自发组建的社区体育组织占比68.6%[9]。这些都反映，我国城镇社区体育活动站点的数量不足，加之社区体育组织较少且多由居民自发组建，专业性不强，随意性较大，导致社区体育活动开展质量不高。第二，社区体育管理缺乏秩序。我国城镇社区体育一般是由街道社区体协进行管理的，而因为街道社区体协人数非常有限，无法同具有较多人数的自发性体育组织及辖区单位之间进行联系，所以无法形成激励相容的关系，在此情况下，社区体育活动缺乏合理的规划，组织起来也比较松散无秩序。第三，尚未形成健全的且有效的监督约束机制。站在管理机构监督的视角来看，在全面深化改革背景下，一方面强调“政企分开”、“政社分离”，另一方面要求政府“放、管、服”，二者虽然并不矛盾，但存在如何把握好“临界点”和“度”的问题。站在社会监督的视角来看，人们普遍不太关注社区体育，同时也缺乏新闻舆论导向，加之社区自身还未形成一套行之有效的自律机制，使得监督约束的效力极其有限。

3 基于激励相容约束机制的城镇社区体育公共服务的模式创新

3.1 创新多元化的支持保障体系

城镇社区体育基础设施之所以薄弱，主要在于经费不足、来源不稳，而要解决这一问题，需要建构创新多元化的支持保障体系。由于政府是城镇社区体育公共服务的供给主体和委托人，政府应强化体育公共服务功能，在社区内建立以政府为主导的多元化经费服务保障体系：1)政府应在资金投入和政策扶持方面加大力度，进一步缓解社区体育建设的资金不足问题；2)将体育彩票公益金应用在管理和维护社区体育硬件设施上，使得社区体育设施能够保持正常运作，减少不必要的资源浪费；3)为社区体育建设成立专用基金，借助各种渠道来募集资金；4)制定科学合理的激励机制来引入社会力量的参与；5)城镇社区应该主动同地方企业和事业单位等建立长期合作的关系，形成激励相容机制以获取社会赞助；6)城镇社区可根据实际情况来合理地建设经营性质的体育组织，用健康的健身理念引导居民适度消费，用更优质和高效的体育服务换取一定的培训费、会员费、比赛报名费用等。

同时，应打造立体、多元的服务模式。其一，各个相关主体和单位都应该重视对公共体育设施的管理和维护，为社区体育的硬件设施资源的充分利用提供保障。其二，应加大对于非营利性体育场馆建设的投资。非营利社区体育场馆指的是不以盈利为目的，只适当收取管理费和维护费的服务型场馆。与此同时，我国应更多地建设共建类体育设施，强化综合场馆的开放程度，使社区居民的不同体育需求都能够得到满足。其三，政府应该鼓励社区同企业事业单位、高校之间建立起合作关系，实现体育资源共享。

3.2 建构互动共容的管理体制

党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》强调，要构建宏观调控政策协调和工作协同机制，持续深入推进简政放权改革，加快转变政府职能，为经济社会发展提供更加有力的制度保障。这表明，政府已不是城镇社区体育公共服务和“守夜人”和“掌舵者”，职能在于服务、协调和协同。为此，在推动城镇社区体育公共服务高质量发展过程中，政府管理应由刚性的规制转向为充满人性与柔性的激励。在辖区之内调和各个体育社团、各个企业事业单位之间的关系，搭建友好沟通的渠道，引导和鼓励社区体育组织实现自治，让居民更有参与到体育锻炼中的思想认知，同时灵活使用各种办法调动居民参与体育运动的积极性，让居民从之前的被动参与转变为主动响应，引导居民在实现健身利益的同时，逐步实现政府预定的宏观目标。

3.3 建立互利双赢的发展模式

针对城镇社区专业人才缺乏、组织乏力的问题，城镇社区可与高校、培训机构建构互利双赢的发展模式。比如在人才培养方面，高等院校中聚集了高质量的体育科研人员和体育老师，他们无论是年龄、学历，还是知识结构方面都比较合理，同时具有牢固的体育理论知识和一定的实践组织能力，同时也具备非常高的人文素养，有些院校的体育专业毕业生数量非常庞大。城镇社区可以同辖区高校之间形成激励相容机制：一是用合理的薪酬待遇来聘请高校的专业人才，让他们能够更加科学地对社区居民的体育健身活动进行指导，使更多的居民能够真正从规范的体育指导中得到利益；二是城镇社区可以为高等院校的体育专业学生提供实习实践的机会。高校学生在为居民进行体育健身服务的过程中，能够将日常所学的体育专业理论知识付诸到实践中，同时也能够培养自身助人为乐和吃苦耐劳的精神品质，且社交能力也会得到加强。以此解决学生的实习实践问题的同时，也使社区缺乏体育相关工作人员的问题得到有效缓解，双方达成互惠互利的友好局面。

除了高校以外，社区也可以同社区医院实现激励相容，一是组织社区体育指导员同社区医院医生进行体育运动知识的沟通，帮助医务人员更详尽地了解运动对身体带来的效果，帮助他们科学地开具运动处方，帮助病人借助运动健身来进行康复锻炼、控制慢性病等。二是举办人员培训、医疗知识讲座等活动，邀请医务人员为社区体育工作人员讲解医疗知识，让体育工作人员了解基础的医学理论和常识，将其适当地运用到健身指导中，体医结合的模式使得体育健身更加科学高效，二者之间实现双赢的局面。

3.4 完善行之有效的监督机制

针对城镇社区体育组织监管不力、彼此缺乏约束力的问题，可从宏观管理和微观管理两个方面来强化城镇社区的管理监督工作。在宏观上，政府应制定中长期的管理目标和规划，促成社区内的各个企业、事业单位之间的沟通和联系，实时观测和监督目标实施情况。在微观上，应首先建立并完善城镇社区体育的管理组织，加强管理队伍建设。管理组织不一定要大而全，可以适当地上轻下重，把管理重点放在街道及其下属单位，为社区体育成立专业的协会组织和工作机构，鼓励各种类别的社区体育活动组织的建立和发展，比如健身辅导站点、晨练站点等。其次，正对不同层次的管理制定相应的制度规范，明确分工，将各条责任具体到人，建立行之有效的具有一定权威的共同监督管理体系，强化管理机构的监督的同时，也应该强化捐赠者、服务对象以及社会舆论的监督，使得城镇社区体育真正具有约束力，确保各方的利益都得以实现。

4 结语

政府、市场及社会组织之间是否能够有效形成激励相容约束机制决定了城镇社区体育的发展走向。就目前的城镇社区体育公共服务现状来看，场馆资源缺乏且利用率较低、组织管理过分行政化且互动性不强、专业人才缺乏且整体素质亟待提升、监管机制不完善且缺乏约束力等都是制约城镇社区体育公共服务相容约束机制运行的重要因素。为此，应创新多元化的支持保障体系，使用各种激励机制引导多主体参与到资金投入中来，社区通过同辖区高校、企业事业单位之间建立合作关系实现硬件资源的共享；在政府和社区居民之间建立起互动共容的机制，用强人权弱政府的模式激励居民参与到社区体育中，帮助居民实现自身利益的同时也实现了政府的宏观目标；利用城镇社区资源建立同辖区内的高校、社区医院之间的激励共容模式，互惠互利实现共赢局面；用完善行之有效的管理机制使城镇社区体育主体真正发挥效用，真正具有约束力，最终确保社区体育的各项活动得以顺利开展。