最高法审委会专职委员刘贵祥谈“基本解决执行难”

南方周末记者 谭畅 南方周末实习生 魏泓泉

对个别达不到的，就要追责了。事实上，目前已经因不作为、不担当等情况，已按照组织程序撤换了十几个基层法院院长、执行局局长了。

限制失信被执行人子女上私立学校的问题，我觉得过去涉及的一些案例被误读了。依规定，不能让他们子女上高收费的贵族式学校。

南方周末记者 谭畅 发自北京

南方周末实习生 魏泓泉

“用两到三年时间基本解决执行难问题”——这是2016年在全国“两会”上，最高人民法院作出的承诺。

如今，“决战之年”接近尾声，执行难问题得到基本解决了吗？

2018年10月11日，最高人民法院审判委员会副部级专职委员、二级大法官刘贵祥接受了南方周末记者的采访，他曾担任最高法院执行局局长，任院领导后一直分管执行工作。

一落座，刘贵祥就主动抛出一连串问题：“用两到三年基本解决执行难，是要解决到什么程度？过去几十年都在讲执行难，也陆续采取了一些措施，这次有什么不同之处？这次攻坚战之后，会不会又回到原来的状态？……这是人民群众关心的问题，这些疑问，我想需要向社会解释清楚。”

年底至少九成法院必须达标

南方周末：法院的生效判决文书难执行，这个问题存在已久，最高法院也想过很多办法。这次的力度和以往相比有何不同？

刘贵祥：历史上，我们多次在搞各种专项活动，可以说付出了很大的心血和努力，但出现清了又积的循环状态，效果实在难如人意。这次，我们汲取了执行工作长期以来的一些经验教训。

这次的目标和以往不同，我们提了“四个基本”，概括起来叫“内外有无”。内，就是刀刃向内，人民法院内部存在的消极执行、选择性执行、乱执行等情形基本消除。外部而言，被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制。有财产可供执行的案件，要在法定期限内基本执行完毕。无财产可供执行的案件，我们要严把入口，基本解决终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题。

通过这四个目标，可以看出是坚持了“标本兼治”的思路，不仅清理积案，不仅头痛医头，脚痛医脚，而且十分重视“道路建设”和机制完善。我们将“四个基本”的工作目标量化为“4+1”的核心指标以及两百多个具体指标。核心指标是目标，是效果，而具体指标是路径，是长效机制。

比如，面对每年都在增长的数百万执行案件，要把被执行人的各种财产在全国范围内查控一遍，靠登门临柜是不可能实现的。但我们建立的信息化查控系统就像一条高速公路，这是在为解决执行的最大难题铺路架桥。

再比如，实践中，如果我们查控到被执行人的财产形式是存款，很好办，扣划即可。问题是近年来被执行人的财产形式越来越复杂多样，有形财产、无形财产混杂，如房地产、证券、知识产权，等等。这需要处置变现，变现就需要评估拍卖。这在过去，周期长、成本高，暗箱操作、内外勾连现象更是让人民群众深恶痛绝。因此我们全面建立了网络拍卖制度，使拍卖环节法院的各种人工操作被信息化程序代替。

当然，任何措施都不是万能的，都有一个从不完善到完善的建设过程，这需要时间。

南方周末：这三年，各级法院执行工作成效到底怎么样？

刘贵祥：我想说几个数据，一是实际执行到位金额，从2016年至今，真金白银执行到当事人口袋中的金额近4万亿，与前三年相比提高了50%以上。二是2016年以来90%的法院案件总执结率超过了80%，其中法定期限内实际执结率比前三年提高了3成左右。三是从几个具体指标看，仅2017年至2018年9月底，通过网拍变现资金达到五千多亿元，人民法院生效裁判文书主动履行率近3年每年递增6%左右，也就是说，当事人主动履行法律文书的自觉性在提高。

此外，从2014年以来，我们对全国法院长达几十年的案件进行全面清理，重新核录登记，统一纳入了信息化管理系统。凡是执结不合格的，区别情况采取补救措施。并联合最高人民检察院对历史上沉积的执行案款进行全面清理，发放和依法提存九百多亿元的案款，极大清除了廉政隐患。

南方周末：全国有三千多个法院，要求到今年年底90%能达标。没有达标的法院怎么办？

刘贵祥：我们是说，最低要求90%的法院达标。对个别达不到的，就要追责了。事实上，目前因不作为、不担当等情况，已按照组织程序撤换了十几个基层法院院长、执行局局长了。今年年底，如果真有10%的法院没有达标，不仅要追究领导责任、直接责任，明年还必须接着整改，限期达标。

不能随便扩大惩戒范围

南方周末：你常说，执行难问题不是法院一家能够解决的，现在形成合力了吗？

刘贵祥：这也是这次与以往比不同的地方，就是实实在在地形成了一个综合治理执行难的工作格局，形成了多部门的联动机制。执行难的成因非常复杂，确实不是仅靠法院一家就能化解的。

举个例子，我们现在搞的网络查控系统，涉及存款、金融理财产品、证券、股权、房地产、车辆、船舶等多种财产形式。这些财产形式的管理分散在不同的职能部门，必须形成联动机制并实现信息共享，才能将被执行人的财产和相关信息“一网打尽”。截至今年9月30日，最高法院已与公安部、交通运输部、民政部、人民银行、自然资源部等16家单位和3900余家银行联网，可以查询被执行人全国范围内的不动产、存款、金融理财产品、船舶、车辆、证券等16类25项信息，基本实现对被执行人主要财产形式和相关信息的有效覆盖。

事实上，查控网也有一个从低端到高端的发展过程，2014年查控网上仅能查到21家银行，现在是3900余家银行，几乎是涵盖了包括农村信用社在内的全部银行。对于房地产的查询，半年前只有40个左右的中心城市可以查询，现在随着我国房地产登记系统的上线，我们已经对接完毕，基本可以全覆盖了。

南方周末：说到这里，插问一句，对于个人信息的保护怎么办？

刘贵祥：我们无论从制度还是技术上，都采取了严密的措施。目前，没有出现一起泄露个人、企业信息的情况。

回到刚才的问题上，网络查控系统利用率在不断提高，比如人民银行和证券登记机构每天给我们开放10万多的查询量，还是出现了堵塞现象，这也说明利用查控系统已成为我们的主要工作模式。

还有，我们对失信被执行人进行信用惩戒。为什么我说现在真正形成综合治理执行难的格局了。信用惩戒不光是法院一家的事，我们把他（失信被执行人）纳入失信名单里，再进行媒体曝光，对失信者会造成一定的舆论压力和信誉压力。但如果没有联合惩戒，起到的作用还是有限的。

比如，限制失信人高消费，不准其乘飞机，如果我们不与订票系统联网，自动识别，自动拦截，怎么能限制得住啊！前段时间媒体曝出的有个失信被执行人去缅甸旅游，回国时买不了机票，回不来了，这的确都是真实案例。

最高人民法院从2013年建立失信被执行人名单制度，截止到目前，全国法院累计发布失信被执行人名单1200余万例，320余万失信被执行人迫于信用惩戒压力履行了义务，从而得以屏蔽其失信信息。

现在，对失信被执行人的惩戒范围越来越广，包括党代表、人大代表的换届选举，一些公职人员任职，有关部门都要查询其是否被纳入失信名单。

南方周末：法院采取了很多创新措施对失信被执行人进行惩戒，其中有一些也引发了争议。比如“老赖款手机彩铃”，是不是侵犯了他们的名誉权？限制失信被执行人子女就读私立学校，是不是损害了孩子的受教育权？

刘贵祥：根据民事诉讼法255条规定，被执行人不履行义务的可以在征信系统记录，通过媒体公布不履行义务信息。媒体上公布就是广而告之，订制彩铃是通过特定媒介进行公布的一种方式。但是在彩铃的定制问题上，可以更中性化一些，比如不用“老赖”这样的词，就做一个客观描述，说你呼叫的机主被法院纳入了失信被执行人名单，没什么问题。

限制失信被执行人子女上私立学校的问题，我觉得过去涉及的一些案例被误读了。依规定，不能让他们子女上高收费的贵族式学校。你欠了人家钱不还，人家锅都揭不开了，你的孩子还在上高收费学校？我们是从不能高消费的角度限制他。如果是正常的大学，正常的非高收费的学校，根本不在限制之列，更不存在搞所谓的“株连”。前段时间媒体刊出的一个案例，实际是当事人担心自己孩子上大学受影响而主动还钱，并非法院或教育部门对其采取了限制措施，这我们要跟社会说清楚的。对这个问题，我们是严格掌握标准的，不能随便扩大惩戒范围。

要甄别真正的“无财产者”

南方周末：有公众抱怨，法院总说自己干得不错，但还是有很多案件最终不能得到执行。你听到过这样的抱怨吗？

刘贵祥：当然听到过这样的反映，还接到不少群众来信。从信访角度，如果是因法院措施不力或不作为，导致执行不了，我们有一系列的督查手段，多数是能解决的。但实践中，存在大量当事人无财产可供执行的案件，有的企业债台高筑，处于僵尸状态如何办？对自然人而言，有的被执行人家庭生活特别困难，甚至家徒四壁如何办？

类似被执行人无财产可供执行案件占多大的比例呢？我过去一直说是40%左右，这是一个负责任的数据。进入强制执行程序的案件，因为被执行人没有财产、完全丧失或者部分丧失履行能力，客观上不能得到执行。我们把这种情形叫“执行不能”。

我认为，谁都可能遇上个天灾人祸，一个诚实、确实无偿还能力的“穷人”，无论从道德上还是从法律上都不应受到谴责，关键是你是否真的无偿还能力。

一方面，被执行人没财产、没钱，执行不了是个客观现实。对申请执行人来说是一种商业风险、社会风险或者法律风险，需要社会理解并提高风险防范意识。但对申请执行人来说，不太理解，他不管那么多，觉得你法院判决了就要执行，否则那就是“法律白条”。

另一方面，我觉得法院不可推卸的责任在于，要确保不把有财产案件按无财产案件办。我们一定要把失信者和真正没有偿还能力的人区分开，甄别出来真的“无财产者”，才能把它作为终本案件（即终结本次执行程序）处理。要防止他把财产都转移出去，或者因法院没有忠实履职，把有财产（可供执行）案件放到无财产里面去。

前面说的“4+1”个核心指标里，包括终本案件合格率90%，这是我们整个巡查工作的重点。我们到一个地方随机抽出上千个案件，回访当事人，看法院有没糊弄事，一旦出现滥用终本程序的从严处理。

还有机制性措施。你（法院）要终本，必须在系统里留痕，必须有穷尽所有执行措施的证明。

一个案件一旦纳入我们的终本库，五年之内，我们连续不断地每半年要通过查控系统过滤一遍，看看他有没有财产。一旦查到财产，要恢复执行。对纳入终本库的被执行人一直限制高消费。道理很简单，你没有能力还钱，还能花天酒地吗？

南方周末：对于进入终本库的被执行人，法院有何限制？对于无财产可供执行的案件，法院有何救济措施？

刘贵祥：限制高消费和纳入失信名单不是一个概念，对纳入失信名单的，所有惩戒措施都要跟上。但进入终本库的，我们仅仅是限制高消费。这是合理的。实际上我们这个制度设计类似于一些国家的个人破产，个人破产后六年内受到很多限制。六年后给人一个重新安排个人生活的机会。

终本案件中，特殊案件还是要特殊解决。这几年我们采取了各种办法，把对终本案件进行司法救助的蛋糕做大。事实上，符合救助条件的案件量很大，司法救助资金往往难以匹配。于是一些法院进行了制度创新，比如辽宁盘锦法院与保险公司合作，采取“保全+悬赏+救助”三项保险联动，原来可以救助100个人的（资金）现在可以救助300个人了。当然，全面推行还需要有关部门在深入调研基础上出台政策依据。

党政机关欠钱法院也一视同仁

南方周末：党政机关欠账的案件，执行情况如何？

刘贵祥：我负责任地说，这几年党政机关作为被执行人的案件实际执行率接近80%，远远超过一般主体作为被执行人的案件。今年将实现涉党政机关执行案件90%实际执结、90%执行到位的目标，就是说100个案件，有90个一分不差地拿到钱。

这几年，在中央政法委的直接领导下，我们常态化地盯着党政机关欠债，形成长效工作机制。另外对涉民生案件，特别是涉及农民工工资案件，我们有“三优先”原则，优先立案、优先执行、优先发款。还有每年一度，最后一个月的除夕行动、年关行动，都是针对那些欠农民工工资的案件开展的，近几年执行到位金额达到一百多亿元。

党政机关应当成为社会主义核心价值观的忠实践行者，诚信是社会主义核心价值观的重要内容，对党政机关同样应依法纳入失信名单，依法进行信用惩戒。这方面的例子，媒体多有曝光，我不再一一列举。