我国水权交易两级市场的培育与构建

王晓娟，郑国楠，陈金木

（水利部发展研究中心，100038，北京）

习近平总书记在水安全保障讲话中要求政府市场“两手发力”“培育水权交易市场”。落实中央改革决策部署，保障国家水安全，需要按照政府、市场“两手发力”的精神，构建符合我国国情水情的水权交易两级市场体系。

一、水权交易两级市场的内涵和内在机理

1.水权交易两级市场的内涵

从水权水市场建设现状和趋势上看，水权交易存在两级市场，即一级市场和二级市场。水权交易一级市场是指政府将水资源使用权有偿出让给取用水户所形成的市场，体现的是水资源所有者与使用者之间因水资源使用权出让而产生的责、权、利的关系。水权交易二级市场是指已确权水权的转让或再转让所形成的市场，体现的是区域之间、取用水户之间因水权转让或再转让而产生的责、权、利的关系。

2.水权交易两级市场的内在机理

市场机制不仅可以在水权交易二级市场发挥作用，而且也应当在一级市场发挥作用；而且，水权交易的一级市场和二级市场存在紧密关联，二级市场会倒逼建立一级市场，一级市场则可激活二级市场。

（1）水资源具有稀缺性和使用上的排他性、竞争性，水资源初始配置需要引入市场机制

我国传统上的水资源初始配置主要体现为取水许可，采用的是行政手段，属于无偿配置、有偿使用，市场机制尚未在水资源初始配置环节发挥作用。在最严格水资源管理制度下，水资源是具有稀缺性、排他性和竞争性的自然资源。按照经济学原理，一种资源的稀缺性、排他性、竞争性越强，其分配越是需要引入市场机制，以实现更优化的配置和更高效的利用。因此，有必要按照水资源是稀缺资源、水资源具有经济价值的理念，在水资源初始配置环节引入市场机制，逐步建立能够反映水资源稀缺程度的价格体系和市场。

（2）二级市场将倒逼建立一级市场

水权交易制度的推行，使水权无偿取得和有偿取得两种形态并存，这样必然会对政府配置新增水权提出了新要求。为了避免出现同一个地区有的企业需要通过市场交易有偿取得水权，而有的却可以通过向政府申请取水许可无偿取得水权的 “双轨制”，维护市场公平，客观上要求政府配置新增用水环节引入市场机制，实行有偿出让。这就是“二级市场倒逼建立一级市场”的基本原理。在这方面，已经较早探索建立水权交易二级市场的内蒙古和宁夏等地区，已经开始探索将政府收回的闲置取用水指标按现行水权转让价格进行交易，交易收入纳入公共财政预算管理，在探索实行政府有偿出让水权方面迈出了步伐，积累了经验。

（3）一级市场不放开，二级市场也活跃不起来

一方面，如果不实行水资源使用权有偿出让，只存在通过申请取水许可无偿取得水资源使用权一种形式，则取用水户有用水需求就都希望向政府无偿申请，而不愿通过市场进行交易。另一方面，虽然现在已经有一些用水户通过二级市场获得水权的案例，但是总体而言，即使无偿取得和通过交易有偿取得两种方式同时存在，如果一级市场不放开，也必然导致用水户更多地愿意通过无偿取得方式获得水权，从而严重制约二级市场的发育。只有政府不再无偿配置新增水资源使用权，才会促使用水户通过市场交易取得水资源使用权，培育和发展水权交易市场。

二、水权交易两级市场的构建设想

总的设想是：按照落实习近平新时代水利工作方针、加快推进生态文明制度建设的要求，首先加快培育水权交易二级市场，然后逐步探索建立水权交易一级市场，使水权交易两级市场相互促进，构建符合我国国情水情的水权交易市场体系，更大程度、更广范围发挥市场机制对水资源配置的作用，更好发挥政府作用，促进水资源的优化配置、高效利用和节约保护，保障国家水安全。

1.加快培育水权交易二级市场

目前二级市场主要开展三类交易：一是区域水权交易；二是取水权交易；三是灌溉用水户水权交易。不同类型交易的主体、条件、方式和面临的制约有所不同。在水权交易市场培育过程中，应根据不同类型的水权交易，实行差别化的针对性对策措施。

（1）进一步推进区域水权交易

开展区域水权交易是市场在水资源宏观配置中发挥作用的重要途径。当前区域水权交易的案例比较少，交易市场的发育还面临着一些障碍，主要体现在：一是用水总量控制指标的刚性约束不足，一些缺水地区的水权购买意愿不强，仍存在“等靠要”观念，希望通过向上级政府申请应急调水或超采地下水等方式来获取用水指标，这在一定程度上限制了购买水权的需求。二是转让水权的激励机制不健全，存在卖方惜售现象。由于区域水权交易获得的收益不能满足预期要求，加之担心长期水权交易会影响当地经济社会发展用水，所以卖方惜售现象普遍存在。

为进一步推进区域水权交易，提出以下对策措施：

第一，区分南方丰水地区和北方缺水地区，明确不同的市场培育重点。南方丰水地区要把区域水权交易作为市场培育的切入点和重点，在有季节性缺水和水质性缺水的地区因地制宜探索开展基于跨流域或跨区域引调水等方式的区域水权交易。北方缺水地区要进一步加快流域水量分配和取用水户水权确权，把农业与工业之间的跨行业水权交易作为重点，探索开展区域间、取用水户间多种形式的水权交易。

第二，建立用水总量控制指标的刚性约束机制和水权转让激励机制。一方面严格用水总量考核，倒逼已超过或接近用水总量控制指标的地区通过水权交易满足新增用水需求，推动形成水权买方；另一方面，探索建立对水权转让方的激励机制，如明确交易期满后转让的水权指标返还给转让方等，促进用水指标存在节余的地区开展水权交易。

第三，调整跨区域水资源调配思路，逐步实现由行政调配为主向市场交易为主转变。目前许多地区都在兴建河湖连通工程，如各种引（调）水工程等，这为区域水权交易奠定了工程基础。对于引（调）水过程中出现的区域用水指标调剂问题，目前很多地区主要通过行政性的无偿调配方式加以解决。我们认为，这种做法有必要加以调整。也就是说，在区域用水总量控制指标已经分解完毕或者江河水量分配方案已经批复的地区，为维护区域用水总量控制红线指标的权威性，原则上应当先通过水权交易方式解决调入区用水指标不足问题，然后再开展区域引（调）水工作。

（2）进一步引导和开展取水权交易

目前开展的取水权交易主要是灌区与工业企业之间的交易，工业企业之间的取水权交易进展缓慢，水权交易市场培育还存在一些障碍。一是水权购买意愿不强，企业需要新增用水时，都希望向政府无偿申请取水许可，缺乏到市场购买水权的意愿。二是取水权尚不清晰。在不少地区，取水许可管理不规范，不仅许可水量普遍偏大，而且存在对取（引）水口门管理单位和口门以下取用水户进行重复发证等现象。在这种情况下，对于持有取水许可证的单位或个人是否就是水权人，其究竟能够享有什么权利还存在疑问。三是可交易水权不够明确。《取水许可和水资源费征收管理条例》规定的取水权转让仅限于节约的水资源，但是当前对节约水量还没有建立评估认定的方法和程序，导致哪些是可交易的水权不清晰，限制了取水权交易市场的发育。

为进一步引导和开展取水权交易，提出以下对策措施：

第一，伴随水资源税改革进程，引导用水总量指标紧缺地区的取用水户通过水权交易解决新增指标问题，逐步培育水权交易买方。目前不少地区工业企业和自来水公司存在未办理取水许可证或者许可水量远低于实际用水量的现象。伴随着水资源费税改革的推进，这些企业将面临着因无证取水、超证取水而被加倍征收水资源税的困境。如果这些企业处于用水总量控制指标比较紧缺的地区或流域，如宁夏等缺水地区以及广东省东莞市等区域用水指标不足的地区，那么其要重新申领取水许可证或增加许可水量，将面临着用水指标的“天花板”限制。在这种情况下，就可以引导这些企业通过水权交易解决新增指标问题。

第二，在规范取水许可管理和完善取水许可制度的基础上开展取水权确权，积极培育合法卖方。在确权的过程中，要重点解决好许可水量偏大、重复发证等问题，从严核定许可水量。同时，要在法律法规层面上积极推动完善取水许可制度，明确自备水源取用水户、公共供水单位、水力发电企业等不同类型取水权的具体权利义务内容、权利期限等。

第三，建立节约水量评估认定机制，明确可交易的取水权。节约水量评估认定机制建设的重点，一是明确节约水量的计算方式方法，二是明确节约水量的评估认定程序，三是明确节约水量的计量监控机制。通过这些机制建设，使取水权人可以以节约的水资源量为标的顺利开展取水权交易。

（3）鼓励有条件的地区开展灌溉用水户水权交易

此类水权交易市场的发育也存在一些障碍。一是由于监控计量等水资源精细化管理手段不到位等原因，大多数地区的灌区内用水户水权确权工作尚未开展。二是已经开展灌区内用水户水权确权的地区，由于大多根据现状用水量进行确权，从而造成用水户之间 “要么都缺水和想买水，但无人可卖水”“要么都有富余水和想卖水，但无人可买水”的水资源余缺同步现象，难以存在实际交易。

甘肃灌区推广节水灌溉

对于灌溉用水户水权交易，首先需要客观认识到，灌溉用水户水权交易不是“非做不可”的事，而仅是在有条件的地区才有开展的必要。从甘肃省武威市、新疆玛纳斯县等灌溉用水户水权交易比较活跃的地区中可以发现，要形成灌溉用水户水权交易市场，关键要素在于：一是开展了水权确权，而且确权过程中面临压减现状用水量的压力，从而在客观上形成部分土地没有水权指标而有购买需求的局面；二是开展了节水改造，特别是大力发展设施农业，使得部分农户的用水量能够切实有所下降，从而在客观上形成部分用水户有水可卖的局面。

基于上述分析，为鼓励有条件的地区开展灌溉用水户水权交易，提出以下对策措施：

第一，结合农业水价综合改革进程，开展灌溉用水户水权确权。其中，对于超采地下水或严重超用地表水因而导致生态环境有所恶化的地区，如西北内陆河地区、华北地下水超采区、沿黄地区等，要按照生态文明建设的要求，在确权的过程中压减现状农业用水量。这将在一定程度上培育水权交易买方。

第二，在已经开展水权确权的地区，采取多种措施培育水权交易卖方。如借鉴甘肃武威市做法，在鼓励和引导农民调整种植结构的同时，积极推进高效节水项目，发展设施农业和特色林果业等，使现状用水户可以形成节余水量。同时，利用已有或新建的水权交易平台，建立健全交易机制和制度办法，鼓励和引导农业水权合理流转。在政府财力允许的地区，还可以大力推广政府回购节余水权等方式，鼓励和推动农业节水。

2.以探索政府有偿出让水权为重点，用一级市场激活二级市场

在已开展水权交易的地区，本着积极稳妥、试点先行的原则，探索开展政府有偿出让水权，用一级市场激活二级市场。

第一，区分公益性用水和经营性用水，明确出让的对象。政府有偿出让水权仅限于工业、服务业等经营性用水（城镇公共供水企业除外），对居民生活用水、农业基本用水和生态用水等公益性用水不实行有偿出让。

第二，区分新增水权和现有水权，实行不同的出让方式。按照“新人新办法、老人老办法”的思路，新建、改建、扩建项目新增水权，原则上要以有偿方式，通过定额出让或公开拍卖取得水权。现有企业按照自愿原则，可在缴纳出让金后，享有使用、收益、抵押、转让等完整的权能。不愿缴纳出让金的企业，与通过划拨取得土地使用权类似，其取水权不能抵押，而且转让也受到限制，只能转让通过节水措施节约的水资源。

第三，逐步扩大可出让的水权来源。从理论上看，探索开展政府有偿出让水权，可以有偿出让的水权主要有四种：政府投资节水收储的水权、政府向取用水户回购或向其他地区购买的水权、区域用水总量控制指标内尚未配置的水权、政府收回的闲置水权。根据2018年水利部、国家发改委、财政部印发的《关于水资源有偿使用制度改革的意见》，前两种水权来源已经具备政策依据。今后伴随着水权改革探索的逐步深入，政府可有偿出让的水权范围或将逐步扩大。

第四，解决好出让金标准及其征收和使用管理问题。出让金标准方面，可以考虑由省级价格、财政、水利部门根据节水投入成本、当地水资源稀缺程度、供求关系、经济发展水平等因素综合确定。出让金征收方面，可按照取水权管理权限收取，出让收入属于政府非税收入，全额上缴国库，纳入一般公共预算管理。出让金使用方面，需要统筹用于水资源的开发利用、节约保护和水生态补偿等。

三、相关建议

1.深刻认识培育水权交易两级市场的重要意义

目前有关各方对是否需要建立一级市场还存在不同认识，有必要通过座谈、研讨等方式，在水利系统内统一思想，凝聚共识。同时，要加强水权交易两级市场建设的宣传，增进社会各界对推进水权交易两级市场建设的重要性和必要性认识，为推动水权交易市场建设营造良好的氛围。

2.进一步探索水权交易两级市场培育的方式方法

水利部已选取内蒙古、甘肃、河南、广东等省（自治区）开展水权交易试点，浙江、河北、山东、新疆等一些地区也在积极探索开展水权交易。目前这些试点已经基本结束。下一步，要在已有试点工作的基础上，进一步探索水权交易两级市场培育的方式方法，如对政府有偿出让水权的指标来源、出让程序、出让金使用等进行探索，为在更大范围内培育水权交易市场提供示范和借鉴。

3.稳步推进水权交易市场法规建设

当前的重点是启动研究修订《取水许可和水资源费征收管理条例》，按照水权交易两级市场培育的要求，扩大水权交易类型和可交易水权范围；按照权利保障的要求，加强用途管制，转变行政监管方式等；按照水资源“有偿取得+有偿使用”的思路，逐步探索建立水权交易一级市场。下一步还需要启动研究修订水法，要按照“物权的种类和内容由法律规定”的物权法定原则，在法律上明确规定由区域水权、取水权、用水权所构成的水权权利体系，进一步明确水权的权利期限和内容。

4.加强水权交易市场基础工作

加快推进江河水量分配工作，抓紧完善水资源监测、用水计量与统计制度，加强省界等重要控制断面、水功能区和地下水的水质水量监测能力建设，完善取水、排水、入河湖排污口计量监控设施，全面提高水资源监控、预警和管理能力，加快推进水资源管理信息化进程，为水权交易市场建设奠定良好的技术支撑。 ■