可交易水权界定的理论基础及实证研究

倪红珍，赵 晶，陈根发

（中国水利水电科学研究院，100038，北京）

“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针中，“两手发力”就是从水的公共产品属性出发，充分发挥政府作用和市场机制，提高水治理能力的重要保障，是新时期治水工作必须始终把握的基本要求。2014年6月30日，水利部印发了《关于开展水权试点工作的通知》，在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东7个省（自治区）开展不同类型的水权试点工作，经过3年的推行，各试点分别在水资源使用权确权登记、水权交易流转和水权制度建设等方面取得突破，取得了可推广可复制的一些经验。

各试点区域因地制宜开展了水权交易工作，包括政府收储转让水权、区域闲置初始水权的转让、农业节水转工业用水的水权转让、灌域内农户灌溉水权的协议转让等主要四种类型，取得显著成效的同时，也依然面临一些新的问题。比如：由于初始水权在分配时都明确规定了特定用途，且初始水权都是无偿取得的，依据用途管制和相关法律法规的要求，哪些水权可交易？可交易的水权空间有多大？水权交易的成本和价格如何合理确定？水权交易的期限多长为宜？这些问题都困扰着水权工作的推进和开展，亟需开展相关研究。

本文拟从法学和经济学理论基础出发，研究初始水权与可交易水权的定义和范畴，研究水权交易的可能途径、模式和期限，提出从出让方、受让方以及涉及的第三方和社会产生的影响等方面全面评估水权交易的财务成本和社会成本，构建水权交易价格的核算框架。通过案例实证分析，提出区分水资源条件的水权交易相关建议。

一、水权与可交易水权的理论基础

1.水权的权利性质

权利是法律用语，依据宪法和民法，指公民依法应享有的权力和利益，权利通常包含权能和利益的两个方面。根据不同标准，可以对公民权利进行不同分类：

①依据公民所参与社会关系的性质，可以划分为属于政治生活的权利和一般民事权利。前者如各项政治和社会的自由权利、参加国家管理的权利，后者如财产权等。

②依据承担义务人的范围，可以分为绝对权和相对权。绝对权又称对世权，所要求的义务承担者不是某一人或某一范围确定的人，而是一切人。相对权又称对人权，所要求的义务承担者是一定的个人或集体。

③依据权利间固有的相互关系，可以划分为主权利和从权利。主权利指不依附其他权利可以独立存在的权利，如对财物的所有权；从权利指以主权利之存在为前提的权利，它的产生、变更和消灭均从属于主权利的存在。

水资源和土地资源一样归国家所有，分配给地方和用户的用水总量为水资源的使用权，是初始水权。基于以上权利的分析，水资源的使用权属于民事权、相对权和从权利。

2.基于物权理论的水权性质

物权是权利人直接支配物且无须借助他人行为就能行使自己权利或实现自己权利的一种民事权利。物权关系是最基本的民事法律关系。

《中华人民共和国物权法》将物权分为所有权、用益权和担保权三大类型。所有权为自物权，是权利人对于自己财产所享有的权利。因其与他人之物无关，故称为自物权。用益权与担保权为他物权，是在他人所有物上设定的物权。他物权是对他人财产享有的权利，其内容是在占有、使用、收益或处分某一方面对他人之物的支配。他物权实际上限制了所有权，所以又称为限制物权。

限制物权优先于所有权。比如：农村承包经营权是他物权，是限制物权，集体经济组织对集体土地享有的是所有权，所以农村承包经营权优先。根据有关政策的规定，除了占全体农民2/3绝对多数的同意之下，生产队不得随意变更联产承包责任制合同，即集体经济组织对集体土地占有、使用、收益、处分的权利受到了联产承包责任制中的承包经营权这一限制物权的限制。

依据《中华人民共和国物权法》，用水户获得的水资源使用权属于限制物权，是他物权。也即在所有权不发生变化期限内，在合同规定范围内，限制性物权具有优先执行力。

3.基于公权与私权界定的水权性质

公权是一种国家权力和公共权力，是由国家依法赋予，并由国家强制力作后盾，以管理社会公共事务和谋取公共利益为目的的一种国家强制权力。

私权是一种公民权利，与公权观念相对应，是指有关社会主体在社会生活中所享有的各方面权利。

从社会关系科学与经济学角度，公权由政府管理，政府的主要工作内容在决策、组织、协调、控制和监督方面，从维护经济社会的公平、安全和稳定的角度，通过基础规则、法律和税收等手段设计有效适应中国国情的管理体制和制度框架体系，维护市场秩序。私权受市场作用与影响。在资源配置方面，应该是市场起决定性作用。从这个角度来看，应该说，市场代表着私权，而政府代表的是公权。私权和公权的问题，实际上就是一个权利和权力之间的关系。

除了国家对水资源的所有权为绝对权（适用所有人），其他均为相对权（一定范围内的人群或个体）。对于用户通过取水许可获得的水权，为限制物权，属于私权的范畴，在符合国家法律规定的前提下，节约下来的水均可自由交易。参照《物权法》第一百二十条“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利”。

4.市场优化配置资源经济学原理

根据帕累托最优和利益最大化经济学原理，资源优化配置是指不是由人的主观意志而是由市场根据效率、平等、竞争、法制的一般规律，由市场机制通过自动调节对资源实现的配置，由价值规律来自动调节供给和需求双方的资源分布，用“看不见的手”自动实现对全社会资源的优化配置。资源配置是否优化，其标准主要是看资源的使用是否带来了生产的高效率和经济效益的大幅度提高。分配给用户的初始水权，考虑到经济动态调整和不断变化的客观规律，提高水资源整体利用效率、促进满足经济社会需求的有限水资源时空优化配置，开展水权交易是经济社会发展规律的客观要求。

明确界定水权，一方面可控制总量，以便于以水定产；一方面使水资源使用权成为私权，具有排它性，受法律保护，防止水资源的过度开发利用，避免“公地悲剧”的发生。同时可充分发挥拥有水权的用户的积极性、提高属于私权范畴的水资源管理效率和利用效率，促进节水、促进水资源高效流动，提高水资源的整体配置效率和使用效率。

二、水权转让的限制范围

按照 《中华人民共和国水法》、《取水许可制度》，水权转让的限制范围：

①取用水总量超过本流域或本行政区域水资源可利用量的，除国家有特殊规定的，不得向本流域或本行政区域以外的用水户转让；

②在地下水限采区的地下水取水户不得将水权转让；

③为生态环境分配的水权不得转让；

④对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的不得转让；

⑤不得向国家限制发展的产业用水户转让。

严格水资源用途变更监管。未经批准不得擅自改变水资源用途。确需变更用途的，必须由原审批机关按程序批准。禁止影响城乡居民生活水安全的水资源用途变更，禁止基本生态用水转变为生产用途，禁止农业灌溉合理水量转变为非农业用途。取用水户擅自变更水资源用途的，县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构要依据管理权限，责令停止并限期采取补救措施，情节严重的吊销其取水许可证。规范水权水市场建设，在符合用途管制的前提下，鼓励通过水权交易等市场手段促进水资源有序流转，同时防止以水权交易为名套取取用水指标，变相挤占生活、基本生态和农业合理用水。

三、水权转让的年限

水行政主管部门或流域管理机构要根据水资源管理和配置的要求，综合考虑与水权转让相关的水工程使用年限和需水项目的使用年限，兼顾供求双方利益，对水权转让的年限提出要求，并依据取水许可管理的有关规定，进行审查复核。

政府收储水量：对节约闲置的水量，以及城镇化进程导致的土地利用性质改变而产生的闲置水量，转让期限可永久。

西部地区农业转工业情况，考虑工程建设运行期，商定水权转让年限。

同行业之间节水转让，不超过取水许可年限。

同一灌域内农灌水可根据农户田间作物结构调整，年内年际自由协商转让。

四、水权交易的边界与模式

1.可交易的水权

水权交易的边界是指明确哪些水权可进行交易，对交易空间和范围进行界定。水权交易的空间要符合《水法》《取水许可制度》，在满足用水总量控制、水资源用途管制的前提下，在取水许可的水量（初始水权）和时间范围内，节约或闲置的水资源可以进行交易。若在科学论证可行的基础上，水资源的用途要发生转换，必须要通过申请得到主管部门的批准。可交易水量能有多少，要对照国内外先进用水定额分用户计算节水潜力，同时要根据水量输送的可行性、投入产出的合理性，进行分析确定。可交易的水权通常包含三种类型：①通过技术和管理节约的水量。目前我国发生的节约水量交易多为农业灌溉节水转让交易，如内蒙古、宁夏和甘肃分别开展的灌溉农户之间、农业与工业之间的农业节水水权交易，以及广州东江流域惠州、河源农业节约水量转让给广州、深圳城镇供水的水权交易。②因土地利用发生变化用途转换的水量。城市化、城镇化的过程是大量优质农村劳动力向城市、城镇转移的过程，导致农村劳动力大量减少、弃耕抛荒问题越来越严重，城镇化与弃耕形成的留存水量可以进行交易。③因输配水设施不配套或弃耕出现暂时闲置的水量。如河南省将国务院分配给河南省的37.69亿m3的用水指标全部分解到11个省辖市和2个省直管县（市），明确了受水区各口门分配水量指标。但因供水配套设施限制以及获得初始水权的部分地区经济发展原因，产生部分闲置初始水权，河南省开展了南水北调中线平顶山与新密市、南阳市与新郑市、南阳市与登封市之间的区域间水权交易。

2.交易模式

水权交易的模式是指通过什么形式进行交易。根据买卖双方涉及主体范围的不同，分为地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间的水权交易等多种形式。交易的模式包括协议交易、公开竞价、政府回购等。通过市场方式实现“盘活存量”，在地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间流转水资源，实现水资源的动态合理配置。目前大部分的节水工程属于国家投入，投入成本远大于节水效益。在市场不活跃，交易的基础条件如计量设施、输水工程等不支撑的情况下，考虑低成本、优化配置和经济可行的原则，建议采取政府收储的模式，而后再进一步进行分配和出售，这样比较容易监管水资源的用途和合理使用量。在有条件的规模化灌区，鼓励用户协商、低成本自主交易。

对于节约水量的交易，应考虑是否为财政投入区分交易方式。对于财政投入节水而非具体用户的节水（通过灌溉干渠砌护提高渠系利用系数），主要应考虑政府收储的方式收储水量再行交易，交易价格要考虑节水成本、第三方影响以及受水方效益统筹界定，可进行长期交易。若用户个体节约水量的交易，如灌溉农田采取不同的节水灌溉技术或年际间不同作物轮作（水田、水浇地、旱地）节约的水量，在符合用途管制的前提下，可采取灵活的低社会成本的自由协议方式。

对于转换用途的水量 （如农转非），一般应考虑政府收储方式，主要用于买方新增用水，交易价格可采取市场价或协议价。

对于暂时闲置用水（弃耕、输配水设施不配套），通常可采取政府收储交易或用户交易，一般为短中期交易。

五、水权交易价格核定技术

水权交易行为一般要涉及水权转出方、受让方（转入方）和受影响的第三方（社会）。鼓励水权交易的目的是促进节水、促进市场优化配置水资源。节约用水交易是可交易水权的主要部分。水权交易应该遵循“谁投入、谁节水、谁受益”原则，以鼓励水权交易实现水资源的优化配置，建立“精准补贴奖励政策”予以辅助。水权交易行为应该是社会成本最小化、社会综合效益最大化。因此，水权交易价格的确定，应全面分析水权转出方、受让方（转入方）和第三方（社会）的损益关系，从全社会角度确定保障水权交易综合净效益最优的水权交易价格。参照国内外经验，水权交易价格主要有三类定价策略：基于供水成本定价、基于用户承受能力定价、基于市场均衡关系定价。

水权交易价格应充分发挥市场的价格杠杆作用，在符合最严格水资源管理制度用水总量控制以及初始分配水权用途管制的前提下，要全面考虑交易成本、用水效益、第三方损益以及受让方承受能力等因素，综合考虑、科学定价。定价的主要技术方法如图1所示，用公式表示为：式中，ES表示水权转让供给价格，E1表示水权出让金，E2表示转让水资源过程中单位水量所发生的总成本费用，E3表示补偿价格。

水权交易价格应不低于节水成本。目前我国水权的交易价格缺乏科学的计算方法，在7个水权试点区中，有些是根据经验以现状农业水价为参照确定水权转让价格。甘肃、内蒙古农户之间的交易，交易价格指导区间不高于现状农业灌溉水价的3倍；河北农户之间年与年之间互助，没有交易价格；宁夏中卫市农户间灌溉水权交易通过协商实现，多数交易价格不高于现状农业灌溉水价3倍，少数高于现状农业灌溉水价3倍。农业灌溉用水转换为工业用水的，相对交易价格较高。

六、水权交易示例分析

以宁夏回族自治区为例进行节水潜力—可交易水量—交易方式—交易价格等水权交易流程分析，主要内容与步骤见图2。

1.可交易水量

根据2016年中国水资源公报数据，宁夏万元GDP用水量位居全国第4位，亩均灌溉用水量高于西部其他省（自治区）、远高于全国平均水平，农业节水潜力大。而工业与城镇居民生活用水效率高于全国平均水平，节水空间有限（见表1）。农业灌溉用水户之间的交易数量少且大部分采取低社会成本自主协议交易，因此主要对农业与工业之间的水权交易进行分析。

2014年宁夏自治区共有耕地面积1967.50 万亩（1 亩=1/15 hm2，下同），其中有效灌溉面积872.06万亩，2015年有效灌溉面积876万亩。若采取先进灌溉技术，向全国平均水平靠拢，宁夏农业每年可节约水资源22.4亿m3。

2.交易形式与年限

每一类水权交易都要根据其用途转换的性质，先确定合适的交易形式和期限后，方可计算合理的成本与交易的价格。

宁夏农业与工业之间的水权转让，是通过干渠砌护提高渠系利用系数产生的水量，该部分节水量需要通过输供水工程设施输送给水厂和工业用户，成本高、工程建设期和使用期长，且基本对终端农业灌溉用水户未产生影响，因此，可进行中长期交易。鉴于我国水权交易量小、市场不活跃、交易产生的社会成本高的状况，一般建议采取政府回购转让和协议转换方式，在水权市场培育成熟的区域，可试行市场直接交易形式。

根据工业反哺农业节水的思路，宁夏农业节水转让给工业用水采取的是协议方式，年限为25年。

3.水权交易价格

（1）转出方供给价格分析

水权交易价格=水权出让金+转让水资源过程中单位水量所发生的总成本费用+补偿成本。

水权出让金体现的是农业生产部门为了转让水权损失的收益。选用扣除非水成本法计算。2016年农业用水经济价值0.26元/m3。

图1 水权交易定价方法

图2水权交易流程

表1 2016年宁夏与全国用水效率对比

转让水资源过程中单位水量所发生的总成本费用=节水成本。农业节水成本取15元/m3。

农业用水权向工业用水权的转让可能会给第三方造成一定的影响，如灌区节水，地下水补给水量减少，湖泊、湿地萎缩等对生态环境的影响以及随之而来的一些社会影响等。因缺乏实测数据暂不计算，但是并不排除以后如发生明显负面影响，第三方要求水权受让方追加补偿费用的可能性。由于水权转让造成排污变化，农业为面源污染，不需缴纳排污费用，转移到工业用户之后，排污特征将转变为点源污染。以银川市为例，非居民生活污水处理成本为1.4元/m3。

转出方供给价格：0.26+15+1.4=16.66元/m3

（2）转入方需求价格分析

转入方需求价格体现的是水权转入部门通过用水获得的效益增值，即水经济价值增值。多采用Cobb-Dauglas生产函数的理论方法，把水资源作为生产要素，纳入到生产函数，分析用水量对国民经济的产出弹性和边际效益。式中，Y 为国内生产总值（GDP）；K、L、W分别为资金、劳动力和水资源的投入量；α、β和γ分别为资金、劳动力和水资源的增加值弹性。

根据宁夏回族自治区2007—2016年农业、工业、服务业的增加值、资本量、从业人数和用水量为拟合参数，得模型计算结果见表2。

2016年宁夏回族自治区经济社会总用水边际效益为 7.98元/m3，农业用水边际效益为0.9元/m3，工业用水边际效益为38.1元/m3，服务业用水边际效益为215.8元/m3。

（3）水权转让价格分析

通过分析，水权转入部门需要支付的最低转让水价为16.66元/m3，宁夏工业行业可以承受的最高转让水价为38.1元/m3，宁夏服务业可以承受的最高转让水价为215.8元/m3，此区域是水权转让中定价的可接受范围。

七、结论与建议

1.基本结论

水资源的使用权属于民事权、相对权和从权利。依据《中华人民共和国物权法》，用水户获得的水资源使用权属于限制物权，是他物权，属于私权的范畴。

在符合国家法律规定的前提下，节约和闲置的水均可自由交易。

从物权的效力而言，限制物权优先于所有权，也可以推断取得许可证的水资源使用权相对初始水权具有优先效力，但伴随所有权存在。

可交易的水权必须符合水资源用途管制，未经批准不得擅自改变水资源用途。确需变更用途的，必须由原审批机关按程序批准。

交易的模式包括协议交易、公开竞价、政府回购等。在市场不活跃、计量等基础条件不支撑的情形下，考虑低成本、优化配置和经济可行的原则，建议多采取政府收储的模式，再进行进一步分配和出售。在有条件的规模化灌区，鼓励用户协商、低成本自主交易。水权交易的年限应兼顾供求双方需求并符合水资源管理的相关规定进行合理确定。

表2 多元线性回归模型与检验结果

水权交易价格的确定，应全面分析水权转出方、受让方（转入方）和第三方（社会）的损益关系，从全社会角度确定保障水权交易综合净效益最优的水权交易价格。

2.建议

①进一步深入探索多种形式的交易，积累和培育可行的交易模式。目前我国水权交易处于初步探索阶段，交易方式比较单一，可根据区域交易市场的需求，开展多种形式的水权交易。如水银行租赁，遵循银行业调剂余缺的原理实现水资源的丰存匮用。水银行是一个类似于金融银行的中间机构，它从拥有多余水权的用水户购买、租赁水权，并将其出租或出售给需要用水的主体。多为短期交易，期限届满，水权配置又回复到初始状态。其他交易方式：在补偿转出方权益方式的选择上，除了现金补偿外还可以考虑农民用补偿金入股、安排就业等方式补偿。

②探索适应丰缺水区域需求差异的交易模式。缺水区域因各种问题并存，只要有利于水资源的优化配置，可采取多种形式的水权交易，满足用水需求，但也要考虑农业灌溉也是一种生态用水，需要做好可交易水量的平衡分析。丰水区水权交易的目标主要是进行用水总量控制、提高水资源的利用效率和管理效率、减少水污染。水权交易要与排污权交易相衔接。水权交易的类型主要体现为丰裕水量跨区域和跨流域的水权交易、伴随土地利用变化产生的用途转换水交易，应多考虑政府收储的方式和满足符合发展要求的新增用水。 ■