中国国有自然资源资产监管的困境及路径分析

金梦蝶 任洪涛

一、中国国有自然资源资产监管现状及困境

（一）中国国有自然资源现行模式

1.立法模式

我国采取了资源立法的形式对国有自然资源进行规范和管理，创设了具有中国特色的国有自然资源的立法模式。首先，以《宪法》为根本依据，《宪法》第9条较为明确地划分了国有自然资源的范围，即除集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂之外的其他自然资源均属于国有自然资源。国家所有即全民所有，从根本上明确了国有自然资源属于全民所有的性质。其次，以《环境保护法》的相关规定对国有自然资源保护问题进行了原则性的规定，体现对生态环境方面的重视；进而制定了自然资源的各种专项单行法律，例如《森林法》《矿产资源法》《水法》等十余部法律。以2009年修改的《森林法》为例，全文分为七大章，对森林这一自然资源的属性、经营管理、保护等进行了更为细致的规定，有利于对国有自然资源的专项管理。最后，以其他法律、行政法规、部门规章和地方性法规、国际条约为补充，形成了较为完整的国有自然资源法律体系。

现有的国有自然资源法律体系较为完整，解决了部分的自然资源管理问题，但是在立法结构方面仍存在着一些问题。

2.管理体制

国有自然资源管理体制是由政府在国有自然资源及其开发利用过程中对管理机构、管理职能权限划分所形成的体系和制度安排①卜善祥，等.国内外自然资源管理体制与发展趋势［M］.北京：中国大地出版社，2005:114.。我国国有自然资源管理模式的改革大致上由分散转向集中管理。最初实施的是分部门分割分散管理，1998年成立了国土资源部，负责对矿产资源、土地资源、海洋资源的统一管理，基本上形成了国有自然资源的相对集中管理模式。2018年3月13日，十三届全国人大在会议上通过了国务院机构改革方案，国务院将组建自然资源部，其主要职责就是对自然资源进行监管、统一行使所有者权限，对自然资源进行系统化的管理。这次改革是革命性的，将监管模式由原来的相对集中转变为集中管理的模式，不回避权力和利益调整，重塑新的利益格局，彻底全面地精简了国务院机构，能够更高效地发挥政府的作用。但是由于缺乏对于自然资源部如何行使自然资源所有权以及如何监管自然资源的进一步规定，统一组建自然资源部后，如何处理好内设机构之间的权力衔接问题将会成为一个难题。

在统一部门管理的基础上，对国有自然资源实行中央和地方分级监管的模式。在实践中，由中央一级的行政管理对自然资源进行全国的监督管理工作，授予县级以上人民政府行政主管部门以自己行政管理范围内该项自然资源的管理权。虽然国务院机构进行了精简，但在单行法依旧有效的情况下，分级行使权限的管理模式依旧会保留。

（二）中国国有自然资源资产监管存在困境

1.立法碎片化

在现行的管理模式下，对自然资源的管理主要依据现行的单行法，按照自然资源的自然要素不同，把对自然资源的管理权限落实到各个行政主管机构。这种监管方式将原本完整统一的自然资源进行人为碎片化分割，割断了自然资源之间的密切联系，使得各个管理机构之间职能的行使呈现单一化的状态，不仅缺乏对职权行使时各机构之间的衔接和对资源的综合性管理，也会增加政府行政方面的费用。依据现行单行法，不仅不同种类的自然资源的监督管理职能按照自然资源属性分散在国土局、农业部门、水利部门等各个机构，而且同一种国有自然资源的监督管理职能，也会因为资源的具体利用方式、管理事项的范围等存在差异，而将其监管权限分割，由不同的监管主体实行监管工作。简言之，在统一组建自然资源部的当下，依旧缺乏统一管理的法律依据，缺乏对于不同类型国有自然资源管理的协调。因此，现行立法模式仍呈现出一种碎片化现象，如何在碎片化的法律条文之间寻找到统一管理的依据是我国当前国有自然资源监管面临的难题。

2.目标差异化

国有自然资源监管部门在对职权范围内的自然资源进行监管时，无论是同级之间还是上下级之间，均存在目标差异化的情形。

不同机构之间的目标差异。由于之前资源管理部门众多，在具体行使管理权时，就同一种自然资源而言，管理目标存在差异化，各机构之间往往因为各自的利益也可能会导致资源利用陷入僵局。新组建的自然资源部将会极大改善同级部门之间的目标差异现状，其将会统一自然资源的管理目标，但是其将面临如何解决遗留下来的机构之间管理权限交错的难题。这需要自然资源部深入了解不同自然资源之间相互影响的自然属性，要从对自然资源整体协调性角度来考虑实现自然资源综合效益的最大化，从更高的层次来协调各个下设机构之间差异化的目标。

不同层级之间的目标差异。中央与地方之间的目标差异化主要表现在以下两个方面：其一，中央和地方之间的权限边界不清，利益分配欠妥。首先，中央和地方对于自然资源的管理权限不明确，导致部分地方抢权揽权，对自然资源实行垄断行为。其次，中央和地方的事项划分不清，导致中央对地方的自然资源监管问题的落实不够到位，会出现“重审批、轻监管”、破坏环境的法律后果过轻等不良现象。其二，近年来，中央出台了大量的改革文件，有些文件之间的优先次序和具体实施方案模糊不清，导致地方对改革文件的理解出现偏颇，设立的目标和推动的改革与中央自然存在差距，不能很好地落实和贯彻中央政策。中央层面应当起着计划、决策和监管的作用，地方则起着具体执行的作用，中央和地方之间的管理权限、利益分配理当十分明确，事项分工也应清晰明了，这样目标才能一致，才能贯彻和落实好对于自然资源监管的工作。

3.生态缺位化

对于国有自然资源的管理，管理机构存在着只顾经济、社会利益，漠视生态利益的现象。生态的重要性不言而喻，对于生态利益的保护应当体现在整个自然资源管理的过程中，不仅是事后环境污染的治理，也包含事前生态问题的预防和事中具体管理行为的指导。目前，生态缺位主要体现在以下四个方面：

首先，整个自然资源管理制度缺乏对于自然资源生态利益的明确定位，对于监管机构的生态职责的内涵和职责范围都没有明确的界定，缺乏行使生态监管的依据。其次，在对自然资源的管理过程中，对于生态效益的重视程度不够。各个机构在行使具体的管理职能时，往往只关注经济利益，将生态问题全都推给环保部门。更有甚者，采用“先污染，后治理”的开发方式，生态严重缺位。此外，在法律后果上，对于破坏生态效益行为的问责机制不完善，承担的法律责任过轻，起不到惩戒作用。最后，对于资源管理与生态保护，还缺乏一个整体的协调性管理者。生态保护是一个整体的概念，要想对整个生态进行保护，不仅要落实各个门类自然资源的保护，还要站在生态的最高点对整个自然资源管理进行统筹规划，以达到协调统一可持续发展的目的。

资源和环境是经济发展中必不可少的两个基本要素，也与人类的生活密切相关，其价值不容小觑。因此，国有自然资源机构对专门的自然资源进行管理时，要充分地考虑如何协调经济效益和生态效益，要有一个长远的认识，将缺位的生态意识找回来并在具体的管理中加以重视。

二、原因分析

（一）国有自然资源利用类型划分局限性

我国对自然资源进行了类型化的划分，主要是基于自然资源的自然属性不同，并着重考虑其经济效益。目前，广为接受的是以自然资源行业为标准，分为水资源、森林资源、草原资源、矿产资源、渔业资源等。这种资源类型划分模式也得到了我国《宪法》《物权法》等法律的正式确认①王社坤.自然资源利用权利的类型重构［J］.中国地质大学学报：社会科学版，2014（2）.。

但是，这一划分模式存在着一定的局限性：其一，它不具备概括性。现行的自然资源分类模式是基于现有的科技发展水平，结合数千年来人类对自然资源的利用实践，从不同自然资源行业总结出的自然资源利用类型。这种方式太过于具体，在分类上无法完全涵盖所有的国有自然资源，不具备抽象性，不利于形成完善的理论体系。其二，它不具有前沿性。这种分类方式仅符合目前的认知水平，随着我们对自然资源认识和利用水平的提高，我们会发现新的自然资源。但是对于新发现的自然资源而言，我们无法依照现有的自然资源利用类型进行有效的监管。例如，目前被发现对人类生存环境具有重大影响力的湿地资源，对其管理和利用缺乏先例，导致保护和管理湿地资源难度较大，其解决则需要完善法律制度和建立专项的管理部门。

实际上，自然资源类型化划分是为了更好地保护和管理自然资源，不仅是管理已知的自然资源，更应当对整个国有自然资源整体发展具有指导作用，能帮助完善整个自然资源的管理模式，以应对将来可能出现的问题。因此，自然资源划分的局限性会使自然资源管理陷入困境。

（二）法律制度不健全

目前，我国虽然已经形成了国有自然资源管理的基本法律框架，但是法律制度仍存在较大的缺陷，其主要是立法结构方面的缺陷。

首先，我国缺乏对国有自然资源综合管理的统一性基本法律制度。国有自然资源的管理应当具有系统性，对自然资源的开发利用和保护管理要有一个整体规划的意识，形成一个统一的基本法律制度。而目前的法律制度框架内，唯一可能作为基本法律制度的《宪法》，对国有自然资源的原则性规定过于宽泛，难以具体落实，并且也没有吸纳当前资源管理中的可持续发展等科学的思想，不够全面。其次，现存的单行法均是由相应的资源管理部门负责起草的，而缺乏对国有自然资源统一协调的合理开发和保护。此外，现有的各单行法大多在1992年以前制定，受制于当时计划经济思想，在立法过程中大力追求经济效益，而忽视了自然资源的属性和生态规律，忽视了自然资源的生态性。最后，我国现行的单行法和具体的行政法律规范并未能完全涵盖国有自然资源的范围。并且随着对自然资源认知加深，出现一些新的自然资源领域，而旧的资源立法却未能及时跟上对于这一类型自然资源的管理，出现了管理空白的困境。例如，对于海洋资源和湿地资源的管理，即使是有所规定的，也都是零星地散落在其他单行法律法规之中，不能达到充分管理这一部分自然资源的目的。

（三）国有自然资源所有权义务缺位

国家是国有自然资源的所有权的主体，而国有自然资源所有权不同于一般物权意义上的所有权，这种所有权既有私法上的效力又有公法上的效力。从私法角度，这种所有权和民法意义上的所有权十分相似，包括对国有自然资源占有、使用、收益、处分的权利。从公法角度，国家所有权还包括国家在立法、行政、司法方面的权能，所采取的行使方式具有强制力。由此可见，国家自然资源的所有权内涵广泛，而国家是一个抽象的概念，对于其权利的行使需要进一步落实。从现有的法律制度来看，在立法角度，尚没有对于国有自然资源所有权的行使方式、权利内容等作出明确的规定。依据最新的国务院机构改革方案中，国家将自然资源的所有权交由自然资源部统一行使，但是对于自然资源部如何统一行使所有权、履行自然资源监管职责尚未出台进一步的规定。

此外，这种所有权不仅体现为一种权利，更体现为一种宪法义务，为了全体人民的利益去行使权力。在对自然资源资产进行管理的过程中，没有自然资源义务意识，在享有自然资源收益时，没有协调好权利与义务之间的关系。尤其是生态义务的忽视，导致了自然资源管理中生态职能的缺位。

三、解决方式：完善自然资源治理体系

（一）政府：自然资源部监管的具体路径

自然资源部，是具有监督和管理双重职能的一个国务院部门。自然资源部不仅要对国有自然资源进行资产性管理，更要注重其资源性管理，协调自然资源开发利用中的经济和生态价值，体现生态意识。因此，除了需要解决自然资源管理机构之间的协作和职能分配问题，还需改善国有自然资源管理部门生态职能的严重缺位的现状。

按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，自然资源部的管理模式应当明确中央与地方的分级授权和监管机构各组织架构之间的分工与协调关系，对自然资源进行统一集中管理。在级别分化上，中央、地方继续实行分级代理的管理模式。明晰中央与地方政府在自然资源资产管理和自然生态监管体系中的权责关系，对国有自然资源资产按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度实行分级授权管理，突出对流域、海域等区域性生态监管的分级授权管理①董正爱.转分散管理为统一监管［N］.民主与法制时报，2017-11-02.。在机构设置上，建议自然资源部下设立相对独立的自然资源资产管理机构和资源监管机构，独立行使其职能。

1.自然资源资产管理

国有自然资源资产管理部门主要负责对自然资源资产实行统一的管理，涉及到资源资产清算、产权登记、用途规划等一系列的管理环节。

自然资源部作为管理该项资产的机构，在行使监督管理职能时，就要从经济、社会、生态三个方面着手考虑如何更好地从发展的眼光去实现利益最大化。国有自然资源作为一种国有资产，其带来的经济利益不容小觑。比较典型的有矿产资源带来的经济效益，同时像森林、草原等这些自然资源，或天然或在合理的利用后都能对生产生活带来巨大的经济效益。但倘若一味追求经济利益，对资源无序开发和利用，不关注其生态性，就会带来严重的资源浪费、环境污染、生态破化等一系列问题。这一系列问题不仅需要国家每年投入大量的财政收入用于生态性保护，同时带来负反馈效应，进一步地减少国有自然资源的资产量。因此，自然资源部都有必要将生态性作为一项重要的考核标准，以求达到可持续发展的目的，使国有自然资源资产效益最大化。

2.自然资源资源监管

国有自然资源监督部门，则负责内部监督和污染控制，其内部监督包括对自然资源收益征收、分配、使用等过程。自然资源监管部门需要以法律为依据，对市场机制、地方政府自然资源管理行为进行监督，以更好地实现自然资源效益的最大化。

在具体职能落实方面，该机构可依据国有自然资源的利用方式重新对国有自然资源进行统一划分，统一行使所有权。该种分类方式，实质上是从外部性角度对国有自然资源进行划分，将其分成经营性国有自然资源资产和公益性国有自然资源资产。经营性资源主要包括“经营性建设用地和农村生产用地以及经济林木、矿产等资源”，需要有战略意义的可持续开发利用；而公益性资源主要包括生态性为主的自然资源和公共属性强的自然资源，例如“自然保护区、国家森林公园以及公益林等特殊生态保护区域和政府的各种公共用地”。生态性强的自然资源原则上使用受到限制，以保护其生态完整性为主要目的，而对于公共领域的自然资源，应当保证公民能够合理地、自由地、平等地使用。在区分自然资源类型之后，要对自然资源的用途进行监管，其重点在于对于自然资源产生收益的获取、使用和分配的监管，防止自然资源的滥用。此外，要规范经营性自然资源资产的管理模式，使其透明化、规范化，同时做好与市场机制的衔接和权利义务分配。对于公益性的自然资源则主要以保护为主，设立专门的机构对其进行专业化管理，体现其公益属性。简言之，对自然资源的监管上要利用自然资源的特性，考虑综合效益，进行分类管理。

（二）构建共同治理体系

一个理想的自然资源治理体系应该是以法治为中心，为了自然资源可持续发展的目的而建立，有多元主体参与的系统治理体系。在这个多元化的治理体系中，其主体应当包含政府、市场和社会。在政府层面，如上文阐述，需要充分发挥自然资源部的职能，形成一个集中的行政管理模式。以下主要从市场和社会两个角度来予以阐述。

1.市场管理机制

自然资源不同于一般国有资源，其对整个生态环境的影响巨大，对其利用必须遵循可持续发展的原则，提高其综合效益。所以，对于自然资源的管理主体而言，必须承担特定的义务以维护整个生态系统。市场作为参与自然资源管理的主体，需要承担特定的义务，更需要接受特定的管理和监督。

在市场层面，市场机制的成立基础是自然资源资产产权制度，但市场机制并非能够参与所有类型的自然资源的配置。在我国，市场所能管理的自然资源的范围，主要是经营性的自然资源。经营类自然资源以经营为目的，追求充分发挥自然资源的经济性，通过更合理的经营方式使其在考虑综合效益的同时创造更高的经济效益。而市场对自然资源的利用方式恰好主要是利用其经济价值。

自然资源的经济性和可经营性让市场机制有了参与自然资源管理的可能，而其公共性和整体性使得一部分资源应当被所有个体所平等地享有而限制自然资源的市场机制发挥作用的范围。市场参与环境治理的种类也是多元化的，即参与自然资源开发、利用与其保护、补偿，也同时要治理对环境造成的污染。这就要求市场主体在享受自然资源带来的利益的同时要考虑到对自然资源管理要承担的责任。责任重大而艰巨，因此，要求它在追求经济效益的同时，密切关注生态问题，对一系列环境问题作出相应的补偿，以实现自然资源的可持续发展。

2.公众参与机制

自然资源具有公共性和整体性特征，是每一个人生存和发展不可缺少的物质资源和生态基础，其中有一部分自然资源更是应该被人们平等地使用，这正是自然资源需要社会调节机制的重要原因①黄智宇.生态文明语境下我国自然资源多元治理体系之优化［J］.江西社会科学，2017（10）.。在治理的过程中，自然资源问题广泛、复杂，相比较政府和市场调节，社会调节能动员公众直接参与到自然资源管理的过程中。公众作为自然资源开发利用的受益者，是自然资源所有权的直接相关者，也是自然资源开发利用后果的直接承担者，因此公众的参与十分重要。

在公众参与机制中，如何保障公众切实参与到自然资源管理是一个难点。首先，需要在立法层面对于社会组织参与自然资源管理作出明确的授权，使得公众参与有法律依据，名正言顺。其次，对公众反馈的监督意见等需要进行及时的反馈和回复，充分保障公众的权利。最后，可以通过设立相应的激励机制改善这一公众参与不足的现象，建造一个良好的氛围和参与条件，给予公众参与自然资源管理制度上的保障，增强公众参与自然资源的意识。

我国应当充分完善自然资源的社会机制，使公众能够发挥独立第三方的作用，参与到自然资源管理使用的规划、决策中来，对自然资源管理利用行为进行监督。