《山西省省属国有企业投资风险监督管理办法》解读

8月14日,山西省国资委印发《山西省省属国有企业投资风险监督管理办法》。这个管理办法是对2007年1月1日开始实施的《山西省省属国有企业投资监督管理暂行办法》的修订和完善。管理办法的印发出台，既是落实省委省政府有关决策部署要求的具体行动，也是当前规范省属国有企业投资行为的现实要求，内容非常重要。

8月23日，山西省政府新闻办举行新闻发布会。山西省国资委副主任钊、省国资委规划发展处负责人刘巍深入解读新起草的《山西省省属国有企业投资风险监督管理办法》并回答记者提问。

《山西省省属国有企业投资风险监督管理办法》是省属企业投资需要遵循的重要基础性、指导性文件，也是对2007年1月1日实施的《山西省省属国有企业投资监督管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的修订和完善。《暂行办法》实施11年来，在引导企业发挥投资拉动、促进国有资本布局优化结构调整、确保国有资产保值增值、推动省属企业转型发展发挥了积极作用，取得了明显成效，基本建立起了省属企业投资监管架构。但随着近年来国有经济不断发展壮大，国资国企改革进程的深入推进，特别是“以管资本为主加强国有资产监管”改革要求的提出，给投资监管工作提出了新的挑战和更高的要求，《暂行办法》需要作出改进和完善。具体讲，是适应了三个“需要”：

（一）发展的需要。与国资委成立之初相比，国资委监管企业的资产规模由成立之初的2486.8亿元增加到2.7万亿，增长了近11倍；投资规模由“十一五”时期平均每年600亿元左右上升到目前1200亿元左右，增长了2倍，其中“十二五”时期年均2000亿元左右。随着投资规模的大幅提升，投资区域的不断扩大，投资风险也在逐步加大，迫切需要制定新办法，对省属企业的投资行为进行规范。

（二）改革的需要。从国家层面看，中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）要求，实现以管企业为主向以管资本为主转变，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。按照这一总体要求，国务院国资委发布了《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号）和《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号），重点从“管投向、管程序、管风险、管回报”四个方面，着力构建权责对等、运行规范、信息对称、风险控制有力的投资监督管理体系，促进企业加强投资管理，规范投资行为，强化风险管控，提高国有资本效率，防止国有资产流失，实现国有资本保值增值。这对我们修订《办法》起到了很好的指导意义。

从山西实际看，随着新一轮国企国资改革向纵深推进，补考、赶考步伐加快，特别是5月3日省委国企改革转型发展推进会之后，省属企业正在用非常之力，下恒久之功，发挥主力军作用，推进国企改革转型发展，进而实现山西转型发展。省国资委研究制定了省属企业一年和三年转型目标，经过三年努力，到2020年实现省属企业煤与非煤历史性“结构反转”，8月3日，省国资委已与省属企业“一企一策”签订了“军令状”。要确保“结构反转”目标实现，投资和项目建设是重要抓手和载体，抓好投资监管，鲜明引导投向，防控投资风险，意义重大。省属企业按照楼阳生省长在全省转型项目建设年电视电话会上提出的谋划项目“五个围绕”，确定了三年内可竣工投产的首批转型项目129个，总投资3111亿元。副省长王一新多次强调，要建立科学的投资决策机制，注重科学论证分析，切忌盲目投资，并明确课题，进行专题研究。省国资委郭保民主任要求突出投资监管，严肃开展国有资产重大损失核查，加强境外国有资产监督。这些精神和要求都已体现在《办法》中，也纳入了省国资委2018年8方面38项重点工作任务。

（三）实践的需要。《暂行办法》在运行过程中暴露出一些不适应和需要改进完善的问题。比如：一些条款不够清晰完整、管理边界不够明晰、投资风险管理机制不系统、问责机制不健全等。

这三个“需要”，为制定《办法》指明了方向、提出了要求、明确了重点。

刘巍（省国资委规划发展处负责人）：我对《办法》的主要内容进行介绍和说明。

《办法》共七章，二十六条。

第一章：总则。共四条，主要包括制定依据、概念界定、国资委及省属企业的职责定位。与《暂行办法》相比，适用范围增加了境外投资，明确了投资风险和重大投资项目范围定义，进一步细化了国资委和企业各自的职责范围。

第二章：投资管理与风险管控体系建设。共五条，主要包括建立完善投资管理制度、风险管控体系有关要求及其包括的内容，投资项目负面清单规定及其应用。与《暂行办法》相比，新增“建立全过程风险防控体系”内容和采取负面清单的方式对投资项目进行分类监管。

第三章：投资事前风险管理。共七条，主要包括国资委和企业在投资事前应采取的主要措施和程序要求。与《暂行办法》相比，完善了年度投资计划内容；新增投资事前风险点管理内容、企业决策程序内容，明确列入投资项目负面清单限制类投资项目的审核程序等。

第四章：投资事中风险管理。共三条，主要包括投资实施过程中重新履行决策程序的情形和加强风险管理的要点。与《暂行办法》相比，此部分均为新增的内容。

第五章：投资事后风险管理。共两条，主要包括投资实施完成后加强风险管理的主要方式和要求。与《暂行办法》相比，对项目投资后评价工作制度要求进行了完善细化。

第六章：责任追究。共两条，主要包括责任追究的依据规定和方式。与《暂行办法》相比，明确将建立投资决策终身责任追究及责任倒查机制。

第七章：附则。共三条。与《暂行办法》相比，新增国资委对国有资本投资、运营公司的授权要求。

同时，作为《办法》的配套文件，我们还制定了《山西省属企业投资项目负面清单（2018版）》，清单的内容相对固定，但将根据形势任务的变化，适时进行动态调整。此次规定了十二项禁止类投资事项和四项限制类投资事项。

《中国经济时报》记者：新的《办法》的主要特点有哪些呢？

一是突出风险监管。充分体现省委、省政府关于深化国企国资改革中关于风险防控的最新要求，在以“管资本”为主的前提下，强调“管风险”，并以投资事前风险、事中风险、事后风险为主线，构建规范运行、覆盖全过程的投资监管体制，精细化推进风险防控。

二是强调全过程监管。改变以往侧重企业投资事前年度投资计划和项目审核、备案的做法，从侧重事前管理到对省属企业投资行为的全过程监管。事前注重规范决策，事中加强设计、造价、工期质量监控和再决策，事后强化审计、后评价和问责，实现对投资全过程监管。

三是强化全方位监管。注重了制度体系建设，发挥信息化手段，实行项目负面清单管理，建立监管联动机制。投资监管范围从“国内”延伸到“境外”，明确企业建立境内外风险管控体系的具体要求。同时，结合我省国有资本投资、运营公司的试点改革，注重引导其更好发挥市场化、专业化平台作用。

四是探索创新监管。在权责对等的基础上，既充分体现国资委对企业投资管理制度、年度投资计划和决策程序等关键环节的监管，又充分发挥企业在市场动态、行业信息和项目经营等方面的优势，明确、细化国资委与企业的各自职责和工作程序，一方面增强监管的可操作性；另一方面，充分发挥企业对投资项目的决策主体、执行主体和责任主体的作用。

黄河新闻网记者：《办法》主要的特点之一是突出了风险监管，这是基于什么样的考虑？

省委、省政府高度重视风险防控问题。省委书记骆惠宁、省长楼阳生、副省长王一新先后在不同场合多次对企业防控风险作出指示。5月3日，在国企深化改革转型发展推进会上，骆惠宁又进一步强调“要梳理企业面临的突出风险，提出应对措施”。

省国资委今年重点工作任务确定要打赢三场攻坚战，其中一场就是风险防控攻坚战，与中央三大攻坚战之首“防范化解重大风险攻坚战”高度契合。投资风险是目前省属企业面临的主要风险之一，各企业均不同程度存在投资项目决策风险、投资项目偏离主业方向的风险、投资项目建成后未达预期效果的风险。甚至一些项目决策不科学、投资不谨慎，造成低效无效投资和资金浪费。同时，随着企业“走出去”步伐的不断加快，境外投资风险也不容忽视。这些都是我们制定《办法》，突出投资风险监管的考虑。

《山西市场导报》记者：此次新起草的《办法》适用范围新增了境外投资项目，请问对省属企业境外投资有什么特别的要求？

刘巍：由于与国内政治、经济、社会、文化、市场、法律、政策等方面的差异，境外投资项目相比较风险更高，风险控制应更严格，防范措施应更周密。

《办法》中明确，对于境外项目的安全风险防范，省属企业要加强与国家有关部门和驻外使（领）馆的联系，建立协调统一、科学规范的安全风险评估、监测预警和应急处置体系，有效防范和应对项目面临的系统性风险。企业应当积极引入国有资本投资、运营公司以及民间投资机构、当地投资者、国际投资机构入股，发挥各类投资者熟悉项目情况、具有较强投资风险管控能力和公关协调能力等优势，最大限度降低境外投资风险。

同时，《办法》还要求，在境外投资项目的前期，企业应委托独立第三方机构对投资所在国（地区）的政治、经济、社会、文化、市场、法律、政策等风险做全面评估，并根据自身风险承受能力，充分利用政策性出口信用保险和商业保险，将保险嵌入企业的风险管理机制，按照国际通行规则实施联合保险和再保险，减少风险发生时所带来的损失。

中国新闻社记者：目前，山西国企境外投资整体情况如何？主要在哪些国家和领域进行了投资？下一步在境外投资中，您认为山西省属企业在哪些领域、哪些行业有比较好的机会？

刘巍：去年，按照副省长王一新的要求，我们对省国资委系统所有的境外投资项目进行了梳理。

自国资委成立以来（2004年），太钢集团、太重集团、阳煤集团、潞安集团、文旅集团、建投集团等6户省属企业共实施境外投资项目23个，项目总投资119亿元，累计完成投资104亿元。

从投资地域看，涉及六个洲16个国家和地区，其中，香港6个项目，澳大利亚2个项目，毛里求斯2个项目、美国、德国、马来西亚、印度尼西亚、新加坡、土耳其、斯里兰卡、缅甸、印度、哈萨克斯坦、巴西、巴基斯坦、尼日利亚各1个项目。

从投资领域看，主要围绕企业上下游产业链进行投资布局，涉及有色金属、煤炭、装备制造、建筑工程、金融服务、物流贸易、咨询服务等8个行业领域。其中，贸易类投资项目占比较高，达到9个。

从投资效果看，多数项目实现了投资预期，为企业取得资源供给、金融支持、扩大销售做出了积极贡献。但受到境外国家政治、经济等多方面因素的影响和境外投资项目周期长、风险大、监管偏弱特点。目前，有3个项目停产停运，亏损项目有2个。

企业是投资的主体，具体哪些领域和行业有比较好的投资机会，还要经过各企业充分的调研和论证。我只能介绍一下企业境外投资需要把握的原则和方向：

按照副省长王一新在全省国企上半年工作座谈会上的讲话精神，省属企业无论是在境内还是境外，主要还是要紧贴企业主业和熟悉的市场，来拓展新项目。我认为也就是按照国有经济布局和结构调整方向、围绕主辅业目录在企业产业链上下游进行投资布局。

重点包括三个方面：一是国际产能合作。依据国家“一带一路”总体规划，结合供给侧结构性改革去产能任务，以煤炭、钢铁、水泥等行业为重点，将优势产能向有市场需求的，比如说东南亚、中亚、中东欧、非洲等重点区域和国家转移并转化为有效产能，带动设备、技术、标准、服务“走出去”。二是以取得资源和技术为主要目的的投资。比如取得资源方面，太钢集团与中国有色在缅甸合作开发红土镍矿项目；取得技术方面，太重集团收购世界著名的煤机设备制造企业澳大利亚威利朗沃等。三是以占领海外市场、获得海外产品销售渠道为主要目的的投资。比如太重集团收购德国CEC起重机工程与咨询有限公司55%股权。