水利项目融资引入社会资本存在的问题及对策建议

□

（黄冈市防汛物资储备中心 黄冈市农业科学院 湖北黄冈438000）

一、引言

水是生命之源，水利是生产之要、生态之基，是经济发展不可或缺的条件。《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发[2011]1号）明确了新时期的水利发展战略定位，第一次鲜明提出水利具有很强的公益性、基础性、战略性，第一次将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度；国家“十二五”规划要求在整个“十二五”规划期间水利工程建设的总投资预计超过8 000亿元，比“十一”五规划总体投资高出30%左右；然而水利工程建设任务繁重，投资缺口较大，财政压力巨大。“十三五”在着力改革创新水利发展体制机制中提出在水利投融资体制机制方面，要求逐步改变现在过度依赖财政投资的局面，加快完善多渠道水利投入稳定增长机制，在加大各级公共财政投入力度的基础上，鼓励和引导社会资本参与水利工程建设和运营，同时要完善金融支持水利政策，用好过桥贷款、专项建设资金、抵押补充贷款等优惠政策。而如何有效引入社会资本，使政府和社会企业均获益，是本文重点探讨的内容。

二、水利项目融资现存的问题

（一）水利项目的性质导致融资难度大

水利建设项目按功能和作用分为公益性、准公益性和经营性。公益性项目是指具有防洪、排涝、抗旱和水资源管理等社会公益性管理和服务功能，如堤防工程、河道整治工程、蓄滞洪区安全建设等。准公益性项目是指既有社会效益、又有经济效益的水利项目，其中大部分以社会效益为主，如综合利用的水利枢纽（水库）工程、大型灌区节水改造工程等。经营性项目指以经济效益为主的水利项目，如城市供水、水利发电等。

对于公益性、准公益性的水利项目，财政支持力度大大低于项目需求，在寻求市场融资时，由于项目本身具有的投资规模大、期限长，预期收益难以预测、投资报酬率低等特点，导致社会资本会对其进行投资的积极性很低。另外，水利涉及民生，是农业之基，通过“使用者付费”进行补偿就目前形势而言，可行性较低。

（二）融资机制不完善

目前水利建设资金仍然主要依托各级地方政府融资平台，资金来源主要为政府专项拨款。首先，对非经营性项目，吸引社会资本参与水利建设的融资模式主要集中于BT模式，模式单一。而BT模式运行成效并不明显。BT模式缺乏专业的融资技术支持，项目初期，为引入社会资本，政府需抬高回收价格，从而形成巨大的债务负担，导致债务违约和转移支付。债务违约和转移支付一旦发生，加之公共部门本身“签字难、结账难、付款难”，资金落实难上加难，政府信誉受损，对融资环境产生负面影响，社会投资者信心大减，投资者为应对这一风险，在日后的交易中表现得更加谨慎，投资条件更为苛刻，要求的回报更高，在经济循环模式下，政府的压力更大。BT模式对水利项目建设越来越不适用。其次，缺乏合理的风险分担机制，造成社会资本进入的动力不足。

三、对水利项目引入社会资本的建议

（一）树立“经营水利”的新理念

运用市场手段，对于可捆绑项目，对经营项目与非经营性项目大胆捆绑，实施“一揽子”交易。最常用的做法如将水利发电项目与湖泊的蓄水、防洪、水资源治理项目进行捆绑，将城市供水与河道治理进行捆绑，以非公益性项目的使用付费来吸引项目投资者，政府再适当给予相应补偿，放宽市场准入平台，逐步把公益性水利项目的建设推向市场。同时，各级地方政府融资平台要充分利用好中央、省、地方的优惠政策，在政策范围内的要做好宣传，重点亮点突出。在同社会企业打交道的过程中，要树立诚信意识，要力求创造最好的融资环境，要利用自身的优势，在政策允许的范围内为社会企业排忧解难，保证捆绑项目顺畅进行。

（二）建议采用PPP模式

1.PPP模式的内涵及意义。广义PPP模式在国内应用很早，范围很广，在交通公路具有营利性的基础设施上成功的案例也十分多。本文主要讨论的是狭义的PPP模式。狭义的PPP模式是政府和社会资本合作，在盈利项目中或非盈利项目中都可以使用。通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，在经营性项目中，主要通过“使用者付费”来获得合理投资回报，而在非经营性项目中主要通过财政补贴形式来获利。PPP模式是由BOT衍生而来，但相较于 BOT或 BT，PPP模式使民营企业对项目近乎全程参与，全程参与的好处十分明显，一方面民营企业能够对项目的建设和运行有足够的了解、并在此基础上对其项目风险进行有效评估和控制，从而降低民营企业的投资风险；另一方面，在非经营性项目中，民营资本能够主动缩短项目建设周期，从而降低期间风险。民营企业对PPP投融资模式有更高的参与意愿。对公共部门而言，特别是对于非经营性项目，既减轻了财政压力，降低短期筹集大量资金的财务压力，增加项目的投资资金渠道，又提高了预算的可控性。总之，PPP模式使民营企业与公共部门在双方分担风险的基础上达到了共益。

2.PPP模式应用过程中的项目风险。任何投融资模式都有自身的项目风险，PPP也不例外。首先，PPP模式应用的法律法规环境不完善。目前PPP项目的管理仍参照《特许经营法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》，这些法律没有全面考虑PPP项目在设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段可能发生的各种问题。采用PPP模式项目主要靠书面性文件以及双方的契约精神来加以约束，契约精神不具备强有力的约束，一旦出现问题，没有详细的法律规定，无法从法律的层面去明确责任人，而造成的损失需双方共同承担，遵守合约的一方利益反而受到牵连。其次，经营性项目中PPP模式运用价格形成机制不合理，基础设施的非排他性、正外部性、非竞争性及自然垄断的特点，靠市场无法形成合理的价格；在非经营性项目中，政府该如何进行补贴，形式多样，造成不同的价格标准、补贴标准。没有合理有效的价格机制和补贴机制，导致价格、补贴混乱。最后，政府监管不力所造成的风险。一方面，在公共部门中，由于部门本身的社会服务性质和PPP模式项目建设本身的复杂性，导致PPP模式专业人员比较少，在对项目的设计、建造、后期管理中很难进行监管，很难对项目提出合理有效的建议。另一方面，基于追责和工期的硬性要求，往往腐败发生的概率高。而社会企业为了获取最大利润，在缺乏监管的环境中，项目设计是否合理，建设过程中是否存在偷工减料，运营中的定价是否规范，都是项目本身存在的风险。

3.对PPP模式运用的相关建议。首先，完善PPP投融资管理法律法规，建立契约制度。PPP投融资管理法律应充分考虑政府部门和社会企业的权利与义务，在保障基础设施设计、建造、后期管理质量的同时增强社会资本进入公共项目的信心。PPP模式法律法规条例应充分考虑PPP模式在经营性项目与非经营性项目中适用条件、招投标程序、风险分担、监督管理以及出现问题时的解决程序和双方责任确定。在法律法规无法明确的情况下加强契约制度建设，制定不同程度的违约惩罚：政府部门违约纳入年度考核，社会企业建立违约金、保证金管理。其次，创建科学的价格形成和财政补贴机制。价格的制定应该是政府和社会企业双方博弈后的恰当价格，双方应当在整个项目过程中定期派专人对价格进行审查，必要时聘请有权威的第三方评估机构对价格的合理性进行评估。而对于需进行财政补贴的公益性项目，强调动态补贴，谨慎使用“一刀切”的补贴方法。以土地补贴的，要综合考虑城市规划，考虑环境影响，对土地的价格进行有效评估后采取合理的补贴方式。最后，加快培养PPP项目复合型人才。PPP项目涉及到法律、金融、建设和管理各个方面，非常复杂，需要培养专业的PPP项目管理人才，可以采用到大型建筑投资公司、事务所学习、对国内外成功案例进行实地调研等多种方式。廉政教育同样重要，培养人才的同时，要强化自律，杜绝项目腐败。