旅游综合执法体制机制研究——以枣庄市为例

文/李梦



旅游综合执法体制机制研究——以枣庄市为例

文/李梦

枣庄市旅游和服务业发展委员会

随着全域旅游时代的到来，人们对于旅游的需求日益旺盛，旅游不仅仅涉及一个行业，往往还涉及交通、文化、住建等等多个部门。因此，政府如何转变管理思维，如何发挥旅游综合监管合力变得更加迫切。此文在枣庄市旅游执法体制现状的基础上，充分分析旅游综合模式的特点，从而针对如何加强旅游综合执法，提升旅游服务质量提出建设性的意见和建议。

枣庄；旅游综合执法；体制；建议

1 枣庄旅游综合执法体制现状

1.1 主要模式

（1）“旅游主管部门+综合行政执法部门”相互配合执法模式。这类综合执法模式的特征是旅游主管部门和综合行政执法部门都是独立的政府职能部门，各自分开办公，并在各自的职责权限范围内各自行使自己的职权。旅游主管部门负责日常监管，综合行政执法部门行使旅游行政处罚权。综合行政执法部门不仅涵盖旅游执法职能，更承载如物价、文化等部门执法职能。比如，枣庄滕州市，作为全国综合行政执法体制改革试点城市之一，2016年组建滕州市综合行政执法局，将旅游行政执法大队按照“编随事调、人随编走”的原则，职责、机构全部并入综合行政执法局。再比如，薛城区,2017年底成立由16个部门组成的综合行政执法局，按照相对集中行政处罚权有关要求，旅游行政处罚权划入区综合行政执法局。

（2）联合执法性质的综合执法模式。这类综合执法具有联合执法、非常态化的性质，其特征是没有固定的组织机构和人员，仅仅通过文件形式规定了牵头部门和组成部门，可以在较短时间内组织成立旅游联合执法队伍。通常是在旅游黄金周或重大节假日期间，旅游主管部门与临时从旅游相关职能部门如物价、工商、卫生等抽调的人员组成联合执法检查组对旅游市场进行监督管理。在做出具体行政处罚时，名义机关依然是法律规定的各个行政部门。比如，枣庄市旅服委于每个重大节假日之前，都会联合物价、工商、公安等部门开展联合执法大检查。并于2016年12月以市政府名义正式下发《枣庄市人民政府办公室关于加强旅游市场综合监管工作的实施意见》，明确政府相关部门责任清单，从制度层面破解旅游管理领域多头执法、交叉执法、执法效率低下等问题。

（3）“1+N”模式。这类模式把旅游执法“旅游+”效应最大化。“1”即旅游，旅游+警察即旅游警察，旅游+法院即旅游巡回法庭。“1+N”模式是抽调旅游主管部门和其他主管部门人员组成，现场进行解决旅游纠纷和进行旅游执法等活动。该类机制是常设机构，有固定人员和场所。但是，工作人员还是隶属于原单位。比如，山亭区于2016年5月，成立了全省首支旅游警察大队——枣庄市公安局山亭分局旅游警察大队，实现了行政执法、治安处罚和刑事执法的统一。2017年5月，枣庄市山亭区人民法院旅游巡回法庭挂牌成立。台儿庄区于2016年上半年先后设立了旅游警察、旅游市场监督管理分局、旅游巡回法庭和人民调解委员会。

（4）政府主导的综合监管模式。该类监管模式其实是联合执法的创新模式。往往由地方政府主要领导任组长，更有利于统筹协调和指挥执法活动。与联合执法性质的执法机制最大的不同就是该机制有固定的场所、固定的人员，具有常态化的特点。比如我市台儿庄区在全市首创全域旅游市场秩序综合治理委员会。该委员会由台儿庄区委组织部、宣传部、政法委（综治办）、公安、旅服、交通等31家区直单位和镇（街）为成员，台儿庄区委副书记、政法委书记任组长。全域旅游市场秩序综合治理委员会的设立，使旅游执法由“单一执法”转变为“部门联合”，由“部门执法”转变为“党政统筹”，形成了“党政统筹、部门联动、统筹力量、联合执法、齐抓共管”的良好局面。

2 存在的问题

2.1旅游主管部门与综合执法部门的工作关系尚未理顺。有些旅游主管部门主观上认为，监督处罚权已经转到综合执法机构，从而放松了日常监管，混淆日常管理和行政执法的性质。比如滕州市旅服局，认为旅游执法大队的人、编、权已经完全划归到滕州综合行政执法局，所以旅服局已经没有执法权，更没有处罚权，从而放松了对旅游市场的日常监管，容易造成与综合执法部门推诿扯皮的现象。

2.2旅游主管部门与综合执法部门配合机制不完善。旅游主管部门与综合执法机构职责厘不清，相互之间互相推诿，势必造成信息沟通不畅、案件移交不顺、相互配合不协调等问题，影响案件调查和执法效率。

2.3联合执法机制形式大于内容。比如政府主导的联合执法机制，由于联合执法的个别参与部门重视程度不够，再加上成员单位隶属于不同部门，彼此间没有行政隶属关系，给组织协调造成了很大难度，往往会形成“综而不合、合而不力”的局面。

2.4综合行政执法职责偏多，执法力量薄弱。综合行政执法部门综合行政执法部门不仅对应旅游主管部门，更要对应其他职能部门，因此工作量较大，再加上执法力量薄弱，对于各项专项执法明显感觉“力不从心”。

3 完善旅游综合执法的对策和建议

3.1合理界定旅游主管部门和综合执法部门的职责范围。要以法律法规等形式明确旅游综合执法各部门职责，并对职责权限公开公示。在完善相关法律法规的基础上，明确各部门的职责权限、执法依据、执法范围，强化各部门之间的协调与配合，完善旅游主管部门与综合执法部门间各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作机制。

3.2建立健全旅游主管部门与综合执法协作机制。建议在实际工作中，一是要加强旅游执法的统一领导和工作协调，建立以政府为主导的旅游执法联席会议制度，定期研究旅游执法中的问题，及时协调解决执法中的问题；二是要建立常态化的执法协调机制、行政协助机制以及畅通的信息共享、案情通报、案件移送渠道，努力实现执法工作的无缝衔接。

3.3加强对旅游综合执法的监督，依法行政。旅游执法监督部门要严格对旅游行政执法行为进行事前监督、事中监督、事后监督。要根据国家要求，推进“放管服”改革，推行“双随机一公开”监管，严格落实行政执法公示、执法全过程全记录、重大执法决定法制审核“三项制度”。

[1]胡抚生: 旅游综合执法的发展及体制机制研究.旅游经济，2012.

[2]郑洪建:荣成市综合行政执法体制改革的探索与思考. 机构与行政，2017.

[3]张补宏，董彩娟：关于健全我国旅游行政执法体系的若干思考.华南理工大学学报，2015年4月第17卷第2期