新时代做好我国退役军人管理保障工作初探

薛 亚

内容提要：军人职业，承载着一般行业无法比拟的艰苦和风险，军人为维护国家主权、安全、发展利益牺牲奉献。深入贯彻落实党的十九大精神和十三届全国人大一次会议精神，高标准做好退伍军人管理保障工作，是政府和社会义不容辞的职责。新时代，新成立的退役军人事务部，要切实摸清我国退役军人数量、结构、质量、特点、需求，以及退役军人工作面临的突出问题，有针对性地提出新思路、拿出新举措、付出新努力，扎扎实实做好退役军人管理保障工作。

党的十九大报告明确指出：“组建退役军人管理保障机构，保护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。”十三届全国人大一次会议，通过了组建国务院正部级退役军人事务部的方案，标志着我国退役军人管理保障体制实现了历史性进步。军人职业承载着一般行业无法比拟的艰苦和风险，军人为维护国家主权、安全、发展利益作出了巨大牺牲奉献。深入贯彻落实党的十九大精神，高标准做好退伍军人管理保障工作，是新时代赋予政府和社会义不容辞的职责，需要各级政府组织、社会团体付出更多真情和努力。

一、组建退役军人事务部的时代意义及对这一机构主要工作职责的理解

军人职业，是全社会最需要牺牲奉献精神的职业，因而更需要通过全社会的尊敬来培植和提升其荣誉感。二战以来，世界主要国家都十分重视退役军人管理保障工作。美国较早就成立了政府退役军人保障工作机构，并于1989年发展成立了美国联邦政府退伍军人事务部，现总部编制人员4000人，成为仅次于国防部的联邦第二大部，有效帮助退役军人重新融入社会，增强了退役军人的归属感、荣誉感，稳定了军心，极大地提升了现役军人的士气。俄罗斯也相继出台了《军人地位法》《退役军人及其家庭成员社会适应国家纲要》等保障性法规文件，对退役军人及其家庭成员的社会保障、退役安置等方面的权益和福利待遇作出了明确规定。新形势下，党中央决策成立退役军人事务部，体现了以习近平同志为核心的党中央对我国退役军人工作的高度重视，为新时代做好退役军人管理保障工作、统筹国家与军队发展，推进实现党的强军目标奠定了体制基础。这既是对社会期盼的及时回应，也是对全军将士的极大鼓舞，对凝聚军心士气、推进强国事业具有重大深远意义。

我国成立的退役军人事务部，将原民政部的退役军人优抚安置职责，人力资源和社会保障部的军队干部转业安置职责，以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责整合，形成了党中央、国务院管总，覆盖全体退役军人，横向贯通军地的新型管理保障体系，实现了党和国家对军人这一特殊群体人生发展全流程的集中统一管理。

从退役军人事务部的具体工作职能看，作为党中央、国务院、中央军委专门负责组织领导退役军人管理保障工作的高层领导机构，将主要承担保障退役军人合法权益、更好地为退役军人服务的主体职能。即主要负责制订完善退役军人管理保障方面的法规、政策并组织落实，负责掌握退役军人的情况信息，负责就退役军人事务沟通军队、政府相关职能部门，负责监督社会公益性退役军人组织的运行，等等。从保障工作内容来看，将需要推动军人和军属身份地位、权益保障、优抚安置立法，做好转业、复员、退休干部和退役士兵的移交安置工作，深化退役军人医疗、住房、工资、保险、养老等制度调整改革等，从而建立并不断健全有利于部队官兵成长成才、安心敬业的职业发展机制。

二、当前我国退役军人的主要构成情况

新中国成立以来，共有5700多万退役军人，他们集中来自5个时期。

（一）新中国成立后到1958年底。一是新中国成立之初的1950年4月，为恢复国民经济，中央决定压缩军队规模①《当代中国军队的军事工作》（上），35页，北京，中国社会科学出版社，1989。，复员军人150万人，经过几个月的努力，实际复员了100多万人。二是抗美援朝战争结束前后，进行了3次精简，到1958年底，减少了约371万人。如今，上述退役军人，即便是当年十五六岁参军，也已步入耄耋之年。

（二）1960年到1982年前后。总体上受复杂国际安全局势影响，除正常离退休以外，退役数量不大。比如，1966年3月军队总员额达437万人，至1979年2月最多时达到602.5万人。1975年后进行了多次精简，根据第三次全国人口普查公布的数据，1982年解放军现役军人已减为423.8万人②《1985年世界军事年鉴》，9页，北京，解放军出版社，1986。，减少178.7万人。目前，这部分退役人员年龄多数在55～76岁。

（三）1985年到2005年前后。这一时期，主要是根据加强军队质量建设，走中国特色精兵之路的要求，军人开始规模化退伍回归社会。1985年我国政府作出裁军100万的决定，至1987年初，实际裁减95.6万人，其中安排干部转业、离退休人员36.7万人。1990年军队现役员额为319.9万人③《国家统计局关于1990年人口普查主要数据的公报》第2号，载《人民日报》，1990-11-07。，到1996年压缩至不足300万人④《解放军报》，1996-12-12。。1997～2000年宣布裁减50万人。2003～2005年又裁减20万人，军队现役员额降至230万。

（四）2006年到2013年。近十年，通常每年约有60多万人退役（干部约占1/12）。其中，一少部分选择政府安置、较多人员选择了自谋职业和自主择业（包括退役士兵、士官和军官）。

（五）2014年至今。随着新一轮军队改革方案的实施，近几年，每年都有大批官兵退役，干部退役的比例增加。其中选择提前退休、自谋职业和自主择业的人员占较大比重，且60岁以下的人员占比约80%。根据军队改革任务，到2020年前，还将有大量军人退出现役。

三、当前我国退役军人的主要特点

全面了解退役军人群体的特点，是做好退役军人管理保障工作的重要基础和前提。当前退役军人的特点大致有以下几个方面。

一是文化素质不断提高，自我意识增强。新中国成立以来，我国官兵科学文化素质逐年提高。特别是近年来，已将大学生作为征集义务兵的主体；现役军官大多数也来自高等院校，还有相当比例的人员受过专门的研究生教育，整体学历水平和综合素质已达到社会较高水平。他们退役后，渴望能够在经济社会建设发展大环境中实现转型发展，尝试不同的精彩人生。

二是对党忠诚，组织纪律性强。我军是中国共产党缔造和绝对领导下的人民军队，退役官兵中党员的比例之高和接受党组织严格教育熏陶时间之长超过其他行业。由于长期接受党的教育，政策水平高、守纪律、讲奉献，能够自觉为党分忧，关键时候能够听党的话，是新时代党和国家值得信赖的重要力量。

三是性格独特，勇于担当。退役军人经历过军营艰苦训练和日常养成，有的经历过战争生与死的考验，有的经历过抢险救灾危险环境的锻炼，形成了从实际出发、重视情报信息收集和善于做缜密思维分析的行为方式，以及关键时刻当机立断和敢于冒险的精神。这种长时间形成的独特性格，成为敢于担当的“标签”和推动事业创新发展的重要因素。如华为的任正非和海尔的张瑞敏，就是典型代表。他们的成功带动了一大批退役官兵就业，他们领导的企业也吸纳安置了相当数量的退役军人。

在退役军人择业诉求上，选择政府计划安置的比例下降。历史上，我国长期实行计划指导下的指令性退役军人安置政策。改革开放后，国家实行增强经济补偿力度、鼓励自谋职业的退役军人安置政策。加之随着经济社会的快速发展，社会保障制度越来越完善，退役军人选择自谋职业的比例大幅攀升。

退休干部和中青年退役军人年龄有优势，渴望继续有所作为。目前，与地方党政机关和事业单位退休人员相比，军队退休人员中平均年龄副军职为58岁、师（旅）职55岁，还有大量40多岁从营职到团职的自谋职业退役干部、高级士官。现实中，一些军队退休老同志身体康健、专业或管理经验丰富，愿意发挥余热；不少自主择业的中青年退役军人，并不满足于过安逸生活，希望有新的作为。

四、当前我国退役军人管理保障工作面临的突出问题

长期以来，我国退役军人管理保障机构为广大军人的退役安置作出了很大贡献。但是随着国家经济社会的发展进步，我国退役军人管理保障工作也面临许多难题，造成这些问题的原因也很复杂，有思想理念层面的、政策制度层面的、实际操作层面的，还有历史遗留的、现实新生的，等等。这些问题或互为因果、或互相牵扯、或互相渗透，如不能很好地解决这些问题，势必严重制约退役军人管理保障工作的顺利开展。

一是社会对军人的感情淡化，观念滞后。长期的和平环境下，社会上一度拜金主义、享乐之风盛行，传统爱军尚武精神淡化，社会环境的变迁导致军人社会地位下滑，表现为一些政府部门和人员存在着“军人无用论”“退役军人是部队淘汰下来的、与经济社会发展格格不入”等错误观点，进而把退役军人安置看作是“包袱”和“负担”，不能从党和国家全局上看待退役军人管理保障工作，不能正确对待退役军人安排和落实政策方面的正当诉求，甚至用维稳的思维去做工作，削弱了政府与退役军人之间的信任关系。

二是管理体制机制不适应强军目标要求和经济社会快速发展的形势。长期以来，我国退役军人管理保障工作领导管理权不够集中，造成政策统筹协调难、工作落实难，管理保障工作跟不上形势发展的需要，致使一些退役军人的合理要求得不到满足，面临的困难得不到解决。比如，对转业干部的安置普遍采取降级使用，一些在部队因参与武器装备试验致伤致残的人员长期滞留部队、一些退役军人家庭因病致贫、一些安置在企业的退役军人因企业改制失去了工作岗位、一些立有战功的退役官兵优待政策落实不好，甚至因种种原因，个别政府部门对退役军人基本的安置优抚政策也落实不到位。截至目前，还有相当数量退役军人长期得不到安置，造成群体性上访事件时有发生。当前，在国家退役军人事务部成立后，强化国家职能部门间统筹、完善相关政策制度仍然需要有个过程，一些退役军人多年来积累的医疗、住房、工资、保险、养老等问题，也需要通过完善政策法规体系、积极创造条件推动解决。

三是自律、互助性退役军人社会组织发展缓慢。与政府管理保障主渠道相对应，组织引导建立社会帮扶机制和成员间的协作机制，是保障退役军人工作生活的有效办法。然而，由于种种原因，我国在建立健全退役军人相互协作互助组织方面，与其他一些行业社会组织相比，明显滞后。政府批准了个别“基金会”和“促进会”，但管理不够规范，功能和影响也相当有限。尽管社会上有不少对军队军人有感情且愿意为退役军人工作生活提供帮助的人，但因缺乏相应的社会组织和机制而使他们难有作为。

退休人员资源不被重视，也是一个不容忽视的问题。我国正在快速步入老龄化社会，相比之下，军队退休人员的平均年龄比地方人员要低，这对社会来说是十分宝贵的人力资源。世界上美军、英军和日本自卫队等，都很注重利用退休军人在军队装备发展和后勤建设方面的经验和业务专长，有的聘用退休人员参与物资采购、装备合同订立和质量监督等。我军很多退休老同志完全可以凭借其经验、知识和能力为军队建设继续发挥余热。然而，这样的政策渠道却很少开通。

五、新时代做好退役军人管理保障工作的两点思考

退役军人管理保障工作，事关国家和军队发展大局。新时代，国家成立了退役军人事务部，为新时代做好退役军人管理保障工作奠定了坚实基础。高标准做好退役军人管理保障工作，必须要提出新思路、拿出新举措、付出新努力。

（一）加快建立健全新型管理保障工作体系，发挥好新体制主渠道功用

依据新体制建立健全管理保障工作体系，是做好退役军人管理保障工作的必然要求。结合当前情况和长远需要看，完善退役军人管理保障工作体系，应着重解决好3个方面的问题。

1.尽快建立健全集中统一领导的管理体系。应以习近平新时代中国特色社会主义理论为指导，以国家成立退役军人事务部为契机，强化党对退役军人管理保障工作的集中统一领导，理顺主要领导与协作关系，加快建立健全“中央政府牵头、地方政府负责、社会团体积极参与、其他部门互相配合，指令性计划与指导性政策相结合，国家专项支持与市场化运作相衔接，并广泛接受社会监督的新型管理工作运行体系”。努力实现退役军人工作管理职能的统筹优化，合理配置决策权、执行权、监督权，使政府管理保障、社会团体和退役军人广泛有序参与有机衔接，从而为发挥好管理保障主渠道功能奠定体制制度基础。

2.明确工作主责和主线。虽然退役军人管理保障工作千头万绪，但新成立的退役军人事务部的工作主责是明确的，即全心全意做好退役军人管理保障工作，把党关爱退役军人的政策制度贯彻落实好。退役军人工作主线是管理，更是服务，要通过建立健全管理机构和相关政策制度、领导各级管理服务机构的活动、指导监督相关社会团体和基金组织的互助活动，更好地为退役军人服务。

3.注重工作的协同性、协作性和有效性。退役军人管理保障工作主要包括：退役军人优抚安置、军官转业安置、教育培训；推动军人军属身份地位、权益保障，以及适应经济社会发展进步，深化退役军人医疗、住房、工资、保险、养老等制度调整改革。高标准做好这些工作，涉及党、政、军，国家、企（事）业和个人，涵盖政治、经济和社会，必须树立全国一盘棋的思想，注重各项工作的协同、不同行业的协作，切实提高工作成效，真正让广大退役军人感到政治上有保障、生活上有依靠。

（二）坚持以人为本的工作导向，帮助退役军人更好地融入社会

管理保障工作的导向，就是要帮助退役军人重新回归社会、融入社会。对退役军人来说回归社会意味着人生的重新规划。因此，高标准做好这项工作，必须强化以人为本的理念，切实做好暖心工程。

1.积极举荐人才，提高安排工作质量。继续坚持工作安置保障，有计划地安排部分中高级领导干部转业平职安排到地方党政重要岗位任职，改善地方中高级领导的经历结构，提升中高层干部的国防意识和纪律观念。有计划地安排一定比例的转业干部进入国家公务员岗位、一定比例的退伍士兵进入企事业单位，改善党政机关、事业单位、人民团体和大型国有企业组织的人员结构，提高其综合素质和能力。结合士兵退伍工作，可以有计划地选拔一定数量具有特种作战专业的退伍士兵安排到各级公安系统，使退役军人成为公安干警的重要来源。还可有计划地推荐一定数量的退伍士兵，经过专门定向培训后安排到大型国有企业单位，为国家“一带一路”倡议和“走出去”战略的实施提供安保服务。

此外，还要注重有计划广开渠道，使退休老同志和中青年退役军人发挥余热。每年可挑选一定数量的军队退休干部和中青年退役军人，安排到物资采购、装备发展、装备质量监督等顾问或审计、巡视工作岗位上，发挥他们的经验和才智优势。也可完善相关政策，鼓励军队退休老同志和中青年退役军人返乡扶贫、参与社会公益活动。

2.注重人文人心关怀，推动社会更加和谐。以英烈、伤残军人的家属子女为重点，在教育、就业、住房、保险、医疗和权益保障等方面，用足用好政策，充分优抚照顾，使尊崇英烈的风尚更好地在社会上得到传承，促进社会更加和谐；以新中国成立以来参加抗美援朝战争和参与对印边境自卫反击作战、珍宝岛自卫反击作战的退役军人为重点，持续完善国家福利政策，让他们幸福安度晚年，实现心灵抚慰；以上世纪七八十年代参加中越边境自卫还击作战和西沙、南沙海战的退役军人以及“两弹一星”研试退役军人为重点，积极实施医疗、家庭关怀和生活保险帮助，使他们的生活更有质量和尊严；以改革开放以来因企业改制造成生活困难的退役军人为重点，强化就业支持和生活保障。

3.大力支持有能力的退役军人创业。加大政策扶持力度，激励和带动更多退役军人再创新业。大力宣传创新型退役军人企业家，鼓励和帮助更多有理想有能力的退役军人“化蛹成蝶”，启发、带动和帮助更多的退役军人成功创业。