国有金融资本管理，七个问题需要关注

□ 闫斐

日前，国务院印发实施《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称“《意见》”）。作为对完善国有金融资本管理的顶层设计和重大部署，《意见》无疑对未来国有金融资本、国有金融机构的定位、布局、发展、监管、考核等诸多方面意义重大。

首先，《意见》首次明确了国有金融资本的定义，划清了管理的范围，进一步明确了国有金融资本的定位和出资人权责范围。根据《意见》，国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。所有凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，都应纳入国有金融资本管理（法律另有规定的除外）。不仅如此，《意见》将国有金融资本定位为推进国家现代化、维护国家金融安全的重要保障。

其次，《意见》明确了国家财政部将集中统一履行国有金融资本出资人的职责，有助于国有金融资本的规范化管理和公司治理水平的提升。

当前，国有金融机构的各级国有股东包括财政、社保基金、投资平台、国企等多个主体，国有金融资本长期以来在出资、管理、人事、监督、考核、收益分配等方面存在较为严重的权责不清、多头多级管理、制度交叉重叠的现象，严重影响了运营决策效率。

未来，财政部门将制定全国统一的国有金融资本管理规章制度，包括基础管理、经营预算、绩效考核、负责人薪酬管理等，并负责向全国人大常委会定期报告国有金融资产管理情况，各级财政部门定期向同级政府报告。

由此，既有相互交织重叠的复杂股权结构、运营决策、管理监督等制度框架体系，有望得到全面的厘清、界定、理顺、调整和完善，具体有待相关细则和配套制度的出台。

再次，《意见》针对当前制约国有金融资本管理过程中存在的包括职责分散、权责不明、授权不清、布局不优，以及配置效率有待提高、法治建设不到位等核心问题与障碍，围绕提高国有金融资本效益和国有金融机构活力、竞争力和可持续发展能力，分别从完善国有金融资本管理体制、优化国有金融资本配置格局、优化国有金融资本管理制度、促进国有金融机构持续健康经营、加强党对国有金融机构的领导、协同推进强化落实等6个方面提出指导意见。

《意见》中有以下几点值得重点关注。

第一，《意见》是对国有金融资本和国有金融机构发展总体思路的进一步确认、强化和落实。

未来，国家财政部和各级地方财政部门作为履行国有金融资本和地方国有金融资本出资人职责的角色和功能将得到进一步强化；通过加强集中统一的管理管控，实现从过去片面追求规模布局上的大而全向着重提升行业和企业竞争力、控制力和影响力的“做强做优做大”的转变，继而实现“管住管好用好”国有金融资本的目的。为此，国内资本和国有金融机构在投资布局、业务发展、公司治理等方面，长期以盈利能力、盈利规模和利润增长空间为首要考虑因素的时代或将成为历史。

第二，针对国有资本布局调整的进退取舍标准，未来盈利能力和盈利规模等权重将相对下降，而战略性、安全性和效益性指标的权重将显著上升。

《意见》强调，未来，国有资本将在避免被过度占用的同时确保在金融领域必要的控制力，更加注重国有金融资本的做强做优。《意见》提出，“有进有退、突出重点，进一步提高国有金融资本配置效率，有效发挥国有金融资本在金融领域的主导作用，继续保持国家对重点国有金融机构的控制力”，以实现资本布局更加合理。具体而言，“合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，提高资本配置效率，实现战略性、安全性、效益性目标的统一。既要减少对国有金融资本的过度占用，又要确保国有金融资本在金融领域保持必要的控制力。”

长期以来，国有金融资本主要分布在银行业。考虑到发展直接融资和扩大开放是金融体系和金融市场改革的重要方向，同时，随着未来非银行金融机构在整体经济中的地位和作用不断上升，国有金融资本有望加大向非银行金融机构和重点领域的布局，以更好地为实体经济服务和应对国际资本冲击。

第三，预计国有金融资本布局的优化调整将在未来2～3年内逐步推开，国内金融市场整体竞争格局面临重新洗牌和重塑。预计未来国有金融资本和国有金融机构在重点领域将进一步集中，系统重要性金融机构的整体规模、市场地位和实力将得到进一步加强。此外，《意见》对国有金融资本在各类金融机构中的控股地位提出了不同针对性的要求。

第四，国有金融机构股权结构调整、股权结构多元化或被提上日程。《意见》提出，“根据不同金融机构的功能定位，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制”。这为包括民营企业在内的其他非国有资本投资参股国有金融机构提供了机遇，同时也为投资参股的民营企业依法参与重大决策、享有收益提供了制度保障。

第五，金融领域综合经营行为被进一步规范和约束。无论国有还是非国有，金融企业和非金融企业间交叉投资并购相关的限制和约束将趋多趋严，更加注重和防范风险在金融机构与实体经济间的交叉蔓延。

一方面，《意见》从规范金融综合经营和建立防火墙的角度，要求“严禁国有金融企业凭借资金优势控制非金融企业”；另一方面，《意见》也为非金融企业投资参股国有金融企业设置了更加严格的条件，针对投资参股资金来源必须为自有资金的规定，准入门槛进一步提高。此外，《意见》提出，“严格规范金融综合经营和产融结合，国有金融资本管理应当与实业资本管理相隔离，建立风险防火墙，避免风险相互传递”。

第六，《意见》有助于全方位提升国有资本和国有金融机构的运营、监管、配置效率。根据《意见》，未来国有金融资本和国有金融机构的权责将更加清晰、公司治理将更加规范，内外部监督机制将更加完善，针对资本、企业和人员的评估、聘用和考核也将更具科学性和有效性，企业总体运营透明度将显著提高。

第七，《意见》的出台有助于为国内金融市场扩大开放创造有利条件。进一步扩大对外开放是金融业未来发展的大趋势，然而，长期以来，由于国有金融资本出资人职责不够明确，政府对国有金融资本总体情况了解有限，管控力度也存在不足。因此，《意见》的出台从明确权责、加强监管、加大激励改革等多方面，有助于全面深入推进国内金融行业的对外开放。

总体而言，《意见》在进一步明晰、厘清和界定国有资本权责关系基础上，有望逐步理顺、健全和完善国有金融资本管理管控、激励约束的体制机制，为未来国有金融资本布局的优化调整指明了方向，为提高国有金融机构的运营决策效率、市场竞争力和公司治理的规范化、法治化水平提供了保障，有助于促进市场、行业和企业的合法、规范、有序竞争，有助于金融更好地服务实体经济、防范系统性风险和深化金融改革，相关效应或将在未来5～10年逐渐显现。