连片特困区减贫脱贫与生态保护耦合机制研究*
——以大别山片区为例

曹昌伟

(1.铜陵学院 法学院，安徽 铜陵 244061;2.南京大学 法学院，江苏 南京 210093)

大别山片区区位特殊，一方面，其属于国家确定的14个连片特困区之一，片区内贫困人口多、贫困程度深，片区所辖县多是国家级贫困县，减贫脱贫任务艰巨。另一方面，根据《全国主体功能区规划》(国发〔2010〕46号)，大别山区又属于国家重点生态功能区，是华中和长江三角洲地区重要生态安全屏障，担负着生态安全保障、生态功能发挥的重任，区域内森林覆盖率高、自然保护区多、生态资源较富足，但局地生态环境脆弱、自然灾害频发，生态保护、修复任务繁重。由此可见在大别山片区，减贫脱贫与生态保护、修复两大任务叠加。在国家连片特困区、重点生态功能区，能否整合资源实行政策联动，协同推进减贫脱贫与生态保护，实现可持续发展，是摆在我们面前的一个重大课题。

一、减贫脱贫与生态保护耦合的根据论证

就扶贫开发与生态保护而言，现有理论研究往往就扶贫问题谈减贫对策或就生态问题谈生态保护，而没有从减贫脱贫与生态保护相结合的角度来分析和解决问题[1]。在连片特困区、国家重点生态功能区交叉重叠的区域，贫困问题与生态问题相互交织、互为因果。一方面，生态问题是导致该区域贫困的主要原因，生态贫困特征突出；另一方面由于贫困，人们对资源、环境的依赖程度高，“靠山吃山、靠水吃水”的传统发展方式并未得到根本改变，贫困问题反过来又加剧了生态问题。贫困问题与生态问题相互交织、互为因果，客观上要求必须将减贫脱贫与生态保护统筹考虑、协同推进。具体而言，主要包括如下三个方面：

(一)生态贫困是减贫脱贫与生态保护耦合的基础

生态贫困是从致贫原因的角度定义贫困，是指由于自然资源禀赋差、资源不合理利用以及生态环境脆弱、恶劣等所引起的一种贫困现象，越来越多的事实和证据表明，生态贫困已经成为我国大部分地区贫困的主要特征[2]。大别山片区横跨安徽、河南、湖北三省的36个县(市)，有29个国家扶贫开发工作重点县、27个革命老区县，是国家脱贫攻坚主战场中人口规模和密度最大的片区。该片区环境偏僻、交通不便，多以高山、丘陵为主，人均耕地和林地面积仅为全国平均水平的79.6%和22.5%，人、地矛盾突出，矿产资源匮乏，经济社会发展受土地制约明显。另外该片区属于高寒地区，农业生产条件差，局地生态环境脆弱，水土流失严重，洪涝、干旱、泥石流、滑坡等地质灾害频发。耕地、矿产资源匮乏，生态环境脆弱、地质灾害频发，因灾致贫、返贫率高，导致该地区贫困发生面广、贫困程度深，因而减贫脱贫任务艰巨。

从另一个角度看，该片区经济社会发展滞后，人才、资金、技术、信息等生产要素匮乏，生产力水平低，农业结构单一、调整空间小，农户收入增长制约因素多、难度大，自我发展能力严重不足。在此背景下，当地居民迫于生计，对区域内自然资源、生态环境依赖程度高，例如为了增加粮食产量，毁林开荒、广种薄收现象时有发生，为了提高收入，乱砍滥伐、过牧、乱采等掠夺式开发经营屡禁不止，生产方式简单、粗放。贫困加剧了自然资源的不合理使用，加大了生态环境的破坏程度，导致资源、环境的承载力进一步降低，生态环境脆弱性日益突出。由此可见，在连片特困区贫困问题与生态问题相互交织、互为因果，生态问题是导致该地区贫困的主要原因，贫困反过来又加剧了生态问题。贫困与生态环境脆弱密切相关，一方面，贫困往往是生态环境脆弱的产物，另一方面，贫困反过来又加剧了环境的脆弱程度，因此两者常常陷入互为因果的恶性循环之中[3]。因此要解决连片特困区的贫困问题，就必须将生态问题统筹考虑、一体推进。

(二)减贫脱贫与生态保护耦合是重点生态功能区建设的客观要求

大别山区地处鄂、豫、皖交界地带，北抵黄河，南临长江，南北重要地理分界线淮河横穿其中，是长江、淮河两大水系的分水岭和南北气候的交汇点，区域内水系发达，径流资源丰富，是长江中下游的重要水源涵养区和水源补给区，森林覆盖率达31.9%，生物物种多样，生物资源丰富，生态区位十分重要，是华中和长江三角洲地区重要生态安全屏障，属于国家划定的重点生态功能区。重点生态功能区旨在保护和修复生态环境，提供生态产品，保障生态安全，其往往属于国家层面限制和禁止开发的区域，在保护区域内，除了生态旅游、种植业、养殖业以外，其他对环境可能产生不利影响的生产建设活动被严格限制或禁止。对生态保护区域内的居民而言，重点生态功能区建设会产生两方面不利的影响，一方面因生态保护的需要，当地居民所享有的土地、矿藏、森林等自然资源的使用权受到严格限制，资源的财产价值无法充分实现，农民“靠山吃山，靠水吃水”的传统生存发展方式受到挑战；另一方面因处于限制和禁止开发区域，大规模工业化城镇化等建设活动受到严格限制或禁止，当地居民公平参与竞争发展的机会一定程度上被剥夺。

连片特困区与重点生态功能区在地理空间位置上高度吻合，由于生态安全保障的需要，贫困地区往往担负着生态保护和建设的重任，这些地区多被国家确定为禁止或限制开发区域，由此丧失诸多发展机会，从而导致该地区陷入贫困或无法摆脱贫困的境地[4]。重点生态功能区建设不仅打破了区域内农民传统的生存发展方式，加剧了其贫困程度，而且使得该区域依托大规模开发建设活动带动减贫脱贫变得不可能。我国重点生态功能区建设由政府主导推进，政府往往通过资金、实物、项目、工程、技术等形式，借助产业、金融、财税等政策手段，实施重点生态功能区建设。就保护区域内的农民而言，政府对重点生态功能区的建设意味着外部资源的注入，因此政府在资金、实物分配上应向贫困农户倾斜，在项目、工程安排上应优先吸纳贫困农户，将贫困农民转为生态工人，在产业引导、政策配置上应充分考虑贫困农户的实际需求，要让重点生态功能区建设成为农民减贫脱贫的重要手段，而不是让农民沦为生态保护政策下的牺牲品。

(三)精准扶贫战略为减贫脱贫与生态保护耦合提供了契机

长期以来，我国的扶贫政策供给较为盲目，其主要原因在于对贫困地区贫困的根源探索不够，对贫困人口就扶贫政策的差异性需求调查太少，由此导致在扶贫实践中大量扶贫资金漏出、扶贫效果缺乏可持续性、政策实施效果不佳等诸多问题[5]。为坚决打赢脱贫攻坚战，2013年11月，习近平在考察湖南湘西地区时明确指出，我国的扶贫工作要实事求是、因地制宜，要实施精准扶贫，切忌喊口号，“精准扶贫”战略首次被提出[6]。精准扶贫是相对于粗放扶贫而言，强调要根据贫困区域、贫困村、贫困户的实际情况，深入分析致贫原因，在项目安排、资金使用、措施配置等方面做到有的放矢、力求实效，其中精准识别是前提，精准帮扶是关键，精准管理和考核是保障，实质是真扶贫、扶真贫。差异性是精准扶贫战略的精髓，不同贫困区域、贫困村、贫困户，由于区域位置、资源禀赋、产业基础、发展条件、环境、市场需求、发展意愿等的不同，致贫原因多种多样，精准扶贫即是要以致贫原因为基础，采取对症下药的方式，进行针对性的、差异化的帮扶，切实提高减贫脱贫成效。

大别山片区集连片特困区与重点生态功能区于一体，在该区域内，生态问题是导致贫困的主要原因，生态贫困特征突出。就生态问题引发贫困，已如上述主要分为两个层面。其一，该区域环境偏僻、交通不便，耕地、矿产资源匮乏，农业生产条件差，局地生态环境脆弱、自然灾害频发，因灾致贫、返贫率高；其二，出于重点生态功能区建设的需要，农民的土地、矿藏、森林等自然资源使用权受到限制，“靠山吃山，靠水吃水”的传统发展模式面临挑战，工业化城镇化建设活动被严格限制或禁止，生态保护加剧了农民的贫困程度，减少了农民公平竞争、实现发展的机会。精准扶贫战略的提出为连片特困区减贫脱贫与生态保护耦合提供了契机，连片特困区的精准扶贫必须统筹考虑贫困问题与生态问题，将减贫脱贫与生态保护协同推进。为此，在政府主导推进减贫脱贫与生态保护的背景下，必须改变脱贫攻坚与生态保护两条线作战的局面，打破两者之间的资源、政策壁垒，在减贫脱贫与生态保护之间建立耦合机制。

二、减贫脱贫与生态保护耦合机制的构建

(一)减贫脱贫与生态保护统一领导下的部门耦合

就减贫脱贫与生态保护管理体制而言，我国实行的是“政府主导，分级负责，部门协作，合力推进”的管理体制。具体而言，在减贫脱贫领域实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理模式，国务院、省级、地市级、县级等成立扶贫开发领导小组，发展改革、财政、民政、农业、林业、水利、国土资源、环护等政府组成机构与部门是其成员单位，扶贫开发领导小组是减贫脱贫的议事协调机构，领导小组下设办公室负责日常工作。在生态保护与建设领域，由于生态保护建设的公益性、基础性和长期性特点，政府在其中起主导作用，根据《“十三五”生态环境保护规划》(国发〔2016〕5号)，省级政府应对本行政区域内生态环境和资源保护负总责，市级政府强化统筹和综合管理，区县政府负责执行落实，发展改革、财政、环保、农业、林业、水利、国土资源、住房与城乡建设等政府所属机构与部门各司其职、相互配合、协力推进。从减贫脱贫与生态保护的管理体制可以看出，发展改革、财政、环保、农业、林业、水利、国土资源等政府所属机构与部门既承担着减贫脱贫的职责，其又是生态保护与建设的主体，这为减贫脱贫与生态保护的部门耦合奠定了基础。

在连片特困区、重点生态功能区，要协同推进减贫脱贫与生态保护，就必须充分发挥政府的主导作用，通盘考虑与设计减贫脱贫与生态保护政策，统筹使用与两者有关的资源，在政府所属机构与部门之间建立权责明确、分工协作的高效运行机制。但从减贫脱贫与生态保护运行现状来看，扶贫工作与生态保护工作具有明显的条块分割管理特征，减贫脱贫与生态保护涉及多家管理机构和部门，资金、项目多头管理，部门之间难以有效协调、分工配合，由此导致运行成本高、资源使用效率低等诸多问题[7]。为此连片特困区的减贫脱贫与生态保护，要在实行省级政府负总责的基础之上，对省级、地市级、县级等扶贫开发领导小组进行适当改造，组建相应的扶贫与生态保护领导小组，党政一把手任组长，分管扶贫工作和生态保护建设工作的负责人任副组长，承担减贫脱贫、生态保护建设双重职责的政府组成机构或部门主要负责人为成员，扶贫办、环境保护部门负责领导小组的日常工作。为实现减贫脱贫与生态保护统筹推进，提高各部门运行、管理效率，就要强化领导小组的综合议事协调职能，领导小组负责扶贫与生态保护建设协同推进规划、政策的制定，搭建资金、项目等资源的统一平台，强化对各部门分工协作的指导与监督，以形成减贫脱贫与生态保护协同推进的合力。

(二)整合扶贫与生态保护资源通过生态工程带动减贫脱贫

在坚决打赢脱贫攻坚战、加快推进生态文明建设的时代背景下，政府及其所属部门通过资金、实物、项目等方式实施了多项扶贫开发工程和生态保护建设工程。但从工程运作实践来看，扶贫开发工程和生态保护建设工程处于脱节状态，具体而言主要表现在两个方面：首先在工程目标设计上脱节，很多的扶贫开发工程很少考虑生态保护与建设的效果，生态保护建设工程也很少考虑减贫脱贫的效果；其次，在资金安排、实物分配、项目遴选、政策保障等方面，扶贫开发与生态保护建设往往各自为战，由此导致资源投入分散、资源配置效率低，政策交叉重叠甚至相互冲突。在连片特困区、重点生态功能区，贫困问题与生态问题相互交织、互为因果，扶贫开发工程和生态保护建设工程相互脱节，实质上是割裂了贫困问题与生态问题的因果关系，从减贫脱贫的角度看，属于没有从致贫原因的角度采取扶贫对策，如此不仅与国家的精准扶贫战略相悖，而且使得扶贫效果不具有可持续性；从生态保护与建设的角度看，由于生态保护建设工程成果难以惠及贫困人口，贫困人口致富能力低，其“靠山吃山，靠水吃水”的传统生存发展方式难以得到根本改变，从长远来看势必会影响生态保护与建设的效果。

连片特困区、重点生态功能区的贫困问题与生态问题相互交织、互为因果，决定着扶贫开发工程和生态保护建设工程具有目标上的一致性。无论是脱贫攻坚还是生态保护与建设，政府都在其中起主导作用，这种主导作用首先体现在参与的决定权上，即政府可以根据脱贫攻坚和生态保护建设的需要，选择要实施的项目、工程以及相应的合作对象；其次体现在参与程度上，政府根据实际需要可以是项目、工程的决策者，也可以是项目、工程的实际组织者和实施者[8]。在省级政府负总责、市县政府抓落实的管理体制下，省级扶贫与生态保护领导小组要将与脱贫攻坚、生态保护建设相关的资金、实物、项目、工程、政策等进行整合，搭建扶贫开发与生态保护统一项目平台，在项目、工程的遴选上，优先安排兼顾减贫和改善生态环境的项目、工程，并集中资金、实物、政策等资源优势予以保障。其次，充分发挥生态保护建设工程对减贫脱贫的带动作用。为保护生态环境、保障生态安全，各级政府推动实施了退耕还林还草、天然林与防护林保护与建设、水土流失综合治理、自然保护区建设、生态移民等生态工程，在连片特困区要充分发挥这些生态工程对减贫脱贫的带动作用。比如，生态移民工程要优先考虑贫困地区和贫困人口，通过生态移民工程统筹推进减贫脱贫与生态保护；对于有劳动能力的贫困人口，要采取“以工代赈”的方式吸纳其参与生态工程，转为生态工人等，以获得持续稳定的收入；在生态保护补助、奖励资金分配、实物保障等方面，要提高目标地区和目标人群的瞄准度，优先向贫困地区和贫困人口倾斜等。

(三)生态产业与减贫脱贫耦合实现生态、经济、扶贫效益的有机统一

连片特困区往往地处偏僻、交通不便，人均耕地资源少，人口散居、人力资源素质低，市场发育不充分等，这些客观因素导致片区长期处于一种自给自足式的“小农经济”状态，区域内产业结构单一，产业化水平低，依托现有产业难以带动减贫脱贫[9]。大别山片区既是国家确定的连片特困区，又是国家重点生态功能区和革命老区，区域内水系发达、径流资源丰富，森林覆盖率高、生物物种多样，各级各类自然保护区贯穿其中，生态资源富足，红色文化、历史文化厚重。因此该区域内的减贫脱贫要充分发挥当地生态资源、红色资源等的优势，将生态资源、红色资源转变为扶贫投入的稳定来源，实现生态效益、经济效益、扶贫效益的有机统一。比如利用森林覆盖率高的优势，在不破坏森林生态效益的前提下，大力发展林下种植、养殖，推进山区特色林产品规模化发展，培育市场品牌；利用水系发达、径流资源丰富的优势，开展生态水产养殖，推动地方特色畜禽品种产业化发展；打造重点景区和精品旅游线路，深度发掘整合红色文化、历史文化及生态旅游资源，积极开展文化体验游、休闲度假游、保健康复游、户外运动探险游和农事体验游等多种旅游产品，开发具有地方特色的旅游纪念品等。

生态产业的发展离不开人才、资金、技术、信息等资源要素的支撑，而在连片特困区，这些资源要素往往面临匮乏的困境。政府及其所属部门作为推动脱贫攻坚、加快生态保护与建设的主导性力量，理应充分利用减贫脱贫与生态保护两种资源，集中资金、实物、项目、政策等资源优势，大力扶持、引进有关生态产业的龙头企业，培育、发展相应的农民专业合作社和资金互助组织，在不影响生态环境的前提下，充分挖掘、整合连片特困区、重点生态功能区的生态资源优势，将生态效益转化为经济效益、扶贫效益。生态产业带动减贫脱贫有多种方式可以选择，比如通过财政专项扶贫资金、生态保护建设资金以及其他涉农资金发展生态产业所形成的资产，可以通过折股量化的方式分配给贫困村、贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户；对于有劳动能力的贫困户，引导、支持其围绕当地生态产业发展，依托生态产业组织、专业合作组织，采取订单农业、入股分红、利润返还等多种方式参与生态产业；鼓励、支持生态产业组织在贫困村建立产业基地，优先吸纳贫困人口就地就近转移就业等。通过生态产业带动减贫脱贫不仅有利于连片特困区产业转型升级、结构优化，保护了当地的生态环境，而且使得贫困人口能获得持续、稳定的收入，大大增强其致富能力，保障了扶贫效果的可持续性。

(四)以生态补偿机制为依托引导生态补偿与脱贫攻坚相结合

2015年11月，中央扶贫开发工作会议指出，在解决“怎么扶”的问题上要按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程，其中明确提出“生态补偿脱贫一批”。所谓生态补偿是指政府或者生态效益受益者通过资金、实物、项目、技术、政策等多种方式对生态功能区及生态环境保护者进行补偿帮扶，以保护和修复该地区的生态环境[10]。重点生态功能区旨在保护生态环境、提供生态产品、维护生态安全，因此其往往属于国家层面限制或禁止开发的区域。对于保护区域内的居民而言，重点生态功能区建设限制了其对土地、森林、水流等自然资源的使用权，更剥夺了其依靠自然资源进行大规模工业化城镇化建设的可能，这在一定程度上引发了居民的贫困问题，加剧了其贫困程度。生态补偿机制即是基于权利保障、社会公平正义的要求，由生态效益受益者通过资金、实物等多种方式给予保护区及区域内的居民以补偿，用以弥补其因保护环境而支付的成本和遭受的损失。生态补偿本是调动各方积极性以保护生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容，但对于保护区及区域内的居民而言，补偿收益成为其一种收入来源，因此从脱贫攻坚的角度看，生态补偿又具有减贫脱贫的功效。

生态补偿涵盖森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等诸多领域，涉及的利益关系较为复杂，又加上我国的生态补偿工作起步较晚，因此在我国有关生态补偿的统一制度与机制尚处于探索阶段，生态补偿工作主要在个别领域、一些地方试点推行。政府在脱贫攻坚与生态保护中起主导作用，因此连片特困区、重点生态功能区内的政府要以贫困地区综合生态补偿试点为契机，以重点生态功能区为重点区域，在森林生态效益补偿的基础之上不断拓宽补偿领域，建立健全湿地、重要水源地、耕地等生态保护补偿制度。政府除自身加大生态补偿投入力度以外，还要通过政策制定、平台搭建的方式引导受益地区、受益主体通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式参与补偿。在补偿资金、实物分配上要向贫困地区和贫困人口倾斜，在补偿项目、工程安排上，应优先考虑贫困地区和贫困人口，通过折股量化、利润分配、吸纳就业等多种方式增加贫困人口收入，使得生态补偿成为带动减贫脱贫的重要手段。

(五)将减贫脱贫成效与生态保护建设成果挂钩实行一体化考核

在连片特困区、国家重点生态功能区，减贫脱贫与生态保护建设两大任务叠加。连片特困区是我国新阶段扶贫攻坚的主战场，坚决打赢脱贫攻坚战是该地区目前必须要完成的任务；对于国家层面限制、禁止开发的重点生态功能区，保护和修复生态环境、提供生态产品是其首要任务。因此在连片特困区、重点生态功能区内的政府部门及干部考核上，现行考核办法由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效、生态保护建设成效转变，在限制、禁止开发区域内的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，减贫脱贫与生态保护建设成为考核的重点。然而在实践中由于减贫脱贫、生态保护两条线作战，各级政府面临扶贫开发与环境保护双重考核，在双重目标难以兼顾的情况下，往往会出现顾此失彼的局面[11]。在连片特困区、重点生态功能区，要将减贫脱贫与生态保护建设统筹考虑、协同推进，为此就该区域内的政府部门及干部考核而言，应将减贫脱贫成效与生态保护建设成果挂钩，实行统一领导、一体化考核。

具体而言，连片特困区、重点生态功能区内的减贫脱贫与生态保护应由区域所在地的省一级政府负总责，逐级建立目标责任制。省级扶贫与生态保护领导小组负责搭建减贫脱贫与生态保护统一平台，整合有关扶贫开发与生态保护建设资金、实物等资源，组织遴选兼顾减贫脱贫与生态保护项目，制定有关生态保护工程带动减贫脱贫的规划、政策等，市、县级扶贫与生态保护领导小组要紧扣目标责任，以扶贫开发与生态保护项目、工程为抓手，将所涉资金、实物、政策等落到实处。就扶贫开发与生态保护一体化考核而言，对政府部门及其负责人的考核由各级扶贫与生态保护领导小组统一组织和领导，对市县两级党政领导干部的考核由省级扶贫与生态保护领导小组负责，在考核指标的选择上，不但要考核减贫脱贫与生态保护建设工作运行情况、成效，更要考核两者之间的协同力度及资源使用效率等。对考核结果为优良、成效突出的地区，扶贫与生态保护领导小组要给予通报表扬，并在下一年度财政专项资金分配上给予奖励和倾斜；对考核不合格的地区要给予通报批评，约谈其主要负责人，提出限期整改要求等。考核结果应作为领导干部综合考核评价的重要内容，并成为其奖惩、任用的重要依据。

三、结语

大别山片区既属于连片特困区，又是国家重点生态功能区，在连片特困区、重点生态功能区交叉重叠的区域，贫困问题与生态问题往往相互交织、互为因果。在坚决打赢脱贫攻坚战、加快推进生态文明建设的时代背景下，连片特困区、重点生态功能区内的各级政府应树立脱贫攻坚与生态保护统筹考虑、一体推进的理念，充分利用扶贫开发与生态保护两种资源，对所涉资金、实物、项目、工程、政策等进行整合，搭建两者协同推进的平台，以充分发挥资源的集合优势和政策的协同效应。为保障减贫脱贫与生态保护建设协同推进的力度，区域内的各级党委和政府应组建相应的扶贫与生态保护领导小组，实行领导小组统一领导、各相关部门分工协作的运行机制，并将减贫脱贫成效与生态保护建设成果挂钩，实行一体化考核。