基于发展不充分不平衡视角的农村土地政策创新研究*

於忠祥，胡雯雯，宋鑫煜

(1.安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥 230036；2.安徽农业大学 国土资源研究所，安徽 合肥 230036)

习近平在十九大报告中作出了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的全新论断[1]。当前，我国社会中最大的发展不平衡，是城乡发展不平衡；最大的发展不充分，是农村发展不充分。城乡发展不平衡主要表现在农村资源，主要是土地资源大量流向城市转化为资本，为城市积累了巨额的发展资金，而农村仅仅获得微乎其微的补偿费和安置费，拉大了城乡差距；城镇化进程中，进城务工农民仍然享受不到与城镇居民平等的待遇，导致农村土地保障功能依然强大，阻碍了农村承包地流转和农村宅基地退出；金融下乡仍然困难重重，成为制约农村经济发展的一大瓶颈。农村发展不充分主要表现在农村承包地仍以分散经营为主，基础设施不配套，加之劳动力缺乏，导致其产能没有充分发挥；大量的农村宅基地和其上的农房闲置，因制度原因，其资产得不到显化和折现，导致农村发展缺地缺钱。因此，实现城乡平衡发展和农村充分发展的着力点是供给侧结构性改革，制度保障是全面深化改革，其中的农村土地政策创新是重要引擎。

一、创新体制机制，加快推进农村承包地“三权分置”

十八大以来，随着农村承包地流转的推进和培育壮大，新型农业经营主体相关政策的实施，实践中形成了农村承包地“三权分置”的格局。习近平视察安徽时强调，要对“三权分置”进行顶层设计。中共十八届三中全会提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”；十九大进一步提出，农村土地承包第二轮到期后再延长30年。因此，顶层设计农村承包地“三权分置”方案，疏通其流转渠道迫在眉睫。

(一)界定“三权分置”的权能，保障各权能的实现

第一，权能的界定。针对权能结构，一是通过确权发证，赋予集体土地所有权和农民土地承包经营权；二是通过流转，培育壮大新型农业经营主体，经申请，颁发农村承包地经营权证书，赋予其经营权；三是土地流转后，承包地农民只拥有土地承包权，不拥有经营权。

第二，权能的实现。一是强化农村土地集体所有权地位，这是改革的底线，不能突破。可以尝试“金股制”[2]，即集体对农村承包地占有的经济股份很少，但赋予的发包权、监督权、收回权等，只要合法，可以采用一票否决制。二要严格保护农户的承包经营权，只要农户严格遵守土地管理法、农村土地承包法、基本农田保护条例等法律法规，任何单位和个人不得强迫其流转土地。第二轮土地承包到期后，要精准识别集体经济组织的成员，不得以常住城镇的名义剥夺农户的承包权经营权。只要不是转让和破坏耕地等行为，承包地农民能长久享用其用益物权，可以入股、抵押和继承。三要加快放活土地经营权，赋予新型农业经营主体更多的收益权和他项权利，如政府要跟进服务，确保补贴和配套设施农用地等政策精准兑现。

(二)以“股田制”为主导，建立农民增收的长效机制

2017年的调研资料表明，不同地区耕地流转租金差距很大，贫困地区为每年每亩400—500元，而发达地区为每年每亩800—1 200元[3]389-392。有的地租确定为粮食，再按当年粮价折算现金。土地租金差异较大在一定程度上拉大了贫困地区和发达地区的差距，以粮折现让农户分担了市场风险。因此，贫困地区推行“股田制”是土地流转的最佳模式。“股田制”就是变农田为股田，将农民承包地的经营权折价入股，并确定股田的保底收益和红利分成比例，农民不仅基本收益有保障，而且其收益会随着土地经营效益的提升而增长。

(三)建立土地流转风险金制度，消解承包地农民的后顾之忧

要建立以农业经营主体资格认证为核心的土地流转准入制度。通过认证后，农业经营主体按规定缴纳风险金方可签订流转合同。风险金要能确保股田的保底收益，只有在农业经营主体“跑路”后方可启用，平时委托金融部门代管，到期付息。

(四)制定差别化的农业供给政策，解决区域发展平衡的矛盾

要深入推进“以工代赈”工程，如土地整治等项目要向贫困地区的土地流转区倾斜；农业补贴、农业保险和金融政策等要向贫困区倾斜；扎实推进科技助动的产业扶贫项目，如安徽金寨县的“林—西洋参”套种等生态、休闲农业项目；皖北的现代农业示范区项目等。通过实施差别化的农业供给政策，实现脱贫致富和新型农业经营主体发展壮大双赢。

(五)创新服务农村承包地“三权分置”的农村金融政策

一是创新农村金融服务体系支持土地流转，包括不断完善农村金融服务体系、吸引各类民间资本进入农村领域和积极推动债券市场创新等。二是创新信贷模式支持土地流转，包括扩展农户小额贷款的支持范围、大力推广联保和信用共同体贷款、探索开办农村抵质押业务、探索定单、仓单、应收账款等质押贷款业务和积极与各类组织开展合作等。三是创新抵押担保体系支持土地流转，包括建立农村产权交易制度、土地承包合同和权益保障机制、建立土地承包经营权抵押价值认定和抵押登记制度、制定土地承包经营权抵押贷款的风险防范措施、创新抵押担保贷款品种和完善信用担保体系等。四是创新支付环境支持土地流转，包括完善农村金融服务组织体系、推进现代化支付机具布放力度和宽度、创新支付服务品种和扩大农村居民中的非现金支付使用群体。五是创新风控机制支持土地流转，包括探索新型的风险管理模式、建立健全农业保险机制、探索建立政府、银行、流转企业的联动机制和加强信用体系建设等。六是创新保障政策支持土地流转，包括政府出资建立风险补偿基金、通过财政补贴、担保、贴息贷款等措施助推农村承包地有效运转、出台涉农金融业务营业税减免、所得税优惠等激励政策、出台财政奖励政策激励农村地区金融机构将吸纳的存款用于增加当地“三农”的信贷投入以及制定按涉农贷款额度差额准备金制度等。

二、政策支撑，推进农村承包地“一块田”改革

(一)“一块田”改革的缘起及进展

十一届三中全会以来，我国农村经营体制发生了根本性变化，集中到一点就是确定了农村基本经营制度，即“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，其实质就是尊重农民的首创精神，将“大包干”的农民意愿上升为国家政策，其成效是解放了农村生产力，使中国依靠自己的力量稳定解决了13亿人口吃饭问题。

“大包干”的核心是分田到户承包经营，采用的是“人人有地，户户分田”的均包制，造成田块分割，形成了超小规模的农地经营状况。据调查，一户承包的土地，少则上十块，多则十几块，安徽省最多的一户承包地块达36块。显然，这种超小规模的生产方式已经不适应当今的生产力水平。

2012年秋天，针对“耕地太零散，耕种太麻烦，收割太耗费，流转太困难”的农村承包地经营现状，安徽省蒙城县立仓镇炮台沟村农民在全国率先推行“一块田”改革，即通过村委会协调，在尊重农民意愿和确保农户承包地面积不变的前提下，采用村民承包地互换的方式，推进“一户一块田”承包经营模式。蒙城县委、县政府，尊重农民的首创精神，把农民的利益放在首位，决定在全县推广这一模式。在推进过程中，政府筹措一定的资金，用于对调入劣地农民的补偿。截至2017年底，全县180万亩耕地全部实现了“一户一块田”承包经营，没有一户上访农民。

(二)“一块田”改革的作用

第一，实现了以家庭为基础的规模经营，提高了土地利用率。2017年的调研资料表明，农村土地细碎化导致小田埂系数增加10%左右。所以，推进“一块田”改革，实现了一户承包地规模连片，消除了用于分割地块的小田埂。

第二，推进了基础设施建设，改善了农村的“三生”条件。 “一块田”改革，为土地整治创造了条件，改善了农田生产条件、农民生活条件和农村生态条件。

第三，奠定了农村承包地“三权分置”的基础。土地零散承包，新型农业经营主体只要流入上百亩土地，就要涉及几十户农民，而且农户一次土地流转不完，其流转土地的主动性也不强。实行“一块田”改革后，将彻底改变这一被动局面，加快了土地流转进程，促进了农村承包地“三权分置”新格局的形成，奠定了现代农业发展的基础。

第四，消除了土地经营纠纷，促进了农业产业结构调整。一户一块田，承包地农户有权在同一块土地上按照自己意愿，组织土地进行农业生产，避免了诸如用水、用肥、用药等经营纠纷，稳定了农村社会秩序，促进了农业产业结构调整[4]。

(三)“一块田”改革的意义

当今，一提起土地流转，人们一定理解为承包地农户把土地流转给新型农业经营主体。“一块田”改革实质仍然是土地流转，但属于承包地农户之间的流转，在土地承包经营权不变、承包面积不变的前提下，通过政府协调推动，实现以家庭为基础的规模经营。这一改革，发源地在蒙城，是农民的发明创造，是农村承包地“三权分置”的推进器。

小岗精神实质就是“穷则思变”“敢为人先”“无畏无惧”“坚持真理”“为民为国”的民族精神，其创立的“大包干”农村土地经营模式之所以能以磅礴之势推向全国，是因为顺应民意，公平优先。“一块田”改革既要解决公平，更要解决效率，顺应了现代农业的发展，但有些农民可能不理解，有抵触情绪，需要政府协调、引导、循序渐进地推进。可以预断，“一块田”改革是我国农村改革“第二个飞跃”的“推进器”，是促进小农户和现代农业发展有机衔接的纽带，是农村土地承包第二轮到期再延长30年相关政策的继承和延伸。

三、构建“土地整治+”模式体系，推进我国农业转型升级

(一)全域实施“土地整治+高标准农田”模式，提升耕地产能

土地整治是高标准农田建设的平台，是提升耕地产能的必然途径，必须在全域推进。一是土地整治与高标准农田建设要融为一体，各项建设工程要科学合理、精准落地，切忌做成“半拉子”工程，导致项目建的多，产能提的少；二是以耕地产能为标准，实行土地整治项目专家年审制，确保“藏粮于地”战略落地生根。

(二)精准实施“土地整治+健康土地”模式，筑牢食品安全根基

食品安全的根基是健康土地。但由于土地健康水平家底不清，包括数量、类型和分布，导致以土地整治为抓手的土地修复工程无从下手。因此，必须适时启动土地健康体检工程，查清健康土地、亚健康土地和不健康土地的面积、比例及分布，依据体检结果精准实施土地修复工程，确保健康土地供给[3]105-112。

(三)有序实施“土地整治+土地流转”模式，推进农业适度规模经营

目前，很多土地整治项目都落在未流转土地上，导致整治后的土地继续抛荒；整治后的土地一旦流转，经营者必将按照其经营特点重新整治土地，导致投资浪费。因此，必须做好土地整治与土地流转有效对接。一要积极引导农民共同参与土地整治，有序推动土地流转；二要积极培育当地主导产业和优势项目，吸引各类主体参与项目区土地流转，推进农业适度规模经营；三要将农田整治项目落在土地流转区域，杜绝浪费民脂民膏。

(四)围绕实施“土地整治+空间格局”模式，优化农业产业结构

目前，很多地方“一哄而上”调结构，尤其是撇开市场，强调“因地制宜”调结构，在过分渲染所谓主导产业巨大经济效益的情势下，导致“同质化”现象严重，同一产业规模过大。可以预断，现在是苹果等滞销，几年后必然是猕猴桃滞销。因此，产业结构调整必须做好市场和基地的高度对接。一要通过土地整治将土地利用总体规划确定的土地利用结构和空间布局落地，奠定农业产业结构调整的基础；二要加强信息农业建设力度，通过市场预测，并利用土地的多宜性，推进农业产业结构调整，做到因市因地制宜，确保产业精准，规模适度；三要谨慎推进生产周期长、成本大的产业落地，避免重蹈“田里长得好，商场大萧条”的覆辙；四要确保通过土地整治结余的建设用地指标，依法优先供给设施农用地。

(五)分区实施“土地整治+生态农艺”模式，推进耕地休养生息

近几年，因农村劳力缺乏、农业的比较效益低，以及秸秆禁烧等原因，造成耕地季节性抛荒现象十分严重，有些耕地甚至常年不耕不种。因为缺乏养护，基础设施损毁严重，耕地经济肥力极低，有悖于“藏粮于地”战略。这些耕地，基本上以承包户分散经营为主。因此，必须通过土地整治，促进土地流转和集中，通过实施生态农艺，依据区域特点，推进耕地休养生息。各地因根据不同区域特点，推行不同的模式。如安徽省淮北平原，重点推广“两主四辅”的轮作制度。“两主”即实行小麦与大豆、玉米与大豆轮作；“四辅”即实行小麦、玉米与薯类轮作，籽粒玉米与青贮玉米、苜蓿等饲草作物轮作，玉米与耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆轮作，小麦、玉米与花生等油料作物轮作。在皖中、皖南和皖西地区，重点实施季节性休耕制度，保障耕地休养生息。在皖北地区推行“三圃式农业”，即将耕地分为春耕、秋耕、休闲三部分，轮流用于春播、秋播、休闲。在淮北平原重点推行免耕技术，减少土壤风蚀危害。对江淮丘陵区的坡耕地和皖南皖西山区的梯田，鼓励实施免耕技术，减少土壤水蚀危害。

四、创新模式，有序推进宅基地“三权分置”

伴随着农业转移人口市民化，农村“人去楼空”的现象成为常态，进而产生了“空心村”。于是乎，一些人为了获取建设用地指标，就把眼光盯在了这块土地上。如安徽省全椒县庙胡村，民房基本上是两层楼，宽畅的水泥路贯穿东西，一条灌、排两用的沟渠环绕四周，可为环境优雅。但是，村庄的青壮劳动力几乎全部离乡，仅有为数不多的老弱病残留守。据了解，这个村庄已列入“增加挂”的对象，一方面助长了城镇“摊饼式”发展的粗放模式，另一方面毁掉了庄园，灭失了乡愁。

针对农村宅基地利用现状和问题，基于乡村振兴的大局，2018年中央“一号文件”提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”[5]。当前，就是要在落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权的前提下，重点放活宅基地使用权。鉴于各地经济发展水平的差异性，应允许结合当地实际，采取差别化宅基地使用权处置模式。

(一)融合乡村旅游，变农房为客房

乡村旅游是以旅游度假为宗旨。所以，必须解决居住和餐饮的问题。这个问题恰恰是制约乡村旅游发展的大问题，因为建房无地。安徽省望江县雷池镇，在打造田园综合体发展乡村旅游的过程中，采取租赁农房或农房入股的形式，变农房为客房，实现了农房改造与乡村旅游融合发展。

(二)加盟农业产业化，变农房为厂房

以农产品加工或流通为主的农业产业化龙头企业，是带动农户进入市场，实现农产品产、加、销有机结合、相互促进的新型农业经营主体，理应扶持、发展和壮大。实践中，制约其发展壮大的瓶颈是缺地建厂房。基于此，一些农业产业化龙头企业，主动与村民联系，邀请他们用闲置房作价入股加盟，然后对闲置房进行改造，使“农民变股民，农房变厂房”。

(三)落实农村承包地流转的土地政策，变农房为库房

依据有关文件精神，为培育发展壮大新型农业经营主体，按照流转土地面积的5%配置设施农用地，用于建设晒场、烘干厂房和库房等。但由于土地财政的诱惑，地方政府把有限的建设用地指标几乎全部用于城镇建设，流转土地的“配套设施”农用地政策基本上都是“空头支票”。基于此，应允许专业大户或家庭农场等新型农业经营主体，通过租赁农房或村内空闲地等方式，建晒场、烘干厂房或库房等，农户出租农房既获得租金，增加了财产性收入，又盘活了农村宅基地资产；村内空闲地出租所获租金归集体所有，发展壮大了集体经济，农村“三变“改革后，农民还可分享红利。

(四)弘扬乡村住宅文明，变农房为景房

安徽省皖南徽派建筑具有几百年乃至上千年的历史沉淀，是人类文化历史遗产。但是，也经过了“破旧立新”“拆房异地建景”等多次浩劫和磨难。有些散布于乡村各地的庄院，古朴优雅，很多也被千篇一律的现代建筑所取代。痛心疾首之余，一些有识之士开始痛定思痛，亡羊补牢。安徽省皖南很多乡镇政府，在对古建筑进行普查的基础上，实施抢救性保护措施，由文物保护部门统一实施修缮，修旧如旧，发展乡村旅游，变农房为景房。

(五)规划管控，鼓励返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房，变农房为出租房

随着乡村振兴战略的推进，城镇化和逆城镇化互动发展将成为常态。但是，目前最大的障碍就是具有雄厚资金的城里人或身怀绝技的“懂农业、爱农村、爱农民”的退休人员等下乡后居无定所。因此，应尽快出台政策，在不违背规划的前提下鼓励返乡下乡人员投资，与当地农民合作改建自住房，再租赁给投资者，变农房为出租房。

(六)尝试宅基地“返租倒包”，发展壮大集体经济，变农民为股民

十九大报告提出发展壮大集体经济，这是解决村级集体经济组织领导弱化、凝聚力不强的重大部署。全国各地，应依据当地的资源禀赋和经济社会发展态势探索发展壮大集体经济的方法和路径。安徽省合肥市庐阳区三十岗乡，利用毗邻省会城市的区位优势，由村集体出面，将闲置的民房租赁过来，通过统一规划、统一改造后进行发包，用于发展“农家乐”等城郊型旅游产业。集体再将农民出租农房的租金折算成股份参与集体经济发展，年终分红，变农民为股民。

五、创新差别化的政策供给体系，有序推进涉地指标跨区域交易

要针对不同区域，制定差别化的涉地指标(主要是新增耕地和宅基地指标)跨区交易政策，解决区域发展不平衡和农村发展不充分等诸多问题。从国家层面上，要制定涉地指标跨省交易政策，原则是指标交易市场运作，补充耕地质量国家监控，造成补充耕地质量下降的实行交易区域行政一把手责任追究制；从省级层面上，放开市域间涉地指标交易市场，补充耕地数量质量按等级折算，在推行耕地保护省长负责制的基础上，建立耕地保护压力传导机制，确保省域内耕地数量不减少，耕地质量不降低。要杜绝涉地指标的账上交易，即新增耕地指标调入区域，不仅要增加其耕地保有量指标，而且补充的耕地要精准上图、落地，科学评定其等级，做到图、文、表和实地一致；对于耕地保护指标调出区域，既要核减其耕地保有量，更要将占用的耕地精准上图、落地，明确其质量等级，为补充耕地区域提供依据。