欠发达地区中小企业减税降费效果评估与政策建议

中国人民银行咸宁市中心支行课题组

中小企业是欠发达地区经济社会发展的生力军，是扩大就业、改善民生、促进创业创新的重要力量，在稳增长、促改革、调结构、惠民生中发挥着重要作用。近年来，我国积极实施各项惠及中小企业的减税降费政策，优化便利服务，为中小企业发展和增强应对市场风险的能力发挥了积极作用。为全面地了解欠发达地区中小企业减税降费政策落实情况，我们对湖北省咸宁市89家中小企业（12家中型企业、48家小型企业、29家微型企业）采取问卷调查、现场调研等方式开展了专题调查，并据此给出了初步评价及政策建议。

中小企业减税降费政策评价

总体减税降费效果较为明显

样本企业多项税负指标呈下降趋势，整体减税效果明显。随着各项减税降费政策密集发布实施，中小企业整体减税效果明显。问卷数据显示，近三年样本企业税收负担指标持续下降，企业获得了实实在在的税收优惠。一是样本企业总税负成本占比持续下降，2016～2018年样本企业“企业纳税总额占企业综合成本的比重”分别为4.90%、4.15%、3.68%，呈持续下降趋势。二是样本企业税负较重的企业占比明显下降，2016～2018年样本企业“企业纳税总额占企业营业收入的比重高于15%的企业”占比由2016年的8.1%下降至2018年的4.7%。三是样本企业的增值税（含营业税）税收负担持续下降，2016～2018年样本企业的增值税（含营业税）负担分别为3.0%、2.78%、2.30%。

多项普惠性减税政策效果叠加，中小企业受益面进一步提升。2019年以来，国家实施更大规模的减税降费政策，比如提高增值税小规模纳税人起征点、减半征收“六税两费”、放宽小型微利企业标准等。上半年，一系列小微企业普惠性税收优惠相继落地，更多的中小企业享受到减税红利。一是将增值税起征点由月销售额3万元提高到10万元后，全市共有小规模纳税人登记总户数67363户，其中符合月销售额10万元以下的为7358户，占总数的10.92%。小规模纳税人免税额提高至10万元，预计全年减税800万元。二是对增值税小规模纳税人“六税两费”减半征收后，已按50%征收的六税两费小规模纳税人87059户次，预计全年减税9500万元。三是大幅放宽可享受企业所得税优惠的小型微利企业标准后，全市申报总户数为19152户，其中符合小型微利企业的纳税人为17402户，小型微利企业占全市企业比重为90.86%，预计全年减税8500万元。

减税降费对中小企业发展发挥了积极作用，红利逐步传导至终端产品价格。上半年，全市新增减税中，中小企业纳税人新增减税3.2亿元，占减税总规模的65%，政策红利的兑现对中小企业的发展发挥了积极的作用。增值税率下调后，直接带来终端产品的总税负下降，虽然受部分中小企业议价能力较弱的影响，减税收益在企业、经销商和终端消费者三者分配时容易受到挤压，但问卷调查显示，部分减税红利已从生产端逐步传导到终端，减税降负后34.8%的企业对客户降低了商品价格，13.4%的企业反映上游供应商降低商品价格。

局部感受不及预期

部分中小企业议价能力较弱，实际享受减税红利受到挤压。增值税减税政策贯穿于全产业链条，减税结果会随着税收转嫁成效在产业链上下游之间分配。在行业集中度相对较低、市场竞争较为激烈的一些行业，部分中小企业反映，由于议价能力相对较弱，向上下游企业或终端消费者让渡一部分减税收益。调查显示，40.6%的样本企业认为由于缺乏定价权，往往被迫接受下游客户和上游供应商的价格，分走部分减税红利，导致减税政策对提升企业利润空间作用有限。如咸宁中健医疗纺织反映，由于纺织业竞争激烈，出口退税率由13%提至16%后，为维护客户资源，按照下游企业要求将其产品降价3个百分点。

部分行业增值税进销项税率下调幅度不同，影响企业减税获得感。受销项税率下调幅度小于进项税率影响，在交通运输、建筑等行业中，部分样本企业反映对增值税减税政策的获得感不强。建筑、交通运输等行业增值税销项税率按政策规定由10%下调至9%，但由于其购进的原材料多来源于制造业，进项税率由16%下调至13%，进项税率下调幅度大于销项税率，进项税额相对减少，承担了更多的税负成本，部分企业税负率难以下降，甚至出现不降反升现象。如湖北咸宁远升建筑公司在政策实施首月测算，企业税负水平上升0.8个百分点。

中小企业在落实减税降费中值得关注的问题

税收政策与制度变动频繁导致遵从成本增加，部分与政府管制关联性中介服务机构推高企业制度性交易成本。稅收、社保、非税等税费是企业有形的直接成本，但政府税收政策调整及政策管制也确实给企业造成负担，导致企业需要承担更多的遵从成本及制度性交易成本。一是目前我国税种较多、税目繁杂，新的税收政策更是频繁出台。近两年增值税税率调整3次，小微企业所得税减免政策调整4次。中小企业由于经营规模较小、管理不够规范、资金较为紧张等原因，而且会计人员素质相对较低，充分掌握这些政策，及时了解政策变化，严格执行各项政策要求，需要付出比大型企业更多的精力和财力。问卷中21.3%的企业认为“一定程度地存在”减税政策与制度频繁变化，导致企业遵从成本增加。二是在中小企业座谈会上有企业反映，土地交易方面存在“红顶中介”现象，环保部门加强环保监管、安监等部门以安全生产名义、强制要求企业制定统一生产操作流程等情况都客观上增加了企业制度性交易成本。从具体情况来看，相关职能部门存在大量的关联性中介服务机构，在推进减税降费、简政放权的进程中，部分收费项目存在向关联性中介服务机构转移的可能，进而变相增加企业交易成本。如咸宁爱尔木业反映，企业仅完成一项中介安全评价的费用一般就要3万～5万元。

受征管机构信息化水平的提升、社保缴费基数逐年大幅上涨及社保缴费比率高于发达地区的影响，欠发达地区中小企业社保负担难以下降。企业社保负担不仅受社保费率和最低缴费基数等政策影响，还受到征管时核定力度的影响。由于大企业、国有企业、外资企业社保缴费征管合规性程度相对较好，参保率低、参保人按最低限缴费等现象主要集中在中小企业。受征管机构信息化水平的提升、社保缴费基数逐年上涨及欠发达地区社保缴费比率高于发达地区的影响，导致欠发达地区中小企业社保负担难以下降。问卷数据显示，7月份社保缴费基数调整后，大多数中小企业社保成本都有所上升，只有8家企业社保成本下降。

一是中小企业社保参保率仍较低，但参保率明显提升。48.3%的样本企业职工参保率低于70%，其中有9家劳动密集型企业职工参保率低于10%。有55.7%的样本企业认为企业职工参保率“明显存在”或“一定程度存在”提升现象。如赤壁天瑞汽车部件制造有限公司参保率由2016年的45%提升至2019年的90%。

二是社保费率下降比例远低于社保基数上涨比例。虽然将企业城镇职工基本养老保险单位缴费比例下调至16%，下降了3个百分点，但从2019年7月起，全市最低缴费基数由2238元调至2700元，上涨了20.6%。三环汽车方向机、天化麻业、志特新材料等多家企业反映，受社保基数上涨提升的影响，7月企业社保成本较6月份同比增长20%左右。

三是欠发达地区缴费比例高于发达地区。当前我国的社保仍以省级统筹为主，各地区社保标准差异较大，经济越发达、人口净流入越多的地区社保总费率越低。2019年咸宁单位加个人五险缴费比例高达35.5%，其中养老保险和医疗保险缴费比例分别高于广州市、深圳市最高档比例4.5个和3.8个百分点。

受部分税收优惠政策门槛提高及银行考核压力等因素影响，中小企业融资难、融资贵问题仍较突出。近年来财税和信贷政策协同发力，但企业获得感较弱，受到银行考核压力及给予银行税收优惠政策力度不够、难以落地等因素的影响，减税降费政策缓解融资难、融资贵效果有待提高。

一是免征增值税政策门槛提高，导致部分商业银行不能享受优惠。据湖北银行咸宁分行反映，2018年没有通过“两增两控”的考核要求，因此没有享受税收优惠政策。

二是经济下行压力加大，中小企业客户面临比以往更加恶劣的生存环境，新增不良贷款加大，受银行考核加大的影响，中小企业融资难问题较突出。样本企业中40.4%的企业是通过银行以外的方式获取融资，咸宁宏飞精密仪器制造、赤壁保得矿业、通山京通建材、通山森海商贸等多家企业反映只能通过小额贷款公司借款获取融资。

三是中小企业贷款利率相对较高，再加上融资时还要面临借款过程中各种中介费用手续费用、借贷时间较长等问题，不断增加中小企业在融资中所投入的成本。样本企业中41.5%的企业认为企业的总体融资负担成本“非常重”或者“比较重”，湖北恒盛有机硅有限责任公司反映，该企业去年综合融资成本高达12%。

受经济下行期盈利能力较弱、再投资税负较重等因素的影响，中小企业减税红利短期内难以向资本转化。目前，整体上中小企业增加固定资产投资意愿依然不强，仅有不到1/5的样本企业表示会将红利运用于增加固定资产投资，中小企业再投资意愿不强主要有以下两点原因。

一是在經济下行期，中小企业受产能过剩、劳动力成本提高、附加值降低、利润变薄等问题的影响更大，利润受到挤压，短期内难以将减税红利向资本开支转化。调查显示，33.7%的企业认为减税降负政策对企业的盈利影响很小，企业经营基本不考虑税费政策变化，31.5%的企业将会用减税红利用于减少负债。

二是中小企业中民营企业占比较高，而关于企业利润再投入资本金征税规定，民营企业的盈利再转入资本金时，先要征收20%的个人收入调节税，而外资企业和国有企业则不需要征收，这意味着民营企业资金再投入时会遇到双重征税的困境，对于民营企业资金的运转和扩大投资造成严重影响。

通过减税降费降低企业成本空间有限，中小企业经营状况受宏观环境影响更大。目前单纯通过减税降费降低企业成本的空间有限，税费负担不是企业面临的最大挑战。从样本企业的成本结构看，样本企业缴纳的社保费、税金及附加平均约占企业成本的5%，远低于企业原材料成本及薪酬支出。从样本企业生产经营压力来源看，80%以上的企业认为企业最大的挑战来自成本压力及市场压力。

2018年下半年以来，外需不确定性上升、国内去杠杆推进，经济增长有所承压，人工成本上涨、原材料成本上涨、市场竞争加剧、客户需求减弱，企业的生产经营情况没有出现明显好转。企业在享受减税降费政策收益的同时，对进一步优化营商环境等方面的诉求日趋迫切。问卷数据显示，减税降费后，59.6%的企业认为企业的生产经营情况没有出现好转，21.3%的企业认为企业的生产经营情况变差。企业收入增长放缓时，减税降费带来的红利也会被抵消掉一部分。

政策建议

完善增值税减税政策，理顺价格传导机制。针对增值税税率不同幅度的下降对不同行业的影响，出台相应的配套措施，避免由于进销比例不同导致实际税负程度增加，并加快简并增值税税率档次，根据具体情况不断完善、调整增值税减税政策。同时逐步完善减税政策传导机制，理顺价格传导机制实现税收中性，促使减税收益全产业链共享。

构建相对稳定的税制结构，加大政府收费项目清理力度。及时开展现有税收优惠政策效果评估，完善制度设计，提高政策适用性，减少政策变动频率。继续深化“放管服”改革，对现有政府收费项目进行清理、整合和规范，按照“正税清费”的原则推进税费制度改革，通过流程优化、信息共享进一步促进政务服务提质提速，同时推进中介服务市场化改革，有序放开竞争性服务和收费，取消不合理收费项目。

进一步降低企业社保负担，制定相对灵活的缴费标准。现阶段我国的社保缴费由政府、企业和个人三方共同承担，中小企业承担过高的社保缴费比例削弱了企业的竞争力。建议调整社保缴费基数，根据中小企业的规模及营运情况等各个方面综合设定合适的社保缴费基数下线，实行差异化的社保缴费基数标准;对亏损企业在社保缴费方面给予政策扶持，降低社保缴费刚性政策给企业带来的冲击。

适当放宽税收优惠政策适用门槛，加快创新金融服务模式。在继续实施“两增两控”考核的同时，取消对金融机构“两增两控”的免税认定条件，适当放宽金融机构享受税收优惠政策的限制条件。进一步加大中小企业信贷的财税优惠力度，引导金融机构创新服务模式，优化信贷审批流程，加快供应链金融产品的创新和推广，同时加快建立中小企业信用共享体系，鼓励金融机构利用纳税、订单等综合信息服务企业增加信用，提高企业信用贷款占比。

完善中小企业相关配套措施，构建便捷高效的营商环境。密切跟踪关注减税降费政策对中小企业的影响，不断优化、补充和完善相关配套政策措施，将减税降费政策落到实处。在关注税负变化的同时，持续关注减税降费政策对消费、投资、外贸、价格、结构优化等方面产生的联动效应，引导和帮助中小企业尽快适应市场环境变化，充分挖掘新的经济增长点，促进中小企业健康稳定发展。

（作者单位：中国人民银行咸宁市中心支行;其中课题组组长为张晓峰，课题组成员为项敏、侯建勇、刘为、陈林川）

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