村居法律顾问推进基层治理法治化建设路径研究

上海市嘉定区司法局课题组

推进村居法律顾问制度、开展法律顾问服务是进一步提升村居依法治理能力、畅通法律服务“最后一公里”的重要抓手。近年来，上海市嘉定区司法局（以下简称嘉定区司法局）紧紧围绕实现法律顾问制度全面覆盖的工作目标，结合村居工作实际和律师服务资源优势，积极探索法律服务机制创新，推动构建了“服务精准化、方式便捷化、覆盖全域化、治理法治化”的村居法律顾问工作体系。

一、嘉定区推进村居法律顾问制度经验做法

2015年上海市嘉定区印发《全面建立政府法律顾问制度三年行动计划（2015-2017）》，提出3年内村居群众自治组织全面建立法律顾问制度，实现法律顾问制度的“全面覆盖”。经过努力，在全区各街镇支持和村居配合下，2017年6月提前半年完成，目前嘉定区333个村居（社区）已经全部聘用法律顾问，签约律师共有123名，涉及本区、外区、外省市的52家律师事务所，平均每个村居（社区）每年法律顾问费用为2.79万元。

（一）注重“需求导向”，推动村居法律顾问“全覆盖”

始终坚持需求导向，边探索实践、边总结提炼，有效发挥基层司法所在律师服务中的统筹协调作用，最大限度地将公共法律服务资源延伸到基层，将法治元素渗透到村居治理，将普法教育升华为法治实践，稳步推进村居法律顾问制度建设。开展“双结对”积累经验。自2007年起，开展律师事务所与司法所、律师与村居委会“双结对”活动，由结对律师定期坐诊、走访社区，直接面向群众提供法律咨询、法律援助、法律讲座等，延伸法律服务的触角扩大社会影响力，为全区全面推进村居法律顾问制度积累实践经验。统筹规划，部署安排。在全面了解基层法律服务现状、法律服务需求的基础上，2015年，区政府印发了《全面建立政府法律顾问制度三年行动计划（2015-2017）》，对实现法律顾问全面、有效覆盖作出具体部署和安排，明确到2017年村居群众自治组织全面建立法律顾问制度。2015年，选取江桥镇、嘉定镇街道作为试点单位先行先试，同时，支持有条件的其他街镇结合实际采取适当方式予以推进。通过边实践、边总结、边提炼，及时将一些实践证明行之有效的服务举措、经验做法予以完善、固化，逐步形成可复制、可推广、可坚持的长效机制，并实现了村居法律顾问的全覆盖。

（二）注重制度规范，促进法律服务“高效化”

以程序公开、职责明确、规范履职、常态长效为目标，建立健全制度运行机制，推动村居法律顾问制度从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变。科学设定职责，推动服务内容的具体化。印发《嘉定区全面建立政府法律顾问制度的实施方案》，规定了法律顾问的工作职责、权利义务、工作程序以及服务保障等内容，赋予村居法律顾问提供法律意见与建议、参与纠纷调解、协助申请法律援助、接受法律服务委托、开展法治宣传教育等职责。同时，还对法律顾问服务的内容、形式等作了明确规定，量化法律顾问工作量，要求村居法律顾问每月至少到村居1次提供不少于6小时的服务，每季度举办1次法治讲座。建立法律智库，实现聘用程序的公开化。优化整合律师服务优势，综合考虑律师的教育背景、工作业绩、专业特长、专业领域内影响力以及职业操守等因素，选拔具有较高法学理论水平、丰富实践经验并具有良好职业道德的律师进入区法律顾问人才库，为村居法律顾问制度建设提供人才保障和智力支持。同时，建立村居法律顾问选聘规则，明确选聘程序和标准，村居通过“双向选择”的方式自主确定法律顾问人选，签订法律顾问聘任合同。健全工作机制，促进律师履职的规范化。建立了工作记录制度，要求村居法律顾问及时将开展工作的基本情况记入工作日志，做到一事一记、一次一记；重大事项报告制度，要求在提供服务过程中，向辖区司法所及时上报可能引发群体性事件的矛盾纠纷信息和涉及群体重大利益的事项，确保不稳定因素及时发现、及时分析、及时处置；工作考核制度，采取法律顾问自评、村居评议、考核组综合考评相结合的形式，对法律顾问履职考勤、发挥作用、规范执业、服务效能等进行综合评定，确定考核结果。作为是否续聘、解聘的重要依据。加强队伍建设，确保管理服务的长效化。一是建立准入退出机制。在准入环节，规定担任村居法律顾问的律师必须遵纪守法、恪守职业道德和执业纪律行为规范，具有5年以上执业资格等。同时，通过听取村居委会的意见、检查工作记录、满意度评价等，对于法律顾问的工作成效进行评估。如在履职评估中认为不适合继续担任村居法律顾问的，将按规定予以解聘，形成退出机制。二是强化人员教育培训。在区司法行政之家建立律师活动沙龙，鼓励律师之间加强业务学术交流，推动工作发展；开辟双月法律讲堂，组织顾问律师对专业人民调解员进行法律培训和专业指导，提高人民调解工作水平；建立律师行业党委，积极开展支部活动增强村居法律顾问的大局意识、责任意识、服务意识；三是搭建互动交流平台。组建村居法律顾问微信工作群，群成员主要包括村居法律顾问、村居两委成员、人民调解委员会成员、楼组长、业主委员会委员、党员和村居代表等，让村居民遇到问题能够及时在微信群中向法律顾问咨询取得帮助。加强工作沟通交流，对律师法律顾问工作开展情况进行定期通报，及时研究、协调解决村居法律顾问工作中的困难和问题，确保村居法律顾问工作常态长效。

（三）注重“线上线下”，实现法律服务“零距离”

坚持“线上线下”多措并举，推动村居法律顾问从面对面咨询到网上引导化解并重，将公共法律服务送到居民群众“手上”，实现法律服务“零距离”。定点式专家坐堂。各村居依托公共法律服务工作室，均定点设立了公共法律服务工作台，法律顾问每月提前公布值班安排，定时、定期到村居坐班，现场回应村居委会和群众的法律服务需求，方便居民不出社区享受家门口的法律服务。预约式按需挂号。各村居通过挂牌法律服务公示栏、下发便民服务卡等形式，公开法律顾问的姓名、职责、联系电话、服务时间、服务范围、监督电话等信息，居民有需求可以通过村居委会提前预约，也可以通过电话或添加律师微信，“一对一”进行法律咨询。会诊式对症下药。对于服务过程中遇到的复杂法律问题、村居民疑难纠纷矛盾以及村居重大事项，村居法律顾问主动介入，联合多方及时进行专业“会诊”，对问题矛盾进行分析研究，最大限度地将矛盾化解在基层、消除在萌芽状态。网络式全天问诊。发掘发挥“互联网+”优势，以2017年新改版升级的“嘉定法宝”公众号庞大的用户群体（8.2万粉丝）为依托，开设“法律服务”栏目，推出“滴滴律师”线上法律咨询，由68名专业律师后台即时抢单、及时免费解答群众法律问题，提供全天候服务。自2017年8月2日正式上线以来，截至2018年12月31日，“滴滴律师”平台咨询数达2965条，平均应答时间不超过5分钟。其中，共有380名用户对律师进行了打分，其中满分的有270条，律师评价满分率达71%。

二、嘉定区推进村居法律顾问取得的成效

村居法律顾问制度的常态化、规范化，满足了村居群众法律服务需求，畅通了矛盾纠纷化解渠道，切实增强了村居委会用法治思维和法治方式分析解决社会治理难题的能力水平，有效形成了办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，取得了实效。

（一）发挥“宣传员”作用，基层群众法治意识进一步增强

随着农村经济社会的跨越发展，农村中有关土地征用、土地流转、房屋拆迁、经济合同、婚姻家庭、邻里界址等方面的纠纷不断增多。虽然有人民调解员和村居干部处理，但缺乏专业法律知识，难以清晰地向群众阐述不同纠纷化解方式的特点，更无法对个案的法律风险给出准确专业的判断。村居法律顾问的出现及时缓解、化解了这一矛盾。村居法律顾问坚持“固定服务”和“按需服务”相结合，通过现场普法、答疑释法、调解析法、培训明法等，为村居群众提供便利化、个性化、精准化的法律服务，形成了“日常有联系、经常有活动、定期有服务”的法律服务模式。为了最大限度让群众了解村居法律顾问这一全新的概念，司法所将法律顾问的信息进行全面公示，内容包括姓名、律师事务所名称、党员身份、专家身份、联系方式；公示方式有三种：上墙公示、挂牌公示、线上公示。律师们分别在区、街镇、村居层面组建公共法律服务工作项目微信群，开展法律咨询、以案说法、普法宣传等惠民法律服务活动，村居法律顾问服务居民的能力水平得以进一步提升。2016年以来，村居法律顾问为全区村居治理提供法律建议2404条，审核合同1632份，举办法治讲座2099场次，解答法律咨询14500余人次。在村居法律顾问协助下，全区各级调解组织成功调解疑难复杂矛盾纠纷1170余起。在法律顾问吴小乐看来，村居法律顾问的介入有利于案件的高效处理，尤其这种“家门口”的律师，更能得到当事人的信任，法律顾问能为群众提供调解、诉讼等多种类型的纠纷解决方案，哪个维权成本低、效果好群众一目了然。

（二）发挥“助推器”作用，村居依法治理能力明显提升

一是当好村居工作制度建设“指导员”。在村居各类工作管理制度建设过程中，法律顾问协助村居委会起草、审核、修订村规民约、规章制度，审查把关合同、代写法律文书，为村居经济、民生和自治管理方面的重大决策提供法律意见与建议，也同时进一步增强了基层干部法治意识、法律观念，有效防范因决策不当、办事违法引发社会矛盾的情形的发生，实现了“源头治理、法治先行、超前介入”。嘉定镇街道居委会、业委会为改造绿化带、开辟停车位一事开展调研并公示，业委会以书面征询意见的方式召开业主大会会议，会议表决通过开辟小区停车位工程项目实施方案并完成改造。然而极个别居民认为改造项目未考虑其周边实际环境情况，要求拆除建造在其住宅边上的停车位，并多次上访。法律顾问接受委托参与调查调处，在查阅相关书面材料、现场勘查新建停车位以及与业委会、居委会、信访当事人多次面谈沟通后，依法指出停车位工程项目在表决程序上存在瑕疵、新增停车位设计方案不合理等问题。法律意见得到采纳，信访当事人反映的问题在法律框架内予以妥善解决。

二是当好村居重大事项决策“参谋员”。在重大项目审批、重大决策实施过程中，村居法律顾问协助开展风险评估、审核经济合同，为村居重大经济、民生和社会管理方面的决策提供法律指导和意见，将村居日常自治、共治事务管理纳入法治化轨道，有利于完善法律风险防范机制，提高突发情况依法处置能力，减少决策的盲目性和随意性。安亭镇赵巷村法律顾问全程参与农村房屋物业式托管“安客”新模式的探索实践：法律顾问对物业式托管模式的法律基础及法律的适用提出了可操作性的法律意见；实施阶段，法律顾问严把合同关，从与村民签订房屋托管合同、与承租户签订托管方租赁合同，到托管房屋改造中制定建筑工程施工合同、材料采购合同，再到托管期间村规民约的制定，逐一进行把关，提供专业的法律支撑；托管期间，法律顾问积极参与矛盾纠纷调解，有效保障了“安客”模式的顺利推广和依法运作。

三是当好村居热点难点问题化解“平息者”。2017年，区司法局围绕区委“五违四必”整治重点工作，专门制定方案，要求村居法律顾问积极参与到服务保障区域环境综合整治工作中，着力从强化法治引领、加强依法治理、防控矛盾风险等方面，发挥司法行政对环境综合整治工作的服务和保障作用，协助相关部门综合运用多种手段依法治理、综合治理，有力推动了区域环境综合整治工作规范化、法治化、高效化。全区有20余家律师事务所、近百名律师参与此项重点工作，取得了良好的社会效应。江桥镇华庄村法律顾问为吴淞江整治提供专业法律保障，共同探讨制定整治方案，依法裁定先前的租赁合同无效，并启动法律诉讼程序，约谈相关责任人，告知法律后果和最新依法赔偿事宜及赔偿标准。同时，协助整治过程前后的租户和经营者的上访，做好解释、维稳等工作，确保了吴淞江生态环境整治的顺利推进。

（三）发挥“灭火器”作用，基层社会和谐稳定得到有力保障

村居法律顾问在矛盾纠纷中，扮演着基层组织与群众之间的法律“纽带”和“桥梁”角色，发挥了不可替代的“灭火器”作用。

一是大大降低维权成本。村居法律顾问参与矛盾纠纷调解，具有容易获得居民信任及法律专业性上的优势，在解读法律、谈及情理时居民普遍认可度较高，不仅降低了群众化解纠纷的成本，而且也节约了社会综合治理的成本，有效避免了司法资源的浪费。以解决邻里漏水纠纷为例，一般损失在三五千元，如果走司法程序，需要经前期损失鉴定、法院起诉受理、案件开庭审理等流程，耗时耗力不说，还需要支付近万元的鉴定费、立案费、诉讼费等。村居法律顾问参与调解，启发性地引导当事人调解，当事双方更易接受，进而达成和解。

二是有效减少信访案件。村居法律顾问参与信访矛盾纠纷化解处置，将法、理、情有机结合，为信访群众耐心解答法律困惑，并提供专业法律意见，使其遇到问题不再习惯性地“信访不信法”，信访和诉讼案件数有效减少，将矛盾纠纷化解在萌芽状态。嘉定工业区社区服刑人员李某的父母因不满动迁房屋分配事宜反复进京上访，村法律顾问介入调解后，到法院调阅卷宗，与信访、建设等部门就相关细节多次沟通确认，劝导信访人通过法律途径解决纠纷，并出具了《信访事项律师核查意见书》。在法律与事实面前，李某父母改变了态度，停下了上访的脚步。

三、当前村居法律顾问建设中存在的矛盾与问题

一是思想观念有待转变。有些村居干部法治意识不强，运用法治思维和法治方式解决问题的能力仍然欠缺。有的村居干部对法律顾问的角色定位、职能作用缺乏必要的认识，认为法律顾问介入后，事事依法会被框死，觉得是“政府要我请”，积极性不高；有的村居重“救火”轻“防火”，有了问题才想到法律顾问，风险防范意识不强。

二是队伍建设有待加强。目前全区村居法律顾问队伍建设还存在四大障碍。（一）资源障碍。全区430余名注册律师中有近一半在外区工作，律师资源规模不足，导致村居法律顾问存在散、乱、杂等特点。（二）语言障碍。123名村居法律顾问，绝大部分是非本地律师，他们都是以普通话为主要沟通语言，大部分能听懂上海或嘉定本地话，但只有极个别会说。（三）执行障碍。虽然各村居都公布了律师坐堂值班的时间表，但往往驻点律师因开庭时间或办案时间与值班时间发生冲突，不能到村居现场值班。（四）能力障碍。个别法律顾问虽然有较强的法律专业知识，但是缺乏深入基层一线、服务群众的工作经验，在做群众工作方面尚有欠缺，应对复杂疑难案件的分析解决能力有待提升。

三是监管机制有待健全。目前无论市层面还是区层面都没有建立具体的考核评价机制，缺乏能动监管，仅仅通过对法律顾问的工作报告、台账检查及听取村居委会意见等方式，对村居法律顾问履职情况进行考核，形式大于内容，考核流于形式。

四是经费保障有待加强。市司法局出台的《关于推进本市（社区）法律顾问工作的意见》（下文简称《意见》）明确“各区司法行政部门要商同级财政部门，建立完善政府购买服务和对居村（社区）法律顾问公益性服务进行适当经费补贴的保障机制，每年对每个居村（社区）经费补贴不少于1万元”，但实践中存在一些困难和问题。（一）补贴标准不平衡。目前全区驻点律师平均每年的补贴是2.79万元，因地区经济差异，部分驻点律师实际拿到的补贴标准低于规定，除去交通费用、用餐费用、通讯费用等所剩不多。加之从事这项工作会占用较多的精力和时间，对律师的长期稳定参与缺乏有效保障。（二）长效的经费保障机制尚未建立。虽然《意见》对村居法律顾问的经费保障作了具体要求，但是由于缺乏财政部门的联合发文，使得基层在实际经费申请中缺乏有效的文件依据，各街镇的经费保障模式也各不相同。目前，全区各街镇村居签约法律顾问有两种模式：1.街镇居委会（经济欠发达村委会）以“政府主导，合理配置”的原则，由街镇购买法律服务的方式为村居配备法律顾问，经费由街镇财政保障；2.村委会通过“双向选择”的方式自主确定法律顾问人选，签订法律顾问聘任合同。对于之前已经与律师事务所签订法律顾问合同的村居，坚持延续历史、择优聘任的原则，在法律顾问聘期届满后可以续聘，也可以另行聘请律师担任法律顾问，法律顾问经费自行解决。（三）缺乏奖励性的激励机制。由于现行的补贴标准无法做到因地制宜，因此律师不论是干得很好，还是干得一般，都是按一样的标准领取补贴，存在“大锅饭”的情况，一定程度上挫伤了法律顾问的工作积极性。

五是工作环境有待改善。目前，各村居都设有公共法律服务工作室，村委会由于办公场所充裕，村法律顾问办公条件相对较好，能够保证有相对独立的咨询场所；而居委会由于推行“一站式”服务或受办公场地限制，法律顾问往往在“一站式”大厅接待居民咨询，或与社区警务室合署办公，在实际开展工作中多有不便。

四、进一步完善村居法律顾问制度的若干思考

一是要进一步发挥村居法律顾问专业优势，更好服务基层社会治理。村居法律顾问具有首问、连续、综合、协调、预防的属性，这种“源头治理、超前介入”的模式，有效防范因决策不当、办事违法引发社会矛盾的情形发生。要切实发挥好法律顾问在协助起草、审核、修订村居（社区）自治组织章程、村规民约、村规企约、村规店约以及其他管理规定等方面的优势，推动业主委员会依法合规运作，积极参与无违小区创建、住宅小区车辆停放矛盾解决、“五违四必”整治、区域环境综合整治等村务管理难点问题，合理运用专业法律知识确保各类问题在法律框架内得到快速妥善解决，更好地满足基层社区居民群众对法律服务的需求，增强人民群众对法治建设成果的获得感。

二是要进一步凝聚多方合力，建立常态长效机制。探索建立村居法律顾问制度的联席会议机制，与财政局、社建办、民政局等各相关职能部门及时沟通通报工作进展情况，及时研究解决制度推进中遇到的困难和问题，按照市场价格规律，因地制宜逐渐提高法律顾问补贴标准，调动法律顾问的积极性。探索建立“以奖代补”“以案定补”等激励机制，采取补贴经费浮动制度，奖励优秀、制裁末位，对积极参与村居案件调解或协助政府开展基层治理工作的法律顾问，按难易程度给予适当的经济补贴，为村居法律顾问工作提供高效畅通的组织保障和经费保障。

三是进一步加强党建引领，提升法律顾问综合素质。指导律师党委（两新党组织）及律师协会发挥好“社会责任促进委员会”的作用，鼓励律师党组织与两新党建服务中心结对，引导党员法律顾问群体更好地参与社会治理、服务法治建设，积极履行社会责任，发挥法律服务、法律顾问、公益援助等行业特长，与区域发展紧密衔接，与街镇村居密切联动。让村居法律服务工作能更接“地气”，培养一支既懂政策、懂法律，又深谙国情、熟悉社会、了解民情的高素质法律顾问队伍。

四是要完善绩效评价机制。科学制定村居法律顾问律师工作的量化考核标准，优化考核措施，采取“考核组+电子化+第三方”相结合的考核方式，做到外部考核与内部考核相结合。同时，可以邀请村居委会以及其当地部分民众组成评议小组，共同参与考核；也可以引入专业的中立第三方，对律师服务取得的实际效果和服务对象满意程度进行客观评价。在“双微”（微信公众号和微博）平台上建立评价系统，鼓励基层群众对法律顾问的工作进行评价，由司法行政机关对基层管理者和群众提交的反馈意见进行审核。

五是要进一步加大宣传推介力度，推进信息化建设。创新宣传平台，充分利用微信公众号、广播、有线电视、电子显示屏、宣传栏或在村居显要位置设置的二维码等平台载体，公布驻点村居法律顾问的姓名、照片、联系电话、服务内容等，及时总结驻点村居法律顾问开展法律服务工作的成功经验、好人好事和先进典型，扩大群众对村居法律顾问的知晓率和影响力，提升村居法律顾问在基层群众中的良好形象和社会知名度。

课题组组长：

田晓余（上海市嘉定区司法局局长）